楊?lèi)?ài)民

（重慶市大足區(qū)財(cái)政局 重慶·大足 402360）

一、預(yù)算外資金核算管理體系的構(gòu)建

（一）設(shè)置了體系化的會(huì)計(jì)科目及使用說(shuō)明

《財(cái)政部關(guān)于事業(yè)行政單位預(yù)算外資金會(huì)計(jì)核算問(wèn)題有關(guān)規(guī)定的通知》圍繞預(yù)算外資金的核算需要，在《事業(yè)行政單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》基礎(chǔ)上，在資金來(lái)源類(lèi)增設(shè)“預(yù)算外資金收入”、“應(yīng)繳財(cái)政專戶款”兩個(gè)總賬科目及“結(jié)余”“預(yù)算外收入”兩個(gè)科目，在資金運(yùn)用類(lèi)中增設(shè)“預(yù)算外資金支出”總賬科目及“服務(wù)收入”科目；并對(duì)“應(yīng)繳財(cái)政專戶款收繳的會(huì)計(jì)核算單位收到代收的應(yīng)繳財(cái)政專戶預(yù)算外資金時(shí)”等四種情況的會(huì)計(jì)處理進(jìn)行了細(xì)致說(shuō)明。該通知在基本框架方面為會(huì)計(jì)預(yù)算外資金的會(huì)計(jì)核算工作提供了具有一定操作性的制度依據(jù)。

（二）明確了“預(yù)算外資金要上繳財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理”的思路

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》明確規(guī)定“財(cái)政部門(mén)要在銀行開(kāi)設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預(yù)算外資金收入和支出管理。部門(mén)和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級(jí)財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專戶中撥付，實(shí)行收支兩條線管理?！泵鞔_了這個(gè)原則，而后《預(yù)算外資金財(cái)政戶會(huì)計(jì)核算制度》等制度對(duì)此進(jìn)行了屢次強(qiáng)化或強(qiáng)調(diào)。

（三）強(qiáng)化了預(yù)算外資金的監(jiān)督

對(duì)于監(jiān)督問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》的論述比較詳細(xì)，要求“各級(jí)人民政府要接受同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算外資金使用情況的監(jiān)督。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金收入和支出的管理，建立健全各項(xiàng)收費(fèi)、基金的稽查制度，并會(huì)同人民銀行共同做好預(yù)算外資金賬戶的開(kāi)設(shè)和管理工作。各級(jí)計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)要按照收費(fèi)管理的職責(zé)分工，認(rèn)真做好收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的審核工作，嚴(yán)肅查處各種亂收費(fèi)行為。各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)要根據(jù)國(guó)家政策和宏觀管理的要求，與財(cái)政部門(mén)協(xié)調(diào)配合，對(duì)同級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府預(yù)算外資金的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)資金的合理使用?！绷硗猓额A(yù)算外資金財(cái)政專戶會(huì)計(jì)核算制度》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》等制度規(guī)范也有專門(mén)規(guī)定。

二、預(yù)算外資金核算管理體系存在的主要問(wèn)題

（一）意識(shí)態(tài)度方面的問(wèn)題

某些層級(jí)部門(mén)的人員往往把預(yù)算外資金認(rèn)為是國(guó)家不能管控的資金，是純屬于單位自身而不用受?chē)?guó)家財(cái)政管理的規(guī)章制度等方面約束的資金。對(duì)于某些層級(jí)部門(mén)的負(fù)責(zé)人員而言，甚至可能把這些資金當(dāng)成自己口袋里的錢(qián)財(cái)，主觀地認(rèn)為自己具有幾乎絕對(duì)的支配權(quán)。這種思想意識(shí)的存在，往往產(chǎn)生對(duì)預(yù)算外資金核算及管理工作的消極甚至是抵制態(tài)度，是系列問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一。

（二）執(zhí)行落實(shí)方面的問(wèn)題

執(zhí)行落實(shí)方面問(wèn)題的集中表現(xiàn)是違規(guī)操作現(xiàn)象嚴(yán)重。過(guò)渡性賬戶在相當(dāng)范圍內(nèi)存在，“預(yù)算外資金要上繳財(cái)政專戶”是預(yù)算外資金核算及管理的核心內(nèi)容之一，不過(guò)在很多基層政府部門(mén)那里，往往保留了過(guò)渡性賬戶，致使部分預(yù)算外資金沒(méi)有足額、及時(shí)繳納，甚至可能避免繳納給財(cái)政專戶。兩條線管理部分落空，在很多基層政府部門(mén)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往將收到的預(yù)算外資金直接根據(jù)地方需要就地或經(jīng)過(guò)過(guò)渡性賬戶坐支，而不是根據(jù)相關(guān)規(guī)定先上繳而后按照使用計(jì)劃支付，比如根據(jù)黑龍江省2002 年的審計(jì)發(fā)現(xiàn)“某鄉(xiāng)2000 年共征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和其它費(fèi)用4.97 萬(wàn)元沒(méi)有上繳，全部用于本鄉(xiāng)開(kāi)支”。

（三）監(jiān)督機(jī)制方面的問(wèn)題

在實(shí)務(wù)層面，因?yàn)橘Y金來(lái)源的特殊性、征繳模式的陳舊、票據(jù)管理的失范及這些主體的利益追求等因素，這些監(jiān)督主體發(fā)揮作用非常有限。比如，各級(jí)政府及其下屬部門(mén)與這些部門(mén)內(nèi)部的財(cái)會(huì)人員，同時(shí)是預(yù)算外財(cái)政資金的支配方及核算主體，自我監(jiān)督的邏輯及其本身的利益導(dǎo)向制約了其監(jiān)督力度不會(huì)太大；財(cái)政部門(mén)監(jiān)督預(yù)算外資金核算及管理的載體是票據(jù)管理及預(yù)算外資金的決算，而其本身票據(jù)的失范削弱了財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮的應(yīng)有作用。另外，因?yàn)樵讷@得審計(jì)基礎(chǔ)線索方面存在其他審計(jì)難以比擬的困境，其揭示的問(wèn)題涉及面比較有限，發(fā)揮作用程度不容虛夸。

（四）體系本身的問(wèn)題

當(dāng)同一部門(mén)或單位同時(shí)涉及預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的時(shí)候，兩種資金應(yīng)該統(tǒng)一核算，對(duì)此《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》有明確規(guī)定“財(cái)政部門(mén)要建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。各部門(mén)、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并及時(shí)報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理?！痹谶@種情況下，在核算管理方面應(yīng)該做到二者的高度甚至最好絕對(duì)融合，這需要二者進(jìn)行高水準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。預(yù)算外資金核算管理本身不僅要自身完善，而且要重視和預(yù)算內(nèi)資金核算及管理的協(xié)調(diào)問(wèn)題。對(duì)于二者，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》強(qiáng)調(diào)“積極創(chuàng)造條件，將應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理”，但沒(méi)有注意到在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的之前如何協(xié)調(diào)二者問(wèn)題。

三、預(yù)算外資金核算管理體系的揚(yáng)棄及思考

2010 年6 月，財(cái)政部頒發(fā)了《將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定“決定從2011 年1 月1 日起，將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理”[]，并對(duì)政府收支分類(lèi)科目進(jìn)行了修訂。此舉被認(rèn)為是預(yù)算外資金結(jié)束其歷史使命的信號(hào)，因此涌現(xiàn)出了許多以“預(yù)算外資金完成歷史使命”“杜絕小金庫(kù)告別預(yù)算外資金”“預(yù)算外資金完成歷史使命”為題目的宣傳文章。似乎，預(yù)算外資金及核算與管理問(wèn)題不再存在。對(duì)此，筆者意見(jiàn)如下。

（一）依舊存在預(yù)算外資金

《將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》同時(shí)還說(shuō)明納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金管理收入“不含教育收費(fèi)，以下簡(jiǎn)稱預(yù)算外收入”，該項(xiàng)資金的撥付“由財(cái)政部門(mén)根據(jù)部門(mén)預(yù)算和用款申請(qǐng)，從財(cái)政專戶中核撥”。是年12 月頒發(fā)的《關(guān)于預(yù)算外資金納入預(yù)算管理后涉及有關(guān)財(cái)政專戶管理資金會(huì)計(jì)核算問(wèn)題的通知》，對(duì)“未納入預(yù)算并實(shí)行財(cái)政專戶管理資金”進(jìn)行了擴(kuò)充性界定，認(rèn)為主要包括“包括教育收費(fèi)、彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)用”，在《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》基礎(chǔ)上增加了“財(cái)政專戶管理資金收入”“財(cái)政專戶管理資金收入”“財(cái)政專戶管理資金收入”三個(gè)會(huì)計(jì)科目，“增設(shè)財(cái)政專戶管理資金分部門(mén)收支情況表（見(jiàn)附件2）和財(cái)政專戶管理資金分科目收支情況表”[同12]。也就是說(shuō)，在大部分預(yù)算外資金被納入預(yù)算管理中的同時(shí)，依舊有部分資金游離其外，并且存在以此為載體的核算體系。只是，具體概念和名稱轉(zhuǎn)化為“財(cái)政專戶管理資金”或“未納入預(yù)算并實(shí)行財(cái)政專戶管理資金”，預(yù)算外資金實(shí)際上依舊存在。

（二）預(yù)算內(nèi)外資金核算管理問(wèn)題并沒(méi)有解決

大量預(yù)算外資金被納入預(yù)算管理內(nèi)，或許在很大程度上會(huì)解決預(yù)算外資金核算與管理的很多問(wèn)題，起碼應(yīng)該會(huì)緩和很多問(wèn)題的嚴(yán)重程度。不過(guò)，不等于這些新進(jìn)入預(yù)算內(nèi)的預(yù)算外資金核算及管理在意識(shí)態(tài)度、執(zhí)行落實(shí)、管理監(jiān)督等方面問(wèn)題完全消解，諸如執(zhí)行層面的部分問(wèn)題依舊存在，諸如管理監(jiān)督方面的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為預(yù)算內(nèi)的新的問(wèn)題，另外預(yù)算內(nèi)資金核算及管理本身也存在著新的問(wèn)題。另外，如上段所言，預(yù)算外資金實(shí)際上依舊存在，預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金在核算與管理方面的協(xié)調(diào)難題也依舊存在，從預(yù)算外資金核算與管理方面來(lái)說(shuō)依舊需要改變對(duì)這種協(xié)調(diào)忽視的態(tài)度，克服這個(gè)階段性的根本問(wèn)題。

[1]財(cái)政部.將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知[J].財(cái)預(yù)[2010]88 號(hào)，2010.