江穎+黃霖

【摘 要】在高等教育供給側(cè)改革背景下，建設學分銀行是提升高等教育質(zhì)量、改革高等教育結(jié)構(gòu)的重要手段。但是，當前仍然存在缺乏政策制度支持、傳統(tǒng)教育體制阻擾、建設主體的模糊、國家資格框架的缺失和學分積累與知識老化的矛盾等弊端。因此，必須通過政府主導、以人為本、分步實施、先易后難、確保質(zhì)量等措施和提升公信等手段，保障學分銀行的順利運行。

【關(guān)鍵詞】高等教育；供給側(cè)改革；學分銀行；發(fā)展邏輯；建構(gòu)途徑

【中圖分類號】G724 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）02-0074-06

一、高等教育“供給側(cè)”改革問題的提出

隨著中國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型升級的新階段，一些制度體系已嚴重滯后，國家急需從產(chǎn)能數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品質(zhì)量的提升，經(jīng)濟社會開始面臨結(jié)構(gòu)與效率變革，才能應對新一輪的市場機遇和挑戰(zhàn)。[1]在這一過程中，中央適時提出了“供給側(cè)改革”。在2015年的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議、亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導人峰會和2016年1月26日的中央經(jīng)濟工作會議上，“供給側(cè)改革”頻頻被我國領(lǐng)導人所強調(diào)。[2]其內(nèi)涵是，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。[3—4]

在此經(jīng)濟新形勢背景下，高等教育全面綜合改革的健康持續(xù)發(fā)展通過“供給側(cè)改革”的新理念，被賦予了新含義：高等教育必須從“需求側(cè)”大躍進式的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量與效益結(jié)合的“供給側(cè)”發(fā)展出發(fā)，實現(xiàn)發(fā)展方式從粗放到集約、數(shù)量到質(zhì)量深刻轉(zhuǎn)變的新要求，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，改變高等教育中存在的系列問題。例如，如何改變教育體制僵化、創(chuàng)新驅(qū)動不足的問題；如何使有限的資源得到共享并滿足人們?nèi)找嬖鲩L的高等教育需求；如何將教學模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變以更適應信息化發(fā)展的需求；如何使學習成果的認證得到更廣泛的應用等。總之，我國現(xiàn)在的高等教育制度供給結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的教育需求和知識技能需求，不利于促進中國潛在經(jīng)濟的增長、人力資源的增加以及創(chuàng)新社會的發(fā)展。正因如此，高等教育才要借鑒經(jīng)濟中的“供給側(cè)”改革理論，進行高等教育的制度性變革和結(jié)構(gòu)性變革。

二、高等教育供給側(cè)改革的發(fā)展邏輯——學分銀行的引入

2010年7月，教育部頒發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡稱《綱要》），明確提出，要“發(fā)展繼續(xù)教育，建立繼續(xù)教育學分積累和轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學習成果的學分互認和銜接，搭建終身學習‘立交橋，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，滿足學習者個性化、多樣化的學習和發(fā)展需要”，以及使“學歷教育和非學歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接”。[5]2010年10月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號），全面啟動國家教育體制改革試點工作，提出建立“學分銀行”制度。我國“學分銀行”建設由此拉開序幕，如何運行成為其關(guān)鍵。[6]2014年6月，教育部職業(yè)教育與成人教育司起草《教育部關(guān)于推進學習成果積累與轉(zhuǎn)換工作的指導意見》征求意見稿，提出要在“各類學校（機構(gòu)）逐步實行學分制；職業(yè)院校建立中高職學習成果的銜接與互認機制；普通高校要積極開展學分互認；各類繼續(xù)教育機構(gòu)之間要建立學習成果互認的機制；各類學校（機構(gòu)）要建設學習者終身學習成果檔案”?？梢哉f，在國家近年來的各項教育政策中，“構(gòu)建學分銀行”、“搭建終身學習立交橋”、“實現(xiàn)學習成果互認轉(zhuǎn)換”，實際上都是一種含義，即通過“供給側(cè)”改革優(yōu)化教育資源配置，滿足學習者的需求，提升高等教育的質(zhì)量，創(chuàng)新教育的實施方式和人才培養(yǎng)途徑。

學分銀行（credit bank）概念產(chǎn)生于韓國，目的是溝通教育（特別是高等教育）領(lǐng)域內(nèi)的不同教育類型，承認學習成果，轉(zhuǎn)換成標準學分，鼓勵非正規(guī)高等教育體制下的學習者取得大學文憑。為此，韓國專門設立《終身教育法》，保障學分銀行的發(fā)展，并為學習者成立終身學習賬戶?！皩W分銀行”究竟是什么，目前從各種不同角度闡述，眾說紛紜，尚無統(tǒng)一定論。但主流的看法是，它是一種模擬或借鑒銀行的功能特點，使學生能夠自由選擇學習內(nèi)容、學習時間、學習地點的管理模式或制度。[7]從這個意義來看，“學分銀行”應該具備銀行的基本功能，如存儲功能、匯兌功能；但它又不是真正意義上的銀行，它存儲的不是貨幣而是學分，它匯兌的不是貨幣而是學歷或資格證書。[8]借助銀行的經(jīng)營方式，學分銀行以學分為計量單位，實施認證、存儲、轉(zhuǎn)換，將學習者在非學歷教育、技能培訓或?qū)W歷教育中取得的學習成果以學分的形式存入“銀行”，當存滿一定數(shù)量后，學習者即可申請相應的轉(zhuǎn)換和認證，并將這些學分兌換成學歷證書或文憑。學習者能夠自由選擇學習內(nèi)容、學習時間和學習地點，突破傳統(tǒng)的專業(yè)限制和學習時段限制。不管是何種崗位、何種類型的學習成果，只要經(jīng)過認證，均可以被接納為正規(guī)的學習成果。

引入學分銀行，主要基于一項前提條件：目前，我國的絕大多數(shù)高校和教育機構(gòu)沒有實行課程共享和學分互認，一個學校的學分無法與其他學校進行“等價交換”，學分處在封閉的價值環(huán)境中。[9]換句話說，學分銀行一開始被設定為一個能包納許多學習成果的制度、平臺或模式，它的學分必然來源于不同的學習或教育機構(gòu)，這些學習或教育機構(gòu)的學術(shù)水平、層次、類型未必全然對等，因此，必須經(jīng)過一定的協(xié)議或標準，產(chǎn)生相互認可相同課程學分的辦法。[10]

學分銀行具備開放性、規(guī)范性、靈活性和創(chuàng)新性的特點，與當前的供給側(cè)改革在高等教育綜合改革中的質(zhì)量優(yōu)化提升、資源合理配置、加強服務品質(zhì)和創(chuàng)新制度體系等理念不謀而合：從管理內(nèi)容來看，學分銀行接納和包容各類學分，為各種教育類型、各類教育機構(gòu)的溝通融合和各層次教育的銜接提供可能性；從教育內(nèi)容來看，學分銀行突破傳統(tǒng)教育專業(yè)課程體系的范疇，拓展到以知識、技能、能力為主的評價認證體系，且要求原有專業(yè)課程標準要有開放性與包容性；從教育資源配置來看，學分銀行整合共享各級各類教育資源，要求不同的教育培訓機構(gòu)加強交流合作，為學習者提供優(yōu)質(zhì)資源與服務；從服務范圍來看，學分銀行極大拓展了單一學校和教育培訓機構(gòu)的服務范圍，面向全社會學習者，增加學習機會，有利于實現(xiàn)教育公平；從服務對象來看，尊重學習者的主體地位，承認學習者的個體差異性，允許學習者根據(jù)自身條件和需求，自主靈活地確定學習目標，選擇學習內(nèi)容，安排學習時間與進度，形成有利于自己自由全面發(fā)展的知識結(jié)構(gòu)和能力體系；從服務品質(zhì)來看，學分銀行的規(guī)范性首先體現(xiàn)在學分的知識、技能、能力標準是否科學、合理和規(guī)范，各種資格（學位、學歷文憑、證書等）的構(gòu)成規(guī)則是否科學、合理和規(guī)范，認證主體是否具備相應的資質(zhì)，認證的程序是否規(guī)范，制度體系和具體執(zhí)行這些制度的人員素質(zhì)是否規(guī)范等；從創(chuàng)新體系來說，學分銀行要適應建設終身教育體系和學習型社會的需要，必然伴隨著創(chuàng)新。機構(gòu)的設置、資格框架的建立、專業(yè)與課程的設置、標準的制定、服務體系的建構(gòu)、從業(yè)人員的素質(zhì)要求及培訓、各項運行管理制度等，都必須是與過去不同的新體系。從宏觀到微觀都必須具有理念和觀念的更新、組織和制度的創(chuàng)新、機制和措施的創(chuàng)新。

三、高等教育供給側(cè)改革的實踐路徑——學分銀行的建構(gòu)

（一）學分銀行制度層面的供給側(cè)改革

制度是指由人類團體活動引起和形成的用以調(diào)整人們社會關(guān)系的行為規(guī)則的總和，學分銀行制度則是指調(diào)整人們有關(guān)學分銀行活動的行為規(guī)則的總和。構(gòu)建學分銀行制度劃分為三個層次，分別是根本制度、基本制度以及具體制度：

學分銀行的根本制度是指學分銀行運行的有關(guān)內(nèi)部制度及其外部專門制度的上位制度和法規(guī)，是對學分銀行制度體系建設起根本性指導作用的制度總和，主要解決學分銀行的方向與目標問題。根據(jù)學分銀行的屬性和地位，分別涉及到不同類型的根本制度。包括：（1）憲法及其有關(guān)民商法等。憲法是我國的根本大法，指導和規(guī)約社會及國家事業(yè)運行發(fā)展的一切事務。學分銀行作為社會事業(yè)的一部分，必須在憲法的框架下運行。學分銀行具有行政主體屬性，從另外一個角度來看也是民事主體，具有民事主體資格。因此，學分銀行基于其屬性必然在民法等法律的框架下運行，接受民法的規(guī)約與指導。同樣，學分銀行由于其特殊性，與市場、社會的關(guān)系密切，如對學習者學習成果的測評、認證等服務，以及同學校和其他教育培訓機構(gòu)、行業(yè)企業(yè)的合作等，商事關(guān)系客觀存在，也適用于商法。（2）教育法律體系中上位法。教育法律體系的中上位法由教育法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性教育法規(guī)、規(guī)章組成，其有關(guān)內(nèi)容能對學分銀行產(chǎn)生法律效力，從另外一個角度來看亦能為學分銀行的發(fā)展提供法律保證。（3）終身教育法或繼續(xù)教育法。我國現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策包括相關(guān)國家法律、地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方部門規(guī)章五類。相關(guān)國家法律是由全國人民代表大會通過并頒布的、與繼續(xù)教育相關(guān)的法律文件，如《高等教育法》有關(guān)繼續(xù)教育的條款，以及《職業(yè)教育法》和《勞動法》中對我國公民或職工進行職業(yè)培訓的規(guī)定等。地方性法規(guī)主要是以地方（省、自治區(qū)或較大市）繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)，從現(xiàn)狀來看，立法省區(qū)較少，僅有上海市、福建省和太原市等制定了有關(guān)具有地方法規(guī)性質(zhì)的終身教育促進條例。根據(jù)國家和社會教育事業(yè)發(fā)展的訴求以及國外終身教育的發(fā)展經(jīng)驗，本研究認為，國家應該制定《繼續(xù)教育法》、《終身教育法》或《終身學習法》，為構(gòu)建我國終身教育體系和學習型社會奠定法律基礎，并將有關(guān)學分銀行事項納入，辟專章規(guī)定，作為學分銀行建設的直接法律依據(jù)。具體而言，需要厘清學分銀行的性質(zhì)、使命、任務；明確學分銀行的法律地位及其教育功能與社會作用定位；明確舉辦者舉辦權(quán)、管理者管理權(quán)與經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系和配置制度，明確規(guī)定舉辦者、管理者與經(jīng)營者之間的權(quán)限責任等事項。

學分銀行的基本制度是指下位于法律體系的有關(guān)學分銀行建設的直接性政策和規(guī)章，主要解決學分銀行的組織規(guī)則與業(yè)務標準問題。按行政效力來分，有國家部委制定的學分銀行政策規(guī)章及地方政府制定的政策規(guī)章。包括：（1）國家部委有關(guān)學分銀行建設發(fā)展的政策規(guī)章。如由國家教育行政部門（教育部）出臺《學分銀行管理條例》，明確規(guī)定學分銀行的性質(zhì)、使命、任務、指導思想與原則、功能定位、領(lǐng)導管理體制、設置條件與審批權(quán)限、服務范圍與內(nèi)容、變更與撤銷等事項。（2）地方政府有關(guān)學分銀行建設發(fā)展的政策規(guī)章。學分銀行應該由中央和省兩級舉辦管理，既有面向全國的，也有屬地管理的，政策與標準全國統(tǒng)一，而具體管理則以屬地管理為主。因此，省級政府有必要出臺學分銀行建設與發(fā)展的政策規(guī)章。如，可以依據(jù)國家教育行政部門的《學分銀行管理條例》原則與精神，制定并出臺《××省學分銀行管理條例實施辦法》。（3）制定全國統(tǒng)一的學習成果認證標準體系。目前，世界上已有70多個國家或地區(qū)在開發(fā)或已經(jīng)實施了某種類型的成果認證標準體系，[11]分別以國家學術(shù)型資格框架和國家職業(yè)型資格框架為依據(jù)，分學科、分職業(yè)、分層次制定出各認證單元的標準，包含學習等級及等級描述、學習成果類型及評價標準描述。

學分銀行的具體制度是指學分銀行運行中，根據(jù)學分銀行的功能而設計的若干制度類型，主要解決運行操作層面的若干問題。包括：（1）與實現(xiàn)學分銀行基本功能直接相關(guān)的運行制度。如在國家資格框架指導下，建立下位的分層級的專業(yè)標準、課程標準、單元標準，按照知識、技能、能力分維度細化描述，形成供學習成果認證作為依據(jù)的標準。在國家資格框架未正式出臺前，也應該設計一個“學習成果框架”作為基準參照系，在實踐中不斷修正、補充和完善，爭取早日獲得社會和國家權(quán)威機構(gòu)的認可，升格為國家資格框架。在具體運行中，還應包含選課制度、學分認定制度、學分存儲制度、學分轉(zhuǎn)換制度、學分兌換制度、學分登錄和查詢制度、學分注銷制度等的設計。（2）有關(guān)條件保障的具體制度。如學分銀行內(nèi)部組織制度、學習者注冊建檔須知、學分銀行員工服務守則、學分銀行擋案管理辦法、學分銀行平臺運行管理辦法、學分銀行從業(yè)人員培訓管理辦法、學分銀行數(shù)據(jù)管理規(guī)定等。

（二）學分銀行組織層面的供給側(cè)改革

根據(jù)我國國情，我國學分銀行應當由國家和省級政府兩級舉辦。國家學分銀行在國務院的領(lǐng)導下，主要負責制定學分銀行的方針、政策、規(guī)劃、制度和標準。學者（李林曙，2013）認為，我國可以成立由教育部、人力資源與社會保障部等相關(guān)部門領(lǐng)導和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的國家學分銀行建設委員會，并在教育部常設辦事機構(gòu)，與繼續(xù)教育綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)合署辦公。通過學分銀行建設委員會的組建，啟動學分銀行制度建設。各省級學分銀行在各省級政府的領(lǐng)導下，依據(jù)國家學分銀行統(tǒng)一制定的學分銀行的方針、政策、規(guī)劃、制度和標準，結(jié)合本行政區(qū)劃的實際，制定具體的政策、計劃和管理制度。學分銀行的組織架構(gòu)可以分為決策層、管理層和執(zhí)行層三個層次：

1學分銀行決策層的主要職責

研究制定學分銀行宏觀層面的重大方針政策；審議學分銀行建設的總體規(guī)劃和重大事項；統(tǒng)籌決策和指導學分銀行的制度建設工作；聘任學分銀行的認證專家；審定和發(fā)布認證標準與報告。無論是面向全國的國家學分銀行，還是各省級的地方學分銀行，均應該成立相應的領(lǐng)導決策機構(gòu)，統(tǒng)一政策和標準。

2學分銀行管理層的主要職責

制定學分銀行方針、政策、制度、標準的各項實施細則；組織調(diào)查研究開發(fā)具體的認證單元標準和管理標準；管理與指導分支機構(gòu)的建設與運行；受理機構(gòu)認證申請并組織認證；受理課程/項目認證申請并組織認證；頒發(fā)相關(guān)證書；聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)高等學校和教育培訓機構(gòu)；為行業(yè)、企業(yè)、單位教育培訓機構(gòu)提供定制服務；監(jiān)管與控制質(zhì)量等。學分銀行管理委員會辦公室是本級學分銀行的管理機構(gòu)，省級學分銀行管理委員會辦公室同時也兼具國家學分銀行的執(zhí)行機構(gòu)功能。

3學分銀行執(zhí)行層的主要職責

受理學習者學習成果注冊、查詢、認證申請；管理學習者學分；受理學習者學分轉(zhuǎn)換申請；受理學習者查詢申請；負責學分銀行的日常運行與服務管理工作等微觀管理運行事務。

（三）學分銀行信息技術(shù)平臺層面的供給側(cè)改革

目前，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“物聯(lián)網(wǎng)”為代表的網(wǎng)絡技術(shù)和以多媒體技術(shù)為核心的信息技術(shù)已經(jīng)發(fā)展成熟，“泛在學習”觀念進一步向大眾普及，為學分銀行的操作和運行奠定了技術(shù)基礎。建立學分銀行信息化服務平臺，既可以為廣大學習者、用人單位、政府部門、社會各界、國內(nèi)國際教育機構(gòu)和認證機構(gòu)提供相關(guān)學習成果信息服務，又可以優(yōu)化對學習者個體的精準服務；促進學習者各類學習成果的認證、積累與轉(zhuǎn)換，還有利于學習者跨機構(gòu)、跨區(qū)域、跨國流動；激發(fā)學習者終身學習的動機與興趣，維護和保持學習者終身學習的動力。

信息化服務平臺是學分銀行運行的重要技術(shù)條件保障，韓國、英國、澳大利亞等國家都建立了較為統(tǒng)一的信息化服務平臺，特別是韓國（ACBS）和歐洲（ECTS）的信息化服務平臺功能十分強大。通過平臺，可以實現(xiàn)相關(guān)政策制度與信息的發(fā)布、學習者個人學習賬戶與終身學習檔案的建立、學習成果認證申請及錄入、相關(guān)材料的下載和提交、學分認定及錄入、學分積累、學分轉(zhuǎn)換、學位申請等功能，并隨時提供查詢、咨詢、指導等支持服務。[12]為確保信息數(shù)據(jù)的可靠、完整和準確，可由教育行政主管部門以制度的形式要求各相關(guān)學校及教育培訓機構(gòu)，將畢業(yè)生學分信息、學習者培訓結(jié)果信息集體錄入。學習者可以通過個人在學分銀行開設的終身學習賬戶登錄該服務平臺，對自己的學分積累及學習情況以及其他有關(guān)信息進行查詢。

1門戶網(wǎng)站

對學分銀行、學分銀行規(guī)章制度和認證標準體系進行介紹，實施學習者注冊建檔，公布各類新聞、通知、公告，進行在線服務導航和基本服務。

2管理系統(tǒng)

實現(xiàn)對學習者用戶的注冊申請受理、審核、賬號分配、密碼賦予與修改、用戶查詢、數(shù)字證書等功能，學分銀行體系內(nèi)部各級各類管理員用戶的運行、維護和管理功能，維護各分支機構(gòu)及加盟機構(gòu)的信息與數(shù)據(jù)。學分銀行分支機構(gòu)和學分銀行總部可以通過平臺的管理系統(tǒng)行使對學分的初審和復審權(quán)力，各級管理員根據(jù)學分銀行制度賦予的權(quán)限，可以通過平臺的管理系統(tǒng)行使相應的學分查詢、添加、刪除、修改、更新、統(tǒng)計分析等功能。

3學分信息庫

一方面存儲學習者的“原始學分”以及經(jīng)認證轉(zhuǎn)換后的“標準學分”，另一方面也是數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)源。同時，批量采集、批量處理并批量導入數(shù)據(jù)進入學分信息庫。

四、高等教育供給側(cè)改革中學分銀行構(gòu)建存在的問題

（一）缺乏相關(guān)政策和制度支持

學分銀行涉及從上到下的社會管理層面和不同教育領(lǐng)域的學校以及培訓機構(gòu)，不僅需要學習成果的認證與轉(zhuǎn)換，更需要政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)、支持與助推，是一個短時期內(nèi)無法直接體現(xiàn)教育教學效果的復雜系統(tǒng)。韓國等國家從一開始就頒布《終身教育法》、《學分認證相關(guān)法律》等法律和制度，以保證學分銀行順利運行。而我國許多有關(guān)學分銀行的根本性重大問題，在政府層面仍然僅僅停留于紙面口號或是持有一定的疑慮。目前缺乏的是權(quán)威性和強制性的法規(guī)制度的保障，政策支持力度不夠，推動的措施與力度還不明顯。

（二）傳統(tǒng)教育體制弊端的阻擾

我國的傳統(tǒng)教育體制在教育管理權(quán)力方面高度集中，歷來以學歷教育為中心，強調(diào)制度的、正規(guī)的、學術(shù)的教育，不重視非學歷的、職業(yè)的、業(yè)余的教育。例如，“學分銀行”建立在完全學分制管理基礎之上，對學習者的學習成果沒有時間年限要求，終身有效，而學年制的管理則要求學習者在集中的年限內(nèi)完成學業(yè)，否則無法認可其學習成果；“學分銀行”屬于無門檻學習成果認證，接納不同的學習者進入平臺，認證和轉(zhuǎn)換各種不同類型的成果，而傳統(tǒng)的高等教育類型涇渭分明、鴻溝巨大，森嚴的“入學門檻”使學習者一旦錯過某些條件，則無法達成跨越或進一步向上的教育愿望；“學分銀行”對學習成果框架的評判標準多元化且客觀化，這其中，既有對學科知識的評價，也有對技能和能力的評價。既有學科專業(yè)專家的評價，也有社會各個行業(yè)專家的評價。而傳統(tǒng)教育體制的評價單一化且由政府主導，評估標準和評估類型單一，難以避免主觀性與隨意性。

（三）建設主體的模糊和專門組織機構(gòu)的缺失

《綱要》中提出要“搭建終身學習立交橋”，作為我國具有全局性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃，把建設“學分銀行”納入其中，可見國家決策層的高度重視。但目前，學分銀行建設主體仍然模糊。問題的不明確可能會帶來兩方面后果：一是可能出現(xiàn)各地毫不重視、規(guī)劃只是官樣文章、無實施計劃落實的問題；二是有可能出現(xiàn)一哄而上的現(xiàn)象，遍地出現(xiàn)名目繁多、各式各樣的“學分銀行”，無序乃至混亂，影響“學分銀行”的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（四）國家資格框架的缺失

世界上許多國家特別是教育發(fā)達國家，紛紛提出并建立國家資格框架，如新西蘭于1991年發(fā)布新西蘭資格框架（NZQF）、澳大利亞于1995年發(fā)布澳大利亞資格框架（AQF）、南非于1995年發(fā)布南非資格框架（SAQF）、英國于1997年發(fā)布資格與學分框架（QCF）、歐盟于2008年發(fā)表歐洲資格框架（EQF）、香港于2008年發(fā)布香港資歷架構(gòu)（HKQF），目的都是為了促進各級各類學習成果的融通與互認。我國目前尚缺乏一個全國統(tǒng)一的、層次分明的、能夠?qū)崿F(xiàn)各級各類學習成果互認的國家資格框架。在沒有“國家資格框架”的情況下，各級各類學習成果缺乏共同參照系，沒有一定的標準和規(guī)范，學術(shù)型學歷教育學習成果、職業(yè)型學歷教育學習成果、非學歷教育與培訓學習成果以及其他成果之間不能溝通和銜接，學習成果的積累與轉(zhuǎn)換也難以實現(xiàn)。[13]

（五）學分積累與知識老化的矛盾

在學分銀行建設中，會遇到終身性和時效性的矛盾。按照終身教育的理念，學習者的學習成果應該終身有效，學習者所獲得的學分應該可以在學分銀行持續(xù)地終身積累與轉(zhuǎn)換。但這同時又伴隨知識老化的問題。在知識更新迅速的時代背景下，如果學分銀行存儲的所有學分都終身有效，學習者早期學習和掌握的知識就會與不斷更新的現(xiàn)代學科知識相脫節(jié)，造成學習者部分知識老化，不能適應發(fā)展變化等新問題。因此，儲存在“學分銀行”里的學分要有一定的有效期和貶值率，體現(xiàn)知識的老化折舊與更新周期。怎樣確定課程（或認證單元）的折舊系數(shù)，折舊的學分又如何進行更新且以何種方式可重新生效等，這些問題都需要解決。

五、高等教育供給側(cè)改革的發(fā)展路徑——學分銀行的實現(xiàn)

（一）政府主導，社會參與

學分銀行構(gòu)建必須堅持以政府為主導，動員全社會力量積極參與和支持。一方面，學分銀行事業(yè)是全民事業(yè)，學分銀行事務是公共事務，涉及全體公民，理應政府主導。合理科學的政府行為或制定科學的政策制度能夠縮短學分銀行構(gòu)建和發(fā)展的過程，克服和及時糾正發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差與失誤，通過恰當?shù)暮暧^調(diào)控，保證學分銀行的健康有序運行。政府首先要認識到學分銀行與終身教育體系以及學習型社會的關(guān)系，更為重要的是，在維護教育公平及向全體公民（尤其是弱勢群體）平等地提供教育機會和公正地認可學習成果方面，政府負有直接責任；另一方面，必須動員全社會的力量參與學分銀行標準體系的制定和學習資源的建設，更需要各高等學校、各行各業(yè)專家學者、廣大學習者和眾多學校與教育機構(gòu)的積極支持。加入學分銀行聯(lián)盟的學校和教育培訓機構(gòu)越多，學分銀行功能發(fā)揮的效果就越顯著。

（二）以人為本，服務社會

堅持以人為本原則，遵循人本主義理念，一切從學習者的需求出發(fā)，以學習者為中心，相信、尊重、理解和關(guān)心學習者，調(diào)動其學習積極性與創(chuàng)造性，以終身學習為引導，使學習者獲得持續(xù)不斷的發(fā)展。注意克服我國傳統(tǒng)教育（包括家庭教育、學校教育和社會教育）中重智商輕情商、重知識輕技能的偏頗傾向。牢固樹立管理就是服務的理念，不斷改進和完善其功能與服務，使之成為學習者終身學習之家，成為開展學習的便捷工具和良好助手；為社會各行各業(yè)提供豐富多彩的定制服務，為政府提供各種優(yōu)質(zhì)咨詢服務；真正成為溝通各類教育和銜接各層次教育的“立交橋”，成為認證和管理各種學習成果的權(quán)威機構(gòu)，促進終身教育體系的構(gòu)建和學習型社會建設。

（三）分步實施，因地制宜

在學分銀行的規(guī)劃和制度建構(gòu)中，首先要搞好長遠發(fā)展規(guī)劃和根本制度的設計，在操作運行層面，即學分銀行的具體服務項目和運行制度方面，又必須結(jié)合當前實際，以學習者為中心，以需求為導向，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，增強學分銀行具體服務項目的實效性和針對性，增強學分銀行運行制度的可操作性，提高學習者的參與度和滿意度。分步驟進行學分銀行各項制度的設計和制定，同時按照重要性和緊迫性確定優(yōu)先順序，逐步形成科學、合理、系統(tǒng)、適用性強和可操作的學分銀行制度體系。結(jié)合國情和區(qū)域?qū)嶋H，尤其是根據(jù)本區(qū)域?qū)W習者需求情況和發(fā)展需要，在功能建構(gòu)和資源建設上要因地制宜，需求推動，開放包容，加強合作，資源共享，減少重復投入和建設成本，提高資源利用率和通用性。

（四）積極穩(wěn)妥，先易后難

不管是對面向的教育領(lǐng)域而言，還是對需要開展認證的學習成果而言，要堅持積極穩(wěn)妥、先易后難的原則。各類教育領(lǐng)域雖然教育目標一致，但具體到每個教育機構(gòu)，其辦學理念、培養(yǎng)規(guī)格、質(zhì)量觀和質(zhì)量標準及其把控均有差異。正因為承認這種差異性與多樣性，才有特色可言。因此，在實踐運作方面，必須結(jié)合實際，先易后難，先從繼續(xù)教育領(lǐng)域的某些方面（例如職業(yè)資格證書、技能證書等）入手，邊實踐、邊總結(jié)、邊提高，積累經(jīng)驗后再逐步擴展到整個終身教育。在學習成果認證方面，也要先易后難，逐步擴展，既積極又穩(wěn)妥地展開。因為學習成果的表現(xiàn)形式多種多樣，從理念上講，所有學習成果都應獲得社會承認，才能保持學習者的學習動力。但從實踐層面來講，操作難度非常大。因此，必須制定科學客觀的衡量標準，由簡入繁，逐步深入。

（五）確保質(zhì)量，提升公信

學分銀行的建設必須堅持質(zhì)量第一的理念，強化全員質(zhì)量意識和全過程質(zhì)量意識。確保學習成果認證的質(zhì)量，建立學分銀行的社會公信力：學分銀行標準體系的制定，包括制度、流程和轉(zhuǎn)化等系統(tǒng)，應保證信息化管理平臺規(guī)范運營；構(gòu)建學分銀行質(zhì)量監(jiān)督和評價體系，應保證學分銀行運行的質(zhì)量，不斷提升提高學分銀行的聲譽。

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