管玉萍

（臨沂市羅莊區(qū)財(cái)政局 山東·臨沂 276000）

一、引言

2008 年金融危機(jī)的爆發(fā)給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了重創(chuàng)，面對(duì)這一形勢(shì)我國(guó)政府快速做出反應(yīng)，并推出了總值在4 萬(wàn)億元的投資計(jì)劃，采取了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的有效措施。各地方政府為了能夠獲得更多的投資項(xiàng)目和配套資金，通過(guò)各種途徑舉債。據(jù)不完全數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，各地政府的投資規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了20 萬(wàn)億元。在此大背景下，各地方政府面對(duì)的橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸增加，在政績(jī)考核的誤導(dǎo)下不斷增加預(yù)算外支出，各地政府中存在的利用體制外隱性債務(wù)收入來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的事實(shí)已經(jīng)基本確定，這就導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增加。我國(guó)新預(yù)算法修訂實(shí)施后，新預(yù)算法中允許省級(jí)地方政府發(fā)行地方債券，這也就使得地方政府的債務(wù)管理逐漸向著規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的發(fā)展方向。與此同時(shí)，新預(yù)算法的實(shí)施，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理也迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

二、新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的影響

我國(guó)預(yù)算法最早是于1994 年通過(guò)的，其中明確規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定，否則各地方政府不能發(fā)行地方政府債券。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各地城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展步伐的加快，各地方政府加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，對(duì)建設(shè)資金的需求缺口也在增加。經(jīng)過(guò)多年的努力，2014 年，我國(guó)重新修訂了《預(yù)算法》，其中第三十五條中明確規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)通過(guò)發(fā)行地方債務(wù)的方式籌措。但是，舉借債務(wù)的規(guī)模則由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。對(duì)于舉借債務(wù)的用途有明確的要求，用于公益性支出，不得用于政府的經(jīng)常性支出。

上述新預(yù)算法中關(guān)于允許地方政府舉借債務(wù)的相關(guān)規(guī)定中可以看出：第一，限制了舉借債務(wù)的主體，只能是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府；第二，對(duì)舉借債務(wù)的用途進(jìn)行了限制，只能用于公益性資本支出，而不能用于地方政府部門的經(jīng)常性辦公或其他支出；第三，對(duì)舉借債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行了限制，即：由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)進(jìn)行舉借債務(wù)，并將其列入到政府預(yù)算的調(diào)整方案中，再報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；第四，對(duì)舉借債務(wù)的方式進(jìn)行了限制，要求地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的形式舉借債務(wù)，不能采取其他方式，地方政府更不能為任何個(gè)人與單位提供債務(wù)擔(dān)保；第五，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了控制，地方政府舉借債務(wù)必須具備償還計(jì)劃、擁有穩(wěn)定的償還資金的來(lái)源，國(guó)務(wù)院還建立了關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等?？梢?jiàn)，上述新預(yù)算法中關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)定十分詳細(xì)，這樣做不僅堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方債務(wù)的基本原則，更促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，還從法律上對(duì)地方政府舉借債務(wù)的問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定。新預(yù)算法中關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)定將地方政府融資行為徹底暴露在陽(yáng)光下，這有利于廣大社會(huì)公眾、國(guó)家財(cái)政、人大等及時(shí)對(duì)地方政府的債務(wù)融資行為進(jìn)行監(jiān)督，有效地防范、化解、規(guī)避了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，為促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

三、新預(yù)算法修改后地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制面臨的新挑戰(zhàn)

（一）省級(jí)政府發(fā)行債務(wù)是否能夠滿足各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)資金需求的挑戰(zhàn)

就目前我國(guó)審計(jì)署公布的全國(guó)各地方政府債務(wù)總額情況來(lái)看，基本上處于可控的狀態(tài)中，但是，由于地方債務(wù)的總量增速過(guò)快，地方政府債務(wù)在未來(lái)的年度內(nèi)需要償還的債務(wù)比例逐年增加。這也從另一個(gè)層面表明，地方政府債務(wù)融資的還本付息壓力逐漸增加?？紤]到各地方政府還在繼續(xù)進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)，資金的需求缺口仍很大，而我國(guó)新預(yù)算法中明確規(guī)定，地方政府不得以其他形式舉借債務(wù)，這樣一來(lái)，在短時(shí)期內(nèi)面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)就是，地方政府債券發(fā)行量能否滿足地方政府債務(wù)資金的需要。

（二）中央政府不救助原則下地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控挑戰(zhàn)

為了進(jìn)一步硬化預(yù)算約束，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)國(guó)務(wù)院于2014 年9 月21 日下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提出：地方政府對(duì)舉借債務(wù)負(fù)有償還的責(zé)任，中央政府不得救助。這就為地方政府的債務(wù)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，例如，有的地方政府的存量債務(wù)較高，如果僅依靠本級(jí)政府來(lái)還本付息還存在一定的困難，風(fēng)險(xiǎn)隱患也增加。另外，在我國(guó)的單一制體制下各級(jí)政府如何實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)管控，也是目前存在的問(wèn)題。

（三）地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展形成了隱性負(fù)債如何管理的挑戰(zhàn)

《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提出，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府的投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要方向就是同社會(huì)資本進(jìn)行合作，即PPP模式。但是，由于PPP模式的項(xiàng)目一般經(jīng)營(yíng)期都在20-30 年，投資的金額較大、要求的技術(shù)較高，如果站在地方政府債務(wù)管理的角度，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等就會(huì)形成新的隱性債務(wù)，這對(duì)地方政府的債務(wù)管理是一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)。

四、加強(qiáng)新預(yù)算法下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

（一）建立并完善全口徑債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制

各地方政府應(yīng)在對(duì)原來(lái)債務(wù)存量甄別的基礎(chǔ)上，再加上預(yù)算法實(shí)施后的新增債務(wù)都要納入全口徑債務(wù)預(yù)算管理中進(jìn)行統(tǒng)一管理。簡(jiǎn)單而言就是對(duì)不同類型的地方政府債務(wù)分別納入不同的預(yù)算管理，例如：對(duì)于在發(fā)行債券時(shí)并沒(méi)有具體項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的應(yīng)由政府統(tǒng)一籌劃使用債務(wù)資金，對(duì)于在推行PPP項(xiàng)目中由政府承諾、擔(dān)保所形成的隱性債務(wù)，如果并未發(fā)生支付時(shí)，應(yīng)在政府預(yù)報(bào)表中單獨(dú)說(shuō)明。

（二）逐步建立地方財(cái)政破產(chǎn)制度

中央已經(jīng)明確對(duì)地方債務(wù)采取不救助的原則，并再次強(qiáng)調(diào)誰(shuí)借誰(shuí)還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的基本原則。正是基于此情況，有的省級(jí)政府也對(duì)下面的市縣政府的債務(wù)采取了不救助的原則。那么，面對(duì)這一問(wèn)題，各市級(jí)地方政府應(yīng)迅速建立地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，這也是新預(yù)算法實(shí)施后各地方政府債務(wù)管理中的必然選擇。

（三）建立以中期預(yù)算管理為核心的隱性債務(wù)增長(zhǎng)控制機(jī)制

我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始于2015 年起編制3 年期的中期預(yù)算框架。它為我國(guó)地方政府加強(qiáng)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了機(jī)遇。各級(jí)政府可以利用這一契機(jī)有效地控制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)。由于隱性債務(wù)的特點(diǎn)，在編制年度預(yù)算時(shí)不能直接將其還本付息支出列入預(yù)算中，而只能是在預(yù)算報(bào)表說(shuō)明中進(jìn)行解釋，從而無(wú)法全面的反映隱性債務(wù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)、調(diào)整等問(wèn)題。但是，三年期中期預(yù)算框架的建立以及滾動(dòng)發(fā)展，將有效地控制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)，并對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解和防范。

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