李曉星

【摘 要】隨著我國的改革開放進程加快，各級政府財政收支矛盾也變得日益突出，迫使其增設(shè)預(yù)算外收入的項目，造成我國的非稅收入總體規(guī)模偏大，資金管理也不盡人意。比較突出問題有：非稅收入的規(guī)模過大，二次分配問題明顯；管理范圍未覆蓋全部非稅收入；預(yù)算外擠占預(yù)算內(nèi)，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力；征管主體的多元化，征收行為不夠規(guī)范；法制不夠健全、監(jiān)督缺約束力等。

【關(guān)鍵詞】政府非稅收入構(gòu)成；管理的模式

我國于2001年開始使用非稅收入這一說法，在這之前，非稅收入的代名詞是預(yù)算外資金。非稅收入是新的叫法，但其所容納的內(nèi)容和預(yù)算外收入所容納的內(nèi)容大體上相同。雖然很早提出這一說法，但直到2004年，非稅收入才正式取代了預(yù)算外資金的提法并正式使用。

隨著我國經(jīng)濟制度改革，各級政府的支出往往大于收入，矛盾也日益突出，僅憑預(yù)算內(nèi)的收入無法滿足改革和城市各項建設(shè)的需要，政府只能靠增設(shè)預(yù)算外項目擴大收入范圍，這樣使得事業(yè)單位的收入提高很多，收入項目增加收費標準提高從而提高了收費的規(guī)模和數(shù)量。 非稅收入總體規(guī)模較大，我國非稅收入占政府財政收入的比重較高，近幾年從全國范圍來看，非稅收入所占比重基本穩(wěn)定在13%左右。非稅收入是我國政府參與收入的第一次分配和第二次分配的形式，是財政資金的內(nèi)容，是國家財政收入重要組成部分。非稅收入是指我國政府通過制定法律法規(guī)獲得的收入，不包括稅收收入。我國的非中收入主要包括行政、事業(yè)性收費；社會保障繳款；政府性基金；財產(chǎn)經(jīng)營收入；罰款和罰沒收入；出售商品及服務(wù)收入；特許收入；贈與收入；主管部門集中收入等。

非稅收入的構(gòu)成。我國目前的非稅收入與預(yù)算體制相對應(yīng)，主要包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外收入這3個部分的非稅收入。

預(yù)算內(nèi)那部分非稅收入，是指國家參與國民收入分配，以社會管理者和資產(chǎn)管理者身份所取得的收入。包括以下幾個方面：國有企業(yè)盈利產(chǎn)生的利潤上繳；國家能源和國家交通重點建設(shè)產(chǎn)生的基金收入；國家的各種不同的專項收入，如教育費附加收入、征收排污費收入、以及電力建設(shè)資金專項收入等；國家基本建設(shè)貸款到期歸還收入；公產(chǎn)和事業(yè)收入；國家的預(yù)算調(diào)節(jié)基金產(chǎn)生的收入；各項罰沒收入；行政事業(yè)性收費收入。

預(yù)算外那部分的非稅收入，是指暫時還沒有放在預(yù)算內(nèi)部管理的一部分政府的財政性資金。包括的內(nèi)容主要有：國務(wù)院或者財政部以及國家計委批準設(shè)立的行政及其事業(yè)性收費和基金；省級人民政府和省級財政或者計劃部門批準成立的行政事業(yè)性收費和基金；接受捐贈收入但是要以政府的名義；各個主管部門自己集中管理的的沒有納入預(yù)算內(nèi)部管理的資金；國有資產(chǎn)以及公共的國家資源租金收入。據(jù)不完全統(tǒng)計，中央政府及下設(shè)的有關(guān)部門設(shè)立的各個收費項目共400余項，把其中的近100項放在了預(yù)算的管理中，另外的近300項放在了預(yù)算外非稅收入管理。

制度外這部分非稅收入，指的是財政以外的政府其他各部門產(chǎn)生的收費和集資等收入。嚴格一點來說，這是沒有政府或者政府的有關(guān)部門批準，分布在財政資金的預(yù)算內(nèi)外，就是制度外的等待好好清查的一部分非稅收入。主要包括：制度外部分基金；制度外部分收費；制度外部分集資攤派；制度外部分罰沒收入；單位的小金庫。這部分收入大部分集中在政府下面的各個部門的手中，特別是集中在縣以及鄉(xiāng)兩級政府的手中。根據(jù)對縣鄉(xiāng)兩級財政部門調(diào)查的材料數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府自籌的資金占政府財力的三分之一以上。

上面已經(jīng)對非稅收入的構(gòu)成以及結(jié)構(gòu)進行了分析，預(yù)算外收入和制度外收入構(gòu)成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個部分項目繁多、數(shù)量龐大、財政管理滯后，特別是制度外收入基本上處于失控狀態(tài)。

現(xiàn)有制度下非稅收入管理模式。我國目前形勢下對非稅收入主要主采取多多部門和多渠道的管理方式，政府根據(jù)非稅收入內(nèi)容的不同，把管理的形式也分為不同的三種：一是統(tǒng)一都要上繳國庫并且納入到政府預(yù)算管理模式當中。納入到預(yù)算內(nèi)部管理的政府的非稅收入包括一部分政府性基金以及各種政府專項收入。這部分非稅收入是預(yù)算內(nèi)資金重要的一部分，和稅收收入相同都是用于各項財政資金支出，在管理上也是比較的規(guī)范。二是上交財政專戶，并且納入到部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排非稅收入管理模式。放到預(yù)算外管理的那部分非稅收入包括行政事業(yè)性收費以及一部分附加收人、集中主管部門的管理費、鄉(xiāng)自籌以及鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金、各種不同的手續(xù)費收入、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)有償使用收入、未納入預(yù)算管理的其他預(yù)算外收入等。預(yù)算外管理部分的收費基金兩項目，遵守收支兩條線模式。三是制度外資金的管理模式。這個管理模式既不在預(yù)算內(nèi)部，也不在預(yù)算外部，是按照預(yù)算外資金管理方式，主要實行財政專戶存儲，并執(zhí)行收支兩條線政策。此種管理模式下的非稅收入主要有政府各職能部門的城市住房基金、社會保障基金、、彩票公益金等財政之外的政府各部門的集資收費攤派。

以上管理模式可以看出，第一個管理模式中的非稅收人已經(jīng)納入到了財政的統(tǒng)籌中進行管理。第二個管理模式的非稅收入表面上實現(xiàn)了兩條線，但是其在資金管理的撥付方面，實行的是將非稅收入資金全額返還或部分返還收費的單位；非稅收入進入財政專戶了但支配權(quán)還停留在征收單位，預(yù)算部分和收入部分明顯還是掛鉤的。第三個管理模式下，資金還是在各級地方政府以及職能主管部門使用征收管理，在財政的監(jiān)督以及管理之外，是不規(guī)范的管理，也是財政資金管理不規(guī)范的原因。

從以上的分析我們可以得出結(jié)論，可以按照非稅收入的性質(zhì)進行分流并且歸位，完善和建立規(guī)范化的非稅收入征收管理體系、非稅收入的法制化建設(shè)要加快，采取一定的配套措施進行非稅收入體制改革。造成目前非稅收人項目繁多主要的原因就是機構(gòu)設(shè)置太多。近年來，很多機構(gòu)成立都伴隨著一批收費項目出臺，形成“增機構(gòu)收費養(yǎng)人再增機構(gòu)”惡性循環(huán)。非稅收入改革必須與政府機構(gòu)改革同步進行，對現(xiàn)有的機構(gòu)進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，嚴格控制機構(gòu)人員和數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理水平上，提高支出效益和管理的效率，從源頭上控制住非稅收入規(guī)模擴大。