趙娟娟

摘要：高等教育作為準(zhǔn)公共物品有著明顯的外部性，它在我國(guó)的教育事業(yè)中占據(jù)著重要的位置，而我國(guó)高校中普遍存在著預(yù)算軟約束的問(wèn)題，其潛藏的債務(wù)隱患極可能帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，將影響社會(huì)公共財(cái)政的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，因此，有必要分析我國(guó)高校中普遍存在的預(yù)算軟約束問(wèn)題，并提出合理的治理建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；預(yù)算軟約束；債務(wù)

一、高校預(yù)算軟約束理論的提出

預(yù)算軟約束理論最初是由科爾奈首次提出的，他在研究分析社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)社會(huì)主義國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府會(huì)通過(guò)增加財(cái)政撥款，代為償還債務(wù)等措施予以救助，從而避免這些企業(yè)破產(chǎn)倒閉。本文將通過(guò)預(yù)算軟約束理論來(lái)分析高校的債務(wù)問(wèn)題。

二、我國(guó)高校預(yù)算軟約束問(wèn)題的成因

（一）政府對(duì)高校的父愛(ài)主義

科爾奈在預(yù)算軟約束理論提到的重要一點(diǎn)就是父愛(ài)主義，是指政府像對(duì)待孩子一樣對(duì)待企業(yè)。體現(xiàn)在政府對(duì)待高校上就表現(xiàn)為，當(dāng)高校背負(fù)高額債務(wù)，誘發(fā)財(cái)政危機(jī)時(shí)，為了防止高校的破產(chǎn)，政府會(huì)增加財(cái)政撥款。但是政府的撥款數(shù)額并不足以彌補(bǔ)高校的各項(xiàng)開(kāi)支，導(dǎo)致高校不得不向企業(yè)銀行尋求借款，而政府又會(huì)作為銀行為高校提供貸款的擔(dān)保后盾，這種借款通常是短期借款，所以高校往往采取向一個(gè)銀行借款來(lái)償還另一個(gè)銀行到期的借款，這使得高效的貸款數(shù)額越來(lái)越大。

（二）高校撥款模式的弊端

現(xiàn)如今，我國(guó)高校采取的是“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式。綜合定額數(shù)和在校生人數(shù)成正比，這成為高校擴(kuò)招的動(dòng)力。但是政府的撥款數(shù)額和擴(kuò)招帶來(lái)的學(xué)費(fèi)額增加數(shù)并不能夠滿足這些項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)支。專項(xiàng)補(bǔ)助常常是補(bǔ)助部屬高校，而地方政府財(cái)力有限，地方高校得不到足夠的專項(xiàng)補(bǔ)助，這使得高校向銀行貸款來(lái)維持正常運(yùn)行，而作為其擔(dān)保人的政府卻由于預(yù)算軟約束，成為其最后還款人。

（三）委托-代理機(jī)制問(wèn)題的存在

委托-代理機(jī)制問(wèn)題是指由于信息不對(duì)稱性的存在，使代理人和委托人的目標(biāo)不一致，代理人作為理性人可能會(huì)為了達(dá)到自身利益最大化而做出損害委托人利益的決策。高校代理政府培養(yǎng)人才，且二者之間的合約是不完備合約，即有明顯的軟預(yù)算約束。政府的目標(biāo)是培養(yǎng)出更多更優(yōu)秀的人才，而科層體制下晉升制度讓高校的領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注其職位升遷。此外，高校管理者之間的權(quán)責(zé)劃分不明，當(dāng)屆擴(kuò)建帶來(lái)的政績(jī)有助于當(dāng)屆相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的職位升遷。但由此帶來(lái)的巨額債務(wù)卻由下屆領(lǐng)導(dǎo)來(lái)承擔(dān)，這也加劇了高校債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重性。

（四）政策性負(fù)擔(dān)的影響

我國(guó)政府在1999年發(fā)布文件實(shí)行高校擴(kuò)招的政策，在17年間，我國(guó)的在校大學(xué)生數(shù)由92.4萬(wàn)人上升到3385.6萬(wàn)人。高校的擴(kuò)招以及高校間的合并現(xiàn)象層出不窮，隨之而來(lái)的是各種基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)建，但是國(guó)家只是追求政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，卻忽視了高校擴(kuò)建所需的大量經(jīng)費(fèi)支出隱患。政府并沒(méi)有給予高校足夠的財(cái)政投入，與此同時(shí)，高校規(guī)模的擴(kuò)大使得其“Too big to fail”，所以高校倚仗其規(guī)模更加肆無(wú)忌憚的向銀行借款。

三、高校預(yù)算軟約束的治理建議

（一）建立高校貸款相關(guān)法律法規(guī)，硬化高校與銀行間的預(yù)算約束

1.加快建立高校貸款的相關(guān)金融法律制度，及時(shí)清算瀕臨破產(chǎn)的高校。同時(shí)限制政府對(duì)高校救助，政府對(duì)高校的頻繁救助會(huì)帶來(lái)更嚴(yán)重的預(yù)算軟約束的激勵(lì)。

2.明確界定政府在高校向銀行貸款過(guò)程中的職責(zé)，不能讓政府無(wú)限制地充當(dāng)高校的最后還款人。要加大對(duì)高校貸款申請(qǐng)的資格、流程的審查，加強(qiáng)監(jiān)督資金使用用途，從而硬化高校與銀行間的預(yù)算約束。

（二）完善高校撥款模式、加快高等教育體制改革

1.政府不能簡(jiǎn)單的以當(dāng)屆在校生數(shù)為依據(jù)對(duì)高校進(jìn)行撥款，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮其他因素（如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、高?？?jī)效考核水平等）制定出合理的綜合定額的撥款方案。進(jìn)一步減少部屬學(xué)校的數(shù)量，按照歸屬地將它們劃歸為地方政府管理、撥款。這可以改變專項(xiàng)補(bǔ)助大部分用在部屬高校的局面，使更多的高校可以受益于專項(xiàng)補(bǔ)助。

2.在建立綜合性大學(xué)趨勢(shì)下，高校盲目增加各類學(xué)科，只求大而全，而忽視學(xué)科質(zhì)量。政府應(yīng)著重增加對(duì)高校的特色學(xué)科及特色研究項(xiàng)目的財(cái)政撥款比重，以此來(lái)鼓勵(lì)支持高校的特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科的建設(shè)。

（三）設(shè)置合理的激勵(lì)制度，完善高校的績(jī)效考核機(jī)制

委托代理機(jī)制的一個(gè)重要解決辦法就是要合理設(shè)置激勵(lì)制度。改革科層體制下的晉升制度，將高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)的決策結(jié)合起來(lái)綜合考慮，改變當(dāng)下的短視行為造成的巨額債務(wù)的現(xiàn)象。要加強(qiáng)對(duì)高校財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)，硬化預(yù)算約束，在對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核中，將財(cái)務(wù)狀況作為一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn)。并且實(shí)行責(zé)任終身制，即把領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)的債務(wù)責(zé)任與他的整個(gè)職業(yè)生涯的晉升聯(lián)系在一起可以，這樣可以在一定程度上約束他們盲目向銀行貸款的行為。

（四）適當(dāng)控制高校的規(guī)模并嚴(yán)格把控高校合并

高等教育具有很強(qiáng)的外部性，當(dāng)一所高校瀕臨破產(chǎn)時(shí)，政府救助的成本要小于高校破產(chǎn)的成本。所以，政府會(huì)選擇通過(guò)向高校撥款，代替其償還貸款等方式來(lái)救助高校。高校得到救助的可能性和其規(guī)模大小成正比，往往那些規(guī)模大的高校更容易得到救助。在過(guò)去二十幾年間，國(guó)家為了扶持高等教育的快速發(fā)展，催生了高校的擴(kuò)招、擴(kuò)建、合并的浪潮，但這已經(jīng)不合時(shí)宜，過(guò)大的規(guī)模、無(wú)效率的合并反而造成了各種問(wèn)題，因此要適當(dāng)控制高等院校的規(guī)模，并且嚴(yán)格審批高校的合并資格、流程。

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（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院）