劉明濤

摘要：經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)河砂的需求量也與日俱增，但是在河道采砂的管理中出現(xiàn)的種種問(wèn)題已經(jīng)暴露無(wú)遺，本文將就對(duì)目前河道采砂的基本現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，集合目前的采砂管理制度的分析，談?wù)勛约簩?duì)制度設(shè)計(jì)方面的思考和認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：河道采砂；管理制度設(shè)計(jì)；現(xiàn)狀；認(rèn)識(shí)

一、前言：眾所周知，河砂是一種極其重要的礦產(chǎn)資源，是構(gòu)成河床和維護(hù)水沙平衡的重要物質(zhì)條件，是保持內(nèi)河航道河勢(shì)的重要要素。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是沿河地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，作為重要建筑材料的河砂的市場(chǎng)需求量大大增強(qiáng)。在需求的驅(qū)動(dòng)下，一些不法份子對(duì)河砂進(jìn)行非法開采，嚴(yán)重破壞了河道周邊的秩序，甚至一些涉黑團(tuán)伙，為了追逐利潤(rùn)，不僅大規(guī)模開采破壞河道，還引發(fā)了社會(huì)事件，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)秩序造成了極其負(fù)面的影響。所以如何讓河道采砂回歸正常的法制管理秩序上來(lái)，是一個(gè)必須馬上解決的問(wèn)題。

二、河道采砂的管理現(xiàn)狀

對(duì)河道采砂管理制度設(shè)計(jì)的思考，需要對(duì)河道采砂制度層面和開采現(xiàn)狀進(jìn)行分析。首先，我們應(yīng)該承認(rèn)，目前的開采制度對(duì)于河道的維護(hù)起到了極其重要的作用，這也是有關(guān)河道河砂開采糾紛的法律依據(jù)。其次，目前，在河道采砂層面存在的問(wèn)題，其產(chǎn)生原因的非常多的，需要綜合分析，系統(tǒng)布局才能從根本上解決[1]。

（一）管理體制層面

針對(duì)開采河砂制定的一些法律條款，對(duì)于規(guī)范開采行為起到了一定的作用。這從頒布的不同行業(yè)法規(guī)就能看出來(lái)，很顯然，就目前我國(guó)河道采砂而言，其管理模式還是以多頭管理為主的體制。例如《礦產(chǎn)資源法》就將河砂作為一種礦產(chǎn)資源進(jìn)行管理，對(duì)河道河砂的礦產(chǎn)資源進(jìn)行了劃分，比如建筑用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂等等?！端ā穭t是明確了河道采砂的許可制度，即開采許可須有國(guó)務(wù)院規(guī)范。但是卻從未出臺(tái)過(guò)具體的河道采砂實(shí)施辦法，這也是一塊法律模糊地帶。

（二）河道采砂現(xiàn)狀分析

（1）體制不順，職能重疊。無(wú)論是怎樣性質(zhì)的法律法規(guī)，都對(duì)河道采砂管理進(jìn)行原則性的規(guī)定，這就容易導(dǎo)致在處理事務(wù)時(shí)，由于涉及到多個(gè)部分，部門之前的協(xié)調(diào)就會(huì)成為一個(gè)重要的問(wèn)題，這樣跨部門職能重疊的問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致事件處理效率的下降，所以多頭管理的體制，容易引起扯相互推諉的現(xiàn)象，管理難度很大。

（2）過(guò)度開采，破壞環(huán)境。巨大經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)，是一些不法份子非法開采河砂，這對(duì)于該河道帶來(lái)了極大的破壞。加上過(guò)度開采，嚴(yán)重破壞了河道的水文條件，是河床遭到損壞，同時(shí)給河運(yùn)、航運(yùn)甚至生態(tài)壞境造成了不可逆的影響。

（3）河道采砂工作時(shí)間不規(guī)律，影響日常生活。在不少有河道的城市旁邊，時(shí)常可以看到采砂船在河道里作業(yè)，機(jī)器的轟鳴聲響徹了整個(gè)河面，這對(duì)于周邊生活的居民來(lái)講，這對(duì)他們的生活造成了影響，還有在深夜繼續(xù)作業(yè)的采砂船，嚴(yán)重影響了他們?nèi)粘Ｉ睢?/p>

（4）法規(guī)欠缺，不能震懾住非法開采。前文提到，我們對(duì)于河道開采有原則性的規(guī)范，但是在法律的效力來(lái)講并不足以震懾住非法開采者。高額的利潤(rùn)的趨勢(shì)，一些不法分子甚至黑惡勢(shì)力開始染指河砂開采，并且暴力抗法，但法律層面并沒(méi)有強(qiáng)力的大計(jì)條款，往往以行政處罰的形式簡(jiǎn)單處理，但這種方式對(duì)于懲戒非法行為難以起到作用。

（5）執(zhí)法難度大。對(duì)于河道管理主體的劃分不清，這就導(dǎo)致執(zhí)法的難度加大，特別是在執(zhí)法裝備和人員配備上，顯得執(zhí)法力量非常薄弱。加之，一些非法開采這深夜出動(dòng)，進(jìn)而加大了執(zhí)法的難度。

三、關(guān)于河道采砂管理制度設(shè)計(jì)的思考

（一）明確現(xiàn)有河道采砂管理制度的相關(guān)規(guī)定

1、采砂規(guī)劃。相關(guān)主管部門做好相應(yīng)的采砂規(guī)劃，并予以公告。這包括：禁采區(qū)和可采區(qū)、禁采期和可采期以及規(guī)定在可采區(qū)的采砂船的數(shù)量控制。其次，在制定采砂規(guī)劃時(shí)，對(duì)可采區(qū)的未利用可用砂要進(jìn)行評(píng)估并做好記錄，實(shí)時(shí)監(jiān)控可采區(qū)的采砂進(jìn)度，并對(duì)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

2、嚴(yán)格實(shí)行采砂許可制度。先關(guān)單位需對(duì)采砂申請(qǐng)人的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核，審核通過(guò)的有管理部分發(fā)放采砂許可證。對(duì)于時(shí)常發(fā)生的超限開采現(xiàn)象進(jìn)行遏制，一切需按相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

3、引入采砂監(jiān)理。據(jù)相關(guān)規(guī)定，水利工程建設(shè)項(xiàng)目依法需實(shí)行建設(shè)監(jiān)理，建設(shè)建立的實(shí)行既是其工程內(nèi)部外部協(xié)調(diào)的需要，也是鑒于河道采砂工作的風(fēng)險(xiǎn)性和執(zhí)法力量不足的現(xiàn)狀考慮的。

（二）采砂管理制度設(shè)計(jì)的建議

（1）明確責(zé)任主體。理順管理體制是進(jìn)行采砂管理制度的前提，這也是十八屆三中全會(huì)深化執(zhí)法體制改革的要求。盡快出臺(tái)全國(guó)性的統(tǒng)一的執(zhí)法管理?xiàng)l例，重點(diǎn)解決多頭管理的現(xiàn)狀，明確責(zé)任主體。對(duì)所轄可采區(qū)的水文和人文條件進(jìn)行實(shí)地勘察，采取行之有效的采砂組織方式和監(jiān)督措施。

（2）非法開采導(dǎo)致嚴(yán)重后果的應(yīng)該納入刑法管理。行政性的處罰是目前給予非法開采者的處罰手段，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是在某些地方一些不法份子為攫取利潤(rùn)，非法開采導(dǎo)致了國(guó)有資源的大量流失，并且他們?yōu)楸ＷC非法開采的順利進(jìn)行，向當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員，行賄，擾亂了正常的執(zhí)法秩序，給當(dāng)?shù)卣７ㄖ粕顜?lái)污點(diǎn)，所以沒(méi)在涉及到犯罪的行為，已經(jīng)寫入行為，按刑法給予違法者應(yīng)有的懲罰。

（3）加強(qiáng)管理制度的創(chuàng)新。在一般性的采砂作業(yè)中，人身安全必然是優(yōu)先考慮的方面。這包括開采人員本身以及執(zhí)法人員，具備科學(xué)業(yè)務(wù)素質(zhì)的開采人員，能夠提高整個(gè)采砂流程的安全性和效率，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法人員綜合執(zhí)法能力，加大經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)化執(zhí)法裝備，鍛造出高質(zhì)量的執(zhí)法隊(duì)伍。

結(jié)束語(yǔ)：作為重要建筑材料的河砂，由于其巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，成為了不法分子牟利的工具，這對(duì)于河道水沙環(huán)境和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了消極影響。造成這種局面的原因是多方面的，關(guān)鍵在于對(duì)于河道采砂制度的完善和管理，現(xiàn)行的管理制度只是做了原則性的規(guī)定，對(duì)一些具體的問(wèn)題的處理優(yōu)惠涉及到多頭管理的體制中。所以，從根本上解決河道采砂管理的問(wèn)題，需要從現(xiàn)有的管理制度的完善入手。

參考文獻(xiàn)

[1] 王一凡.黃河河道采砂管理控制性指標(biāo)研究[J].人民黃河，2016（08）.