李夢(mèng)霞++黃建強(qiáng)

[摘 要]“三農(nóng)”政策一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)，學(xué)者基于研究角度的不同對(duì)惠農(nóng)政策的認(rèn)識(shí)各有千秋?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)惠農(nóng)政策的研究主要集中于惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效這一方面。本文將從惠農(nóng)政策的概述、惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效、低效成因分析以及對(duì)策研究這幾個(gè)方面展開(kāi)研究。

[關(guān)鍵詞]惠農(nóng)政策；執(zhí)行；績(jī)效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.085

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）04-0-02

1 惠農(nóng)政策的概念界定

各個(gè)學(xué)者對(duì)惠農(nóng)政策的定義眾說(shuō)紛紜。從內(nèi)涵上來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為惠農(nóng)政策是指黨和中央為了促進(jìn)和推動(dòng)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收及生活質(zhì)量提高而制定的以“三農(nóng)”發(fā)展為核心的普惠制度。從制定的程序和機(jī)構(gòu)來(lái)看，學(xué)者指出惠農(nóng)政策是指從2004年以來(lái)，中央出臺(tái)的一系列“中央一號(hào)文件”，且分別以農(nóng)戶(hù)增收、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等幾個(gè)主題做出的規(guī)劃部署。綜上所述，惠農(nóng)政策是以政府為主導(dǎo)的，落腳點(diǎn)為“三農(nóng)”，且伴隨著不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標(biāo)所提出的有利于改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策、制度和措施，是一項(xiàng)利民的措施。

2 惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的研究

在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略發(fā)展思想指導(dǎo)下，中央先后頒布了一系列惠農(nóng)政策，為廣大農(nóng)民群眾謀福祉，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。在惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者面臨著前所未有的挑戰(zhàn)與挫折，即使如此，也涌現(xiàn)出了大批的研究成果。

2.1 惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的實(shí)證調(diào)查研究

大部分的學(xué)者主要是針對(duì)短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考察，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行對(duì)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民增收以及農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出方面的研究，而很少將著重點(diǎn)放在政治、文化和生態(tài)環(huán)境效應(yīng)這幾方面。也有學(xué)者將不同惠農(nóng)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過(guò)程中可能導(dǎo)致的環(huán)境和社會(huì)效應(yīng)也納入了研究范圍中，其中，林毅夫認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在某一程度上會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，并由此而引發(fā)貿(mào)易摩擦，甚至還有可能會(huì)引發(fā)政治問(wèn)題。

為了更加合理地評(píng)價(jià)惠農(nóng)政策的執(zhí)行績(jī)效，學(xué)者在定性分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)調(diào)查、電話、訪問(wèn)等形式，運(yùn)用指標(biāo)和模型等方式對(duì)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行了定量分析。

2.1.1 對(duì)惠農(nóng)政策執(zhí)行的落實(shí)情況進(jìn)行分析

曾文明 等人通過(guò)分析江西省近五年來(lái)惠農(nóng)政策的落實(shí)狀況和落實(shí)效果，認(rèn)為惠農(nóng)政策運(yùn)行繁瑣，資金分配機(jī)制不夠嚴(yán)謹(jǐn)，政策落實(shí)過(guò)程中存在暗箱操作的現(xiàn)象，工作人員素質(zhì)低等也是造成惠農(nóng)政策執(zhí)行效率低的原因。根據(jù)祁東市審計(jì)局對(duì)祁東縣城連墟鄉(xiāng)2014年全鄉(xiāng)投資、發(fā)放和落實(shí)的惠農(nóng)補(bǔ)貼的情況統(tǒng)計(jì)，各項(xiàng)惠農(nóng)政策在該鄉(xiāng)得到了較好的落實(shí)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展，但惠農(nóng)措施還不盡完善和缺“地氣”，最終使實(shí)際效果大打折扣。

2.1.2 對(duì)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的總體滿(mǎn)意度的分析

郭錦塘采取多元回歸分析法對(duì)農(nóng)戶(hù)“家電下鄉(xiāng)”政策實(shí)施滿(mǎn)意度產(chǎn)生影響的各類(lèi)因素進(jìn)行了分析，主要通過(guò)將政策實(shí)施情況、農(nóng)民個(gè)體特質(zhì)、對(duì)政策的認(rèn)知程度以及農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化背景等納入模型得出調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)果表明，對(duì)“家電下鄉(xiāng)”政策落實(shí)情況，農(nóng)戶(hù)總體上滿(mǎn)意度較高，但部分地方仍需進(jìn)一步改進(jìn)完善。王良建通過(guò)建立ASCI模型，指出農(nóng)戶(hù)對(duì)惠農(nóng)政策執(zhí)行總體較為滿(mǎn)意，呈中等偏上的趨勢(shì)，但也有少數(shù)農(nóng)戶(hù)對(duì)政策在落實(shí)過(guò)程中有不滿(mǎn)意的現(xiàn)象。陜西省統(tǒng)計(jì)局通過(guò)電話訪問(wèn)形式，了解了省內(nèi)農(nóng)村村民住戶(hù)對(duì)各項(xiàng)惠農(nóng)政策實(shí)施的滿(mǎn)意度，于2010年4月對(duì)全省11個(gè)市（區(qū)）的10 460戶(hù)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，農(nóng)戶(hù)對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施的滿(mǎn)意度較高。

2.1.3 財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的研究分析

學(xué)者在因果關(guān)系檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用回歸分析對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策影響農(nóng)民收入的實(shí)際效果進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明，農(nóng)戶(hù)收入變化受多種財(cái)政支農(nóng)因素的影響，各類(lèi)財(cái)政支農(nóng)政策在不同方面對(duì)收入產(chǎn)生了積極影響，但也存在財(cái)政支農(nóng)政策帶來(lái)消極影響的現(xiàn)象，例如，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出不僅不會(huì)為農(nóng)戶(hù)帶來(lái)實(shí)惠，還會(huì)降低農(nóng)戶(hù)收入，所以應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待。

從上面的部分學(xué)者的實(shí)證研究中，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)實(shí)行的大部分惠農(nóng)政策都取得了效果，但效果程度不一，有的實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，有的偏離了預(yù)期軌道，仍需要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)整和完善。

2.2 造成惠農(nóng)政策執(zhí)行低效的因素分析

2.2.1 政策本身缺乏科學(xué)性

政策本身具有缺陷性，存在不足，缺乏科學(xué)性，如許丁指出“糧補(bǔ)”政策中，補(bǔ)貼糧食品種的范圍不合理。謝來(lái)位提出制約惠農(nóng)政策執(zhí)行的原因在于政策普惠性不高，普惠性政策所占比例低，部分政策缺乏科學(xué)性，不能使農(nóng)戶(hù)從中受益。繁冗復(fù)雜的補(bǔ)貼手續(xù)讓農(nóng)戶(hù)對(duì)補(bǔ)貼政策望而卻步，且沒(méi)有考慮到全國(guó)各地方的貧窮級(jí)別，一項(xiàng)政策的實(shí)施能否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，與政策本身是否具有科學(xué)性相互聯(lián)系，公共政策如果缺乏了科學(xué)性，就脫離了政策制定的初衷，實(shí)施效果也會(huì)與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。

2.2.2 信息傳播缺乏及時(shí)性

惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果也與惠農(nóng)政策能否傳播及時(shí)到位相聯(lián)系，政策在農(nóng)村傳播存在滯后性，這也是農(nóng)民是否能合理運(yùn)用惠農(nóng)政策的一大難題。若惠農(nóng)政策信息獲取不當(dāng)，會(huì)引起負(fù)效應(yīng)，阻礙惠農(nóng)政策的實(shí)施。劉文認(rèn)為農(nóng)民了解惠農(nóng)政策的渠道單一，村委會(huì)連接政府與農(nóng)民的橋梁作用也未能顯現(xiàn)出來(lái)，很多農(nóng)民都不能及時(shí)、迅速地了解到惠農(nóng)政策，不能準(zhǔn)確地將自己的需求及時(shí)反饋給上級(jí)政府，引發(fā)信息堵塞。

2.2.3 實(shí)施對(duì)象缺乏積極性

惠農(nóng)政策能否高效執(zhí)行，與農(nóng)民也有著莫大的關(guān)系?；蒉r(nóng)政策受惠對(duì)象是廣大的農(nóng)民群體，其文化水平普遍偏低，這對(duì)惠農(nóng)政策在農(nóng)村的宣傳與執(zhí)行來(lái)說(shuō)，是不小的阻力。譚娟指出農(nóng)戶(hù)對(duì)惠農(nóng)政策相關(guān)內(nèi)容的了解，更多的局限于表面化和片面化。有部分村民知道國(guó)家有惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，但卻不知道自己也能享受此項(xiàng)優(yōu)惠，甚至有村民不知道有惠農(nóng)政策。李輝指出不同類(lèi)型的農(nóng)民，由于各自性別、年齡、文化程度、所處環(huán)境的差異，對(duì)政策的了解程度也存在差異，最終影響了惠農(nóng)政策實(shí)施。

2.3 提高惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效因素的分析

2.3.1 政策制定科學(xué)化、合理化

政策本身是提高惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)。在制定惠農(nóng)政策時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)惠農(nóng)政策進(jìn)行創(chuàng)新，并適時(shí)調(diào)整政策?？追藏дJ(rèn)為每個(gè)地區(qū)存在差異性，不能統(tǒng)一而論，因此，黨和政府在制定惠農(nóng)政策時(shí)，可以適當(dāng)在允許的范圍內(nèi)給予地方政府操作自由和操作空間。同時(shí)對(duì)政策的落實(shí)情況、政策的效果進(jìn)行定期評(píng)估，及時(shí)調(diào)整或淘汰不合時(shí)宜的政策。謝來(lái)位提出要注重將政策的普適性和特殊性相結(jié)合，解決政策在執(zhí)行過(guò)程中的細(xì)化問(wèn)題，以增強(qiáng)政策的可操作性，真正讓農(nóng)民享受到惠農(nóng)政策所帶來(lái)的實(shí)惠。

2.3.2 提高政策知曉率

要解決政策傳輸渠道和機(jī)制的問(wèn)題。王曉芳和王軍鋒提出在惠農(nóng)政策執(zhí)行中，應(yīng)保證政策信息的公開(kāi)透明及農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的知情權(quán)。加強(qiáng)政策的宣傳，采取廣播、電視廣告、發(fā)放傳單、知識(shí)小冊(cè)子、組織村民參加惠農(nóng)知識(shí)宣講會(huì)等方式，提高農(nóng)民群體對(duì)政策的知曉率、認(rèn)知率，擴(kuò)大政策在農(nóng)村的影響范圍，讓廣大農(nóng)民群眾對(duì)惠農(nóng)政策有更加全面、清晰的認(rèn)識(shí)，了解國(guó)家制定一系列惠農(nóng)政策的最終目的，以及每項(xiàng)惠農(nóng)政策的補(bǔ)貼方式、標(biāo)準(zhǔn)等，減少因政策知曉度不高而產(chǎn)生的負(fù)面影響，這樣才能保證政策有效的執(zhí)行。

2.3.3 加強(qiáng)政府自身建設(shè)

一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行、落實(shí)和執(zhí)行者有很大的關(guān)系，其更是在執(zhí)行過(guò)程中擔(dān)當(dāng)核心要素。陳雪瓊提出要重新配置政府職能，精簡(jiǎn)傳播層級(jí)，增強(qiáng)政策溝通，明確分配各層級(jí)、各部門(mén)職責(zé)，避免職能交叉，增強(qiáng)上下級(jí)、平行部門(mén)之間的政策溝通；改善缺權(quán)、少權(quán)的現(xiàn)狀，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事權(quán)；明晰權(quán)力的邊界，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束，逐步建立約束機(jī)制，規(guī)定各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，協(xié)調(diào)好各個(gè)部門(mén)，做到分工協(xié)作。政府只有加強(qiáng)自身建設(shè)，改善內(nèi)部條件，提高辦公效率，才能快捷、高效、全心全意為人民服務(wù)。

2.3.4 推動(dòng)群眾積極參與

加芬芬和吳曉燕通過(guò)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，村民心態(tài)變遷也會(huì)影響惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果。村民作為惠農(nóng)政策的受惠主體，惠農(nóng)政策的成功與否，是否達(dá)到預(yù)期效果，村民是最終的評(píng)判者與感受者，惠農(nóng)政策的執(zhí)行、實(shí)施應(yīng)當(dāng)認(rèn)真汲取村民的想法與建議，帶動(dòng)村民參與，這也是致使政策成功的又一保障。丁文杰 等提出惠農(nóng)政策不僅是國(guó)家采取“支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)”的措施，也是一項(xiàng)重點(diǎn)民心工程，政府不打折扣地落實(shí)是其基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民群眾的充分參與也是必不可少的。只有在政府的指導(dǎo)下，提高農(nóng)戶(hù)參與的積極性，兩者相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，惠農(nóng)政策才能真正落到實(shí)處，讓更多的人享受到改革發(fā)展的成果。

3 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)惠農(nóng)政策的研究側(cè)重于惠農(nóng)政策的定義、界定以及惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效這兩方面。且大部分都將理論與實(shí)踐數(shù)據(jù)進(jìn)行了結(jié)合，更偏向于對(duì)惠農(nóng)政策的執(zhí)行層面，這為以后惠農(nóng)政策的研究奠定了基礎(chǔ)，但其也略存在不足。一方面，不能系統(tǒng)的以農(nóng)民最關(guān)心的角度來(lái)進(jìn)行研究，并提出結(jié)構(gòu)完整的建議。另一方面，較少有學(xué)者系統(tǒng)的研究政策在基層進(jìn)行實(shí)施，并落實(shí)偏差的障礙及原因?；谝陨险J(rèn)識(shí)，筆者通過(guò)對(duì)惠農(nóng)政策的執(zhí)行情況的實(shí)證調(diào)查，分析執(zhí)行失效的原因，希望可以減少惠農(nóng)政策落實(shí)不到位的現(xiàn)象，使政策達(dá)到預(yù)期效果，解決群眾最關(guān)心、最直接、最顯示的利益問(wèn)題。

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