毛生剛

為加強政府投資建設項目財務管理，規(guī)范財務核算，財政部在2016年連續(xù)出臺《基本建設財務規(guī)則》、《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》和《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》等一系列規(guī)范文件，旨在進一步合理使用建設資金、控制建設成本、提高投資效益，也將是下一階段財政部門潛心研究的課題。為此，筆者結合工作實際，就政府投資建設項目財政財務管理有關問題談談自己的看法。

一、政府投資建設項目財務管理存在的主要問題

（一）項目預算控制弱，執(zhí)行效率低

建設單位往往熱衷于爭項目，上項目，而對項目所需資金的預算分析的不夠全面和細致，對于項目各個環(huán)節(jié)缺乏嚴密的市場調查和工作計劃，因此在實際運行中出現(xiàn)部分項目資金大大超出預算而部分項目資金躺在賬上睡大覺的不平衡現(xiàn)象。同時建設單位普遍認為政府投資項目財政部門需全額保障資金，因此對年度間預算基本無控制，或者多報年度資金預算而導致預算進度執(zhí)行效率特別低等問題。

（二）主體責任意識弱，管理效率低

政府投資建設項目的建設單位普遍存在項目上馬由發(fā)改部門審批，項目資金支付由財政部門審批，項目監(jiān)督由審計部門監(jiān)督的思想，因此對于項目的精細化管理缺乏主觀能動性，反應在項目管理上即超標準、多變更、邊設計、邊施工等問題，項目管理的責任意識嚴重缺乏，甚至有意搞些“釣魚”工程和“半拉子”工程，來鉆政策空子，疏于管理，導致違法違紀事情發(fā)生。

（三）財務管理基礎弱，核算水平低

雖然財政部對基本建設項目財務管理的相關制度進行更新，但從筆者實際操作來看，許多制度存在高屋建瓴但實際落地困難的問題，突出表現(xiàn)在對于基本建設會計核算沒有具體操作方案，以筆者所在地區(qū)看，雖然對政府投資項目建設單位均設立了基建帳也規(guī)范了賬務核算方法，但都是地區(qū)規(guī)定，跟周邊兄弟縣市甚至上級部門核算上均存在較大差異。同時，很多建設單位未配備專業(yè)的基建財務人員，由相關部門人員兼任，導致賬務不清、核算錯誤等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）內控監(jiān)督手段弱，控制能力低

政府投資項目建設單位的最高領導缺乏財務管理控制的意識，不僅沒有起到表率作用，甚至認為項目經過流程審批，資金通過預算審批，完工通過決算審計，就不需要管理和控制，因此對項目立項、工程概預算、招投標、工程變更和施工合同控制上沒有建立起相應的內控制度，一旦無內控，就相當于項目無控制，加大項目實施過程中的資金浪費損失。

二、加強政府投資建設項目財務管理的現(xiàn)實必要性

（一）是進一步推進預算管理體制改革的需要

國務院于2014年下發(fā)《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號），對于政府投資項目的預算管理是其重要一環(huán)，一方面項目涉及社會經濟生活的方方面面，是保民生、保發(fā)展的重要手段，且項目具有公益屬性，能提升人民福祉；另一方面其資金量大、面廣，資金涉及一般預算、政府性基金、融資資金等多方面，需進一步完善國庫集中支付或基建專戶支付制度，切實發(fā)揮財政資金的公益、公平、公開性。

（二）是進一步深化財政監(jiān)督，提高投資效益的需要

政府投資項目涉及基本建設資金管理辦法、政府投資預算、建設資金撥付使用管理和竣工決算管理全過程，因此要樹立財政大監(jiān)督理念，各個資金環(huán)節(jié)都要進一步深化財政職能作用，有效控制項目“三超”現(xiàn)象，杜絕財政資金浪費。切實發(fā)揮財政參與事前方案評審，優(yōu)化投資設計，實現(xiàn)有效投資，真正把每一分財政資金用到刀刃上，發(fā)揮投資社會效益和經濟效益。

（三）是進一步加強政府性債務管理，防范財政支付風險的需要

從筆者接觸到的地區(qū)而言，政府投資建設項目普遍面臨財政資金不足的問題，在政府性債務管控之前，資金缺口問題通過銀行貸款、企業(yè)貸款及財政間歇資金調度解決。但新預算法實施和地方政府債務管控后，政府投資項目資金缺口只能通過地方政府債券這一唯一途徑來解決，因此在無債可借的背景下，勢必要求我們轉變政府投資項目管理思路，節(jié)約投資，提高防范財政支付風險的能力。

（四）是進一步鞏固廉政建設，有效預防領域腐敗的需要

眾所周知，政府投資建設領域是腐敗的高發(fā)地，因此無論是杜絕資金損失還是保障領導干部安全，都有必要加大政府投資項目財務管理和內控制度建設，提高建設單位財務透明度，使每一分財政資金在陽光下運作。

三、加強政府投資項目財務管理的建議

（一）提素質、強內控，夯實工作基礎

任何工作，人的因素始終占據(jù)主導地位，因此要提高工作實效，首先要提升基建財務人員的素質，加強基建財務人員審批流程管理、工程造價管理、招投標和合同管理、會計核算和財務管理、竣工財務決算管理等方面的培訓工作。進一步細化建設單位內部流程控制，利用現(xiàn)代化OA辦公系統(tǒng)，再造基建財務管理控制規(guī)則，加強制度建設，加強項目預算申報、用款計劃申請、會計核算和財務審核各個環(huán)節(jié)的會計基礎工作，切實夯實工作基礎。

（二）遵制度、抓推進，完善工作機制

一是在項目評審上，主動介入項目可研方案論證，在項目概算審查上，應由財政部門主導實施，以控制總投資。二是在建設資金來源審查控制上，政府投資項目資金來源主要是財政性資金，因此在項目報批上，要嚴格以財政部門提供和下達的資金計劃為依據(jù)，同時加強行政事業(yè)單位自籌資金的來源是否合法合規(guī)。三是加強建設合同管理，督促建設單位嚴格執(zhí)行招投標管理制度并按照政府采購標準簽訂合同，財政部門按照政府投資項目資金支付標準加強合同審批。四是加強用款計劃審核制度，嚴格按程序、按合同、按進度審核建設單位用款計劃申請表，落實配套資金到位制度，實行配套不到位，資金不撥付。五是規(guī)范政府投資項目撥款程序和會計核算，在尚未建立國庫直接支付的背景下，實現(xiàn)基建專戶直撥制度，減少資金流轉中間環(huán)節(jié)，避免資金滯留賬戶浪費，統(tǒng)一基建會計科目和核算方法。六是加強工程結算、決算審核，政府投資工程結算審核應由財政部門委托中介機構審核，竣工決算必須經財政部門決算批復，建設單位核銷在建工程，登記資產入賬。七是加強監(jiān)督管理，重大項目推進全過程跟蹤審價管理，發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改，特殊情況下及時停止撥付資金，防止資金損失。八是開展政府投資項目投資效果分析，加強投資項目績效評價工作，重點評價項目經濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)保效益，納入建設單位考核評價。

（三）善創(chuàng)新、促改革，提升工作實效

一是利用互聯(lián)網(wǎng)+，完善政府投資項目電子檔案庫。在現(xiàn)有財政綜合平臺的基礎上，開發(fā)“一項目一檔案”模塊，將每個項目的立項文本、內容概況、實施方案、概（預、結、決）算、批復文件、聯(lián)系單證、呈批事項、竣工報告等一整套完整的資料掃描歸檔，生成一個電子檔案庫。這樣，我們就可以清晰完整的查看整個項目從前期論證到竣工決算過程中所有的環(huán)節(jié)。特別是拖延多年未竣工決算批復的“僵尸”項目也將大幅度減少，基建管理質效將會得到明顯提升。

二是推行進度款支付結合工程進度影像資料制度。一般工程進度款均由建設單位根據(jù)工程施工情況上報用款計劃，財政部門工作人員因精力有限，不可能每批一筆用款計劃都到現(xiàn)場踏勘，因此在用款計劃上報的同時，要求監(jiān)理單位人員定期或不定期上傳項目現(xiàn)場的照片影像資料到信息平臺，在督促監(jiān)理人員按時足時到崗工作的同時，也便于財政部門和基建管理人員及時掌握項目實際進展情況，提高工程質量，合理下達用款計劃，另一方面也在很大程度上降低建設單位虛報工程進度款，有利于降低工程貪腐案的發(fā)生率。

三是建立虛擬合同管理制度。合同管理是政府投資財務管理工作中的一項關鍵內容，在用款計劃申請前，要求建設單位必須在信息平臺中上報合同，完成合同登記，以后每一筆項目款申請和支付，都必須與相應的合同一一對應。通過合同總額限制，控制合同款的支付進度，防止合同款項超付。實務合同我們比較容易控制，但實際工作中管理費用、招標代理費用的控制就較為困難，此時我們就可以先按概算中對應核準金額建立虛擬合同進行總額控制，如建設單位對業(yè)務招待費還有特殊金額限制的，還可以將虛擬管理費用合同分拆成兩個虛擬合同，一個控制業(yè)務招待費，另一個控制其他管理費。通過虛擬合同的建立，能有效防止建設單位用款計劃的超額上報。

總之，要做好政府投資項目財務管理和會計核算工作并非易事，特別是當年建設規(guī)模不斷擴大，投資來源的多元化以及現(xiàn)行管理制度的不斷出臺，都需要我們基本建設財務人員不斷更新知識，提升基建財政財務管理水平，提高建設投資效益。

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（作者單位：杭州市蕭山區(qū)財政局）