【摘要】作為重大的民生工程，棚戶區(qū)改造項目的實施在改善了困難群眾的居住條件，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化進程的同時，也對拉動投資、擴大消費需求，調(diào)整地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等等方面發(fā)揮了重要的作用。而金融在促進棚戶區(qū)改造項目建設(shè)中將發(fā)揮出重要的支持與保障作用。因此，本文結(jié)合地方棚戶區(qū)項目改造實踐，對金融支持棚戶區(qū)改造模式及其存在問題進行了分析，通過分析并結(jié)合實際情況，對金融如何根據(jù)棚戶區(qū)改造的特點和要求，充分發(fā)揮出金融支持棚戶區(qū)改造的支撐作用提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】金融支持 棚戶區(qū) 探索 實踐

棚戶區(qū)改造作為保障性住房建設(shè)的重要組成部分，是重大的民生工程和發(fā)展工程。棚戶區(qū)改造的實施不僅有效改善了困難群眾住房條件，緩解城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，而且對促進經(jīng)濟增長也具有非常重大的意義。加快棚戶區(qū)改造建設(shè)，不僅要在土地供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃等方面進行完善和創(chuàng)新，更需要在融資方面對棚戶區(qū)改造建設(shè)進行大力支持。但從實際情況看，由于棚戶區(qū)改造與一般商品住房的投融資體系有較大的差別，其建設(shè)過程中仍然面臨著一些困難和問題，需要從法律法規(guī)、建設(shè)機制、信貸支持以及融資渠道等方面加以探索和解決。因此，金融機構(gòu)如何根據(jù)棚戶區(qū)改造實際，分別從政策、信貸資金、金融服務(wù)等方面對棚戶區(qū)改造建設(shè)進行支持是一個值得探索和思考的問題。

一、保山市金融支持棚戶區(qū)改造模式

2014年5月，國家開發(fā)銀行向云南省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司批準投放340.05億元的棚戶區(qū)改造專項貸款，其中，國家開發(fā)銀行已審核通過保山市的貸款額度162億元，保山市的貸款份額就占到近5成，作為一個財政收入處于全省中游的地級市，保山市通過創(chuàng)新投融資機制，積極拓寬棚戶區(qū)改造建設(shè)的融資渠道，充分發(fā)性政策性金融支持作用，積極探索“政府主導、銀行貸款、市場運作”棚戶區(qū)改造新模式，有效緩解了棚戶區(qū)改造建設(shè)的融資矛盾，為棚戶區(qū)改造建設(shè)提供了強有力的資金保障，在云南省新一輪棚戶區(qū)改造中搶占了先機和制高點。

（一）政府搭建投融資平臺

作為全省16個州市中并不發(fā)達的區(qū)域，資金短缺一度成為保山市棚戶區(qū)改造的阻力，為解決棚戶區(qū)改造地方政府投資壓力較大，緩解項目建設(shè)的融資矛盾，保山通過政企合作的方式，與云南建工集團及省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司在全省率先簽訂了《保山市2013～2017年中心城區(qū)棚戶區(qū)改造項目融資開發(fā)協(xié)議》和《保山市2013～2017年中心城區(qū)棚戶區(qū)改造項目合作開發(fā)協(xié)議》，政府與建設(shè)方共同搭建融資平臺，協(xié)定由云南建工集團指派下屬的全資子公司省城鄉(xiāng)建設(shè)投資有限公司作為保山市2013年～2017年中心城區(qū)城市棚戶區(qū)改造項目的融資開發(fā)主體，按照整體規(guī)劃、綜合開發(fā)、優(yōu)先安置、統(tǒng)借統(tǒng)還、分期實施的模式，借助省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司的資本、技術(shù)、管理平臺，實行政企合作，由地方政府負責征地拆遷工作，由省城鄉(xiāng)投公司負責安置房建設(shè)、改造范圍的土地整理及資金落實，其棚戶區(qū)改造項目收入支付完成融資成本及開發(fā)成本后，按保山市政府30%、省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司70%的比例進行收益分配。目前，保山中心城區(qū)棚改項目涉及青華湖、青陽、下村、火車站及紅廟共5個片區(qū)，總規(guī)劃面積2.24萬畝，拆遷1.2萬戶、268萬平方米，規(guī)劃建設(shè)安置房28344套，其中，實物建房22844套、貨幣補償安置5500戶，安置人口5萬人，項目總投資167.26億元。同時，各縣區(qū)棚改項目已納入了云南省2013年～2017年城市棚戶區(qū)改造省級統(tǒng)貸項目（四期），項目總投資為49.17億元，計劃棚戶區(qū)改造5974套（戶）。

（二）人民銀行政策工具支持

為支持政策性金融機構(gòu)加大對棚戶區(qū)改造重點項目的信貸支持力度，自2015年以來，人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）政策工具向國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行提供長期穩(wěn)定、成本適當?shù)馁Y金來源，支持其棚戶區(qū)改造的信貸投放，其貸款采取質(zhì)押方式發(fā)放，合格抵押品包括債券資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)，各政策性銀行也可以直接用發(fā)放的貸款去抵押獲得對應(yīng)的補充抵押貸款。這一政策的實施使國開行、農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造貸款利率水平有所降低，有效降低了承貸主體的融資成本。目前，保山市國開行棚戶區(qū)改造貸款通過人民銀行抵押補充貸款方式（PSL）的支持，貸款利率為4.125%，較非抵押補充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.475個百分點；農(nóng)發(fā)行部分通過人民銀行抵押補充貸款方式（PSL）支持的棚戶區(qū)改造貸款利率為4.145%，較非抵押補充貸款方式（PSL）支持的貸款下降了0.755個百分點，有效降低了融資過程中的成本費用。

（三）政策性銀行信貸資金支持

近幾年來，保山市在推進棚戶區(qū)改造過程中，充分利用政策性金融機構(gòu)信貸資金的優(yōu)勢，通過國家開發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)信貸資金的投入，有效緩解了棚改項目建設(shè)的融資矛盾。一是按照“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還、滾動實施”的模式向國家開發(fā)銀行申請貸款，國家開發(fā)銀行給予了保山200億元左右的政策性開發(fā)貸款，投入棚戶區(qū)改造，并于2017年前完成貸款投放工作。在貸款償還方式上，將棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)整理出的土地出讓收入及項目的配套商業(yè)收入，納入保山市與省城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司及國開行共同設(shè)立的共管賬戶，專項用于償還投融資資金本息。目前，保山市已爭取到國家開發(fā)銀行貸款授信額192.53億元，其中，中長期貸款額度132.35億元，截止2016年末，國開行棚戶區(qū)改造貸款余額110.16億元，較上年同期增加46.66億元，增長73.48%。二是農(nóng)發(fā)行充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的作用。作為政策性農(nóng)村金融機構(gòu)，農(nóng)發(fā)行充分發(fā)揮機構(gòu)覆蓋面廣、金融服務(wù)規(guī)范、擔保方式靈活等優(yōu)勢，適當簡化貸款材料，優(yōu)化貸款流程，建立棚戶區(qū)改造貸款審批綠色通道，保障棚戶區(qū)改造項目的融資需求。其支持的棚戶區(qū)改造項目主要包括城中村、國有林區(qū)、國有墾區(qū)棚戶區(qū)改造及其相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。截止2016年末，農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造項目貸款余額7.4億元，累計支持城市棚戶改造項目4個，其中，人民銀行抵押補充貸款（PSL）2.9億元。

（四）政府融資平臺貸款支持

目前，保山市在推進棚戶區(qū)改造建設(shè)項目的過程中，各級金融機構(gòu)為配合棚戶區(qū)改造，也加大了對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造等與棚戶區(qū)改造建設(shè)項目配套相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)力度、從信貸資金支持上緩解相關(guān)工程項目的資金壓力。保山市各級金融機構(gòu)根據(jù)地方棚戶區(qū)改造建設(shè)進程，以地方政府融資平臺為依托，利用融資平臺的融資功能，對融資平臺發(fā)放貸款，加大了對地方市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地收儲、舊城改造等棚戶區(qū)改造項目建設(shè)的信貸支持力度。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺貸款達37.42億元，占全市各項貸款的比重達6.25%，從貸款的實際投向及用途看，主要對全市的市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地收儲以及舊城改造等領(lǐng)域進行了信貸支持。截止2016年末，保山市地方政府融資平臺市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款達4億元，土地收儲貸款達8.9億元，拆遷、舊城改造的貸款達3.2億元。

二、保山市金融支持棚戶區(qū)改造存在問題

（一）信貸支持棚戶區(qū)改造面臨諸多因素制約

目前，保山市棚戶區(qū)改造項目建設(shè)的信貸支持主要是由國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行提供，而本地金融機構(gòu)對此支持力度較小，主要原因：一是棚戶區(qū)項目建設(shè)周期較長、介入程序較為復(fù)雜，一些金融機構(gòu)認為棚戶區(qū)改造業(yè)務(wù)操作較為繁瑣且投資項目收益小，對此處于觀望態(tài)度。二是棚戶區(qū)改造實現(xiàn)市場化的難度較大。從棚戶區(qū)建設(shè)的實際看，目前，各中心城市的棚戶區(qū)改造項目基本上處于城市與農(nóng)村結(jié)合的邊緣地帶，其區(qū)位優(yōu)勢不明顯，房屋密度大且改造成本較高，交通、通信、學校、醫(yī)院相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)較為滯后，商業(yè)價值較低，從而導致對房地產(chǎn)企業(yè)的吸引力不大，市場化運作難度有所較大。

（二）棚戶區(qū)改造項目建設(shè)具有一定風險性

目前，棚戶區(qū)項目改造的貸款期限最長可達25年，致使棚戶區(qū)項目建設(shè)面臨著后期風險，從貸款償還的來源看，目前，部分棚改地區(qū)的財政收入增長較慢，財政實力較弱，而土地拆遷成本較高，商業(yè)價值低，這對主要依靠土地出讓及地方財政收入來償還棚改貸款面臨著較大困難。一是棚戶區(qū)改造項目在拆舊階段中由于涉及農(nóng)民搬遷、房屋拆遷補償、土地征收等農(nóng)民的自身利益，政策敏感性強，社會影響較大。在具體實施的過程中，如果沒有制定出一個可行合理的補償方案，且操作不當就會容易引發(fā)社會矛盾，從而會對棚戶區(qū)項目的建設(shè)產(chǎn)生不良影響，有可能造成建設(shè)工期停滯和延后，這對棚改項目的貸款償還產(chǎn)生不利影響。二是棚戶區(qū)改造項目建設(shè)期限長，操作環(huán)節(jié)多，覆蓋面較廣，棚改所涉及到的土地面積相對較大。而從棚戶區(qū)改造項目的還款來源渠道看，土地的市場價格存在著較大的不確定性，這對建設(shè)用地的出讓價格、進度的影響較大，使土地價格呈現(xiàn)波動，從而影響了棚改項目貸款的還款來源。

（三）棚改項目的融資方式有待拓寬引入民間資本難度大

目前，棚戶區(qū)改造項目一方面是通過政府的融資平臺來進行融資，一方面則是主要依靠國開發(fā)、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的信貸支持。從融資的方式看，棚戶區(qū)改造項目融資主要以銀行貸款為主，其他融資方式較為缺乏。由于棚戶區(qū)改造項目具有公益性強和收益率低的特點，致使通過發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)進行融資的成本較高。同時，相對于一般商品房開發(fā)項目，棚戶區(qū)改造項目短期商業(yè)開發(fā)價值不大，對民營房地產(chǎn)企業(yè)吸引力較小，引入民間資本的難度較大。

四、政策建議

（一）建立和健全貸后管理體制機制

一是加強對貸款用途的審核。在棚戶區(qū)改造貸款發(fā)放后，應(yīng)加強對棚改貸款的管理，采取措施，建立機制，實行封閉管理，從源頭上防止棚戶區(qū)貸款被挪作他用，確保棚改貸款專款專用，從制度上規(guī)定貸款資金必須用于相應(yīng)的棚改項目，嚴禁用于其他棚改項目和非棚改建設(shè)項目。在貸款具體操作中，貸款資金的雙方均應(yīng)在國開行等政策性金融機構(gòu)開立資金賬戶，用于貸款資金的發(fā)放、撥付和收回。二是加強對貸款資金的動態(tài)管理。對貸款發(fā)放和使用的條件要實行嚴格審查機制，對貸款資金的支付進行全過程的動態(tài)管理，嚴格按照項目進度撥付貸款，確保項目的順利實施和貸款資金的使用合規(guī)。同時，建設(shè)部門應(yīng)建立項目工程建設(shè)進度臺帳，核實項目進展情況，并對照工程施工合同及工程進度計劃，核實貸款資金撥付要求與工程進度是否匹配，與實際支付合同是否一致。三是注重貸款長期風險防范。由于棚改貸款期限較長，貸款面臨長期風險，主要是面臨的市場價格風險較高。因此，在貸款管理的過程中，信貸部門要做好貸款風險防范預(yù)案，信貸人員應(yīng)及時關(guān)注市場價格變化，注重分析對其貸款風險的影響程度，如面臨的風險程度較大，可采取提前收貸、追加擔保、變更貸款合同等措施彌補價格變化對貸款影響。

（二）創(chuàng)新和拓寬棚戶區(qū)改造融資渠道及方式

一是充分利用市場金融工具進行融資。發(fā)揮銀行間債券等票據(jù)市場在棚戶區(qū)改造中的作用，可通過企業(yè)債務(wù)融資工具，在風險控制的前提下，通過非公開定向發(fā)行債券的方式，為棚戶區(qū)改造項目實行債券融資。同時，積極支持符合條件的地方政府融資平臺以及承擔棚戶區(qū)改造項目的企業(yè)發(fā)行中期票據(jù)，對棚戶區(qū)改造項目實行專項資金籌融資，拓寬棚戶區(qū)項目的融資渠道，積極支持棚戶區(qū)改造。二是有效發(fā)揮財政資金的支持作用。在棚戶區(qū)改造過程中，地方政府部門一方面要加大地方財政的投入力度，配合棚戶區(qū)改造項目的實施，對棚戶區(qū)改造項目所涉及到的土地征收、拆遷補償、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等方面給予有力支持。一方面，在發(fā)揮財政資金支持效應(yīng)的同時，應(yīng)充分發(fā)揮財政資金的引導作用，采取資本金注入、設(shè)立擔保基金池等方式，引導更多的商業(yè)信貸與民間資本投入到棚戶區(qū)改造中。

（三）充分發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用

目前，棚戶區(qū)改造項目所需資金較大，但從實際情況看，國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)所投入的信貸資金比重較大，而其他金融機構(gòu)投入的比例較小。因此，要充分發(fā)揮國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)信貸資金的引導作用，積極創(chuàng)新方式，引導和動員社會資金支持棚戶區(qū)改造。一是積極開展棚改項目銀團貸款。以棚改項目銀團貸款為突破口，引導商業(yè)性金融機構(gòu)開展棚戶區(qū)改造項目貸款業(yè)務(wù)，在銀團貸款業(yè)務(wù)操作過程中，可以借鑒產(chǎn)品結(jié)構(gòu)化設(shè)計理念，為銀團貸款設(shè)計相應(yīng)的結(jié)構(gòu)產(chǎn)品，如：可將商業(yè)性金融設(shè)計為優(yōu)先級債權(quán)人，有優(yōu)先償還貸款的權(quán)利，而國開行等政策性金融機構(gòu)為次級債權(quán)人，只有當優(yōu)先級債權(quán)得到償還后才開始獲得償還，這不僅能有效降低商業(yè)性金融投入到棚戶區(qū)改造項目的信貸資金風險，降低其資金回報的要求，同時對其提高參與棚戶區(qū)改造貸款業(yè)務(wù)的積極性也具有一定效果。二是穩(wěn)步發(fā)展銀行表外業(yè)務(wù)。國開行等政策性金融機構(gòu)可以通過發(fā)展表外業(yè)務(wù)，向符合條件的棚改項目發(fā)展提供信用擔保等銀行服務(wù)，以自身的信用對項目進行擔保，從而提高了項目信用度，降低了項目風險，從而達到吸引商業(yè)性金融進入棚戶區(qū)改造項目的目的。

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作者簡介：范應(yīng)勝（1978-），男，云南保山人，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經(jīng)濟金融。