丁芳

摘 要：內(nèi)蒙古自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時扶持政策實施以來，在充分發(fā)揮低電價優(yōu)勢，保持工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定增長，有效應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力等方面發(fā)揮了重要作用。本文回顧了自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時扶持政策實施的基本情況，從稅收收入和綜合效應(yīng)兩方面分析了政策實施的效應(yīng)，探索了電價補貼和下調(diào)背后的深層涵義，最后提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)用電 扶持 政策效應(yīng)

內(nèi)蒙古自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時扶持政策實施四年多來，在充分發(fā)揮低電價優(yōu)勢，保持工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定增長，有效應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力等方面發(fā)揮了重要作用。

一、內(nèi)蒙古生產(chǎn)用電臨時扶持政策基本情況

2012年6月1日，自治區(qū)政府出臺了生產(chǎn)用電臨時扶持政策，蒙東、蒙西兩大電網(wǎng)公司在工業(yè)用電價基礎(chǔ)上下調(diào)3分/度，自治區(qū)財政按1分/度補貼電網(wǎng)公司；2013年6月1日，自治區(qū)對部分重點行業(yè)進一步提高了電價補貼額度，在已降低3分/度的基礎(chǔ)上，再下調(diào)2分/度，即下調(diào)5分/度，自治區(qū)財政按2分/度補貼電網(wǎng)公司；2015年10月1日，蒙西電網(wǎng)輸配電價獲得國家發(fā)改委核準，蒙西地區(qū)大工業(yè)電價普降2.65分/度，自治區(qū)對蒙西電網(wǎng)部分行業(yè)的補貼標準進行下調(diào)，對鋼鐵、有色金屬冶煉等行業(yè)的補貼標準由3分/度調(diào)整為0.35分/度，對電石、鐵合金等行業(yè)的補貼標準由5分/度調(diào)整為2.35分/度，且補貼資金全部由自治區(qū)財政承擔（內(nèi)政字〔2015〕221號）。根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步強化穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施的意見》（內(nèi)政發(fā)〔2015〕62號）要求，以上電價優(yōu)惠政策延至2015年12月31日。2016年1月1日，為進一步發(fā)揮我區(qū)電力優(yōu)勢對穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)的作用，保持我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定增長，自治區(qū)政府決定繼續(xù)執(zhí)行部分行業(yè)生產(chǎn)用電臨時扶持政策，蒙西電網(wǎng)扶持行業(yè)和相關(guān)補貼標準繼續(xù)按內(nèi)政字〔2015〕221號文件執(zhí)行；蒙東電網(wǎng)補貼標準繼續(xù)按1分/度執(zhí)行，補貼資金全部由自治區(qū)財政承擔。2016年6月1日，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步深化電力體制改革促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（內(nèi)政發(fā)[2016]61號），規(guī)定對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)先進技術(shù)標準和我區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的鋼鐵、有色金屬冶煉、氯堿化工、煤化工等行業(yè)生產(chǎn)用電臨時扶持政策補貼標準調(diào)整為1分/度，對鐵合金、電解錳、金屬鎂、化成箔、石墨、電石以及聚氯乙烯、PVA等電石下游產(chǎn)品生產(chǎn)臨時扶持政策補貼標準調(diào)整為2分/度。蒙西、蒙東執(zhí)行相同補貼行業(yè)范圍和標準，補貼資金由自治區(qū)財政承擔。同時規(guī)定了戰(zhàn)略性新興特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)用電充分競價、新建電解鋁項目實施價格聯(lián)動機制、開展特色工業(yè)園區(qū)用電試點、支持公用火電企業(yè)與用電企業(yè)重組等政策內(nèi)容。

自治區(qū)財政全力保證了補貼資金的及時足額到位，從2012年6月15日至2015年底，自治區(qū)本級財政共撥付補貼資金38.14億元，其中：蒙西電網(wǎng)公司35.24億元；蒙東電網(wǎng)公司2.9億元。按年度劃分：2012—2015年分別撥付補貼資金3.42億元、10.05億元、12.57億元和12.1億元。

二、政策效應(yīng)分析

（一）對稅收收入的影響

在電價優(yōu)惠政策中，電網(wǎng)公司以下調(diào)后的價格開票給用電企業(yè)，造成電網(wǎng)公司銷售額減少，使得電網(wǎng)公司（供電環(huán)節(jié)）的增值稅和企業(yè)所得稅減收。同時，用電工業(yè)企業(yè)因增值稅進項發(fā)票減少，使得增值稅增收；工業(yè)企業(yè)因電價下調(diào)生產(chǎn)成本下降，利潤增加，使得用電企業(yè)所得稅增收。政府給用電企業(yè)的補貼，因未開具增值稅發(fā)票對增值稅沒有影響。

（二）綜合效應(yīng)分析

據(jù)調(diào)研分析，自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時扶持政策更多的是發(fā)揮了降成本、促生產(chǎn)、穩(wěn)負荷、保發(fā)展的綜合政策效應(yīng)。據(jù)自治區(qū)經(jīng)信委統(tǒng)計，2015年1-11月份，通過電力綜合政策實施，增加工業(yè)用電量97.3億千瓦時，新增工業(yè)增加值335億元左右。同時，電價扶持對穩(wěn)定地區(qū)負荷作用明顯，全區(qū)穩(wěn)定工業(yè)負荷共計500萬千瓦左右，工業(yè)用電量350億千瓦時左右；穩(wěn)定工業(yè)增加值約1200億元。

三、電價補貼和下調(diào)背后的深層涵義

在各地方政府紛紛出臺電價補貼政策的同時，國家電價調(diào)整政策也密集出臺。2015年12月，按照新獲批的電價調(diào)整方案，國家燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價從2016年1月1日起開始執(zhí)行下調(diào)，全國平均降幅每千瓦時3分錢，這在電價調(diào)整史上屬于比較大的調(diào)整幅度。

從國家下調(diào)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和自治區(qū)電價補貼政策的背后，我們可以看出一些深層涵義：

（一）反映出當前電力市場供大于求，新增發(fā)電尤其是火電裝機容量過快增長的矛盾

全國和自治區(qū)電力市場上供大于求的矛盾突出，規(guī)模以上發(fā)電企業(yè)發(fā)電量大于全社會用電量，發(fā)電機組平均利用小時數(shù)降低。在此形勢下，電源尤其是以煤電為主的火電新增發(fā)電裝機容量不僅沒有下降，同比卻大幅增加。目前還有部分火電在建規(guī)模，未來隨著審批權(quán)的下放，大規(guī)模新批火電項目的上馬將使得電力過剩局面更加嚴重。

（二）反映出當前電力與煤炭行業(yè)利潤的巨大差別，有利于降低社會用電成本

在火電的發(fā)電成本構(gòu)成中，煤炭占總成本的70%左右，煤價的變動對電力行業(yè)的成本和利潤產(chǎn)生直接影響，火電和煤炭行業(yè)二者的盈利能力是此消彼長的關(guān)系，過去10年煤炭需求旺盛使得煤炭企業(yè)經(jīng)營狀況良好，而火電廠受到成本攀升、電價調(diào)控的束縛長年虧損嚴重。而2012年后，煤炭市場發(fā)生大逆轉(zhuǎn)，煤價持續(xù)下降，火電企業(yè)則整體保持較高盈利水平。因此，許多地方紛紛呼吁調(diào)整電價，降低社會用電成本，以此拉動經(jīng)濟增長。

（三）反映在放開競爭性環(huán)節(jié)電價之前，政府執(zhí)行煤電聯(lián)動政策的意愿

煤電聯(lián)動政策始于2004年年底，當時規(guī)定，以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價。但多年來此項政策未能獲得實質(zhì)性實施?；诖耍?012年國家對該政策進行了完善，將煤炭計價周期調(diào)整為1年，計算煤價漲跌的時點為每年的1月1日。2015年，國家發(fā)布的電力體制改革文件規(guī)定，在放開競爭性環(huán)節(jié)電價，未形成真正的市場化電價之前，上網(wǎng)電價仍執(zhí)行標桿電價體系，而通過標桿電價反映市場供求狀況的核心和抓手則是執(zhí)行煤電聯(lián)動政策。煤電價格聯(lián)動機制和標桿電價體系，有利于電力價格更好地反映市場需求和成本變化。

四、政策建議

（一）繼續(xù)實施自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時扶持政策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大工作任務(wù)，在幫助企業(yè)降低成本方面，要降低電力價格，推進電價市場化改革，完善煤電聯(lián)動機制。2015年自治區(qū)經(jīng)濟工作會議指出，電力綜合扶持政策實施以來，對穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。要堅持和完善這一政策，擴大多邊交易和大用戶直供規(guī)模，深入推進輸配電價改革，研究制定蒙西電網(wǎng)峰谷電價和蒙東電網(wǎng)同網(wǎng)同價政策。

當前我區(qū)經(jīng)濟下行壓力仍然較大，經(jīng)濟運行面臨不少突出矛盾和問題，有效需求乏力和有效供給不足并存，工業(yè)產(chǎn)品價格下降，企業(yè)效益下滑，虧損面擴大是可以預(yù)見的事實。在勞動力成本居高不下的情況下，給予企業(yè)電價補貼無疑是“雪中送炭”，對于重振企業(yè)信心，穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)、保持經(jīng)濟增長，實現(xiàn)社會安定意義重大。

（二）電力綜合扶持政策應(yīng)助力國家電力改革目標的實現(xiàn)

國家已將我區(qū)作為電力改革試點先行先試地區(qū)。隨著國家電力改革的逐步深入，我區(qū)實施電力綜合扶持政策時：一方面，應(yīng)推動燃煤發(fā)電企業(yè)加大超低排放改造力度。超低排放是國家硬性規(guī)定，近兩年燃煤發(fā)電企業(yè)盈利形勢好轉(zhuǎn)，有能力投資升級改造技術(shù)，而且超低排放機組享受國家2分錢的脫硫脫硝電價補貼，目前很多發(fā)電企業(yè)已集中開展對旗下燃煤機組超低排放的改造工作。所以，當前進行超低排放改造已具有良好基礎(chǔ)。另一方面，應(yīng)抑制火電裝機過快增長，推動電力行業(yè)供給側(cè)改革，加快兼并重組。目前電力過剩，火電在建規(guī)模不斷增長。如果這種非理性的發(fā)展得不到控制，煤電產(chǎn)能將出現(xiàn)明顯泡沫，煤電企業(yè)經(jīng)濟效益將面臨惡化。因此，政府除了采取行政審批手段控制燃煤電廠總量外，可以考慮通過電價差別扶持政策引導(dǎo)推動行業(yè)供給側(cè)改革和兼并重組。

（三）政策補貼標準要注重合理適度

自治區(qū)電價補貼政策在穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)、促進市場供求、保持經(jīng)濟增長，實現(xiàn)社會安定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管如此，我們也應(yīng)謹慎實施補貼政策，尤其是要把握補貼的“度”。因為高補貼可能會引起企業(yè)缺乏動力去改善經(jīng)營和尋求節(jié)約成本的方法，以及使得企業(yè)更有興趣進行“尋補貼”投資，而不是將資源用于提高生產(chǎn)率，這無疑會削弱政府補貼對企業(yè)生產(chǎn)率提高的促進作用，甚至?xí)种破髽I(yè)生產(chǎn)率水平的提高。因此，電價補貼的標準要注意在自治區(qū)財力可承受范圍內(nèi)，尋求煤企、電企、用電企業(yè)效益發(fā)揮的“最大公約數(shù)”，同時對產(chǎn)能過剩、技術(shù)落后、環(huán)保不達標的企業(yè)，取消電價補貼，倒逼其轉(zhuǎn)型升級。

參考文獻：

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[2]費農(nóng).L.史密斯.電力行業(yè)與規(guī)制改革[J].經(jīng)濟社會比較研究， 2016 ，（6）.

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院博士后流動站）

責任編輯：康偉