□李會勛，王學輝

（1.山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2.西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

保障性住房產(chǎn)權(quán)設(shè)計模式研究

□李會勛1，王學輝2

（1.山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2.西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

產(chǎn)權(quán)型保障房是保障房未來發(fā)展的新模式。面對住房制度改革的新常態(tài)，將存量商品房轉(zhuǎn)化為保障房已成為理論和實務界的共識。但基于保障房統(tǒng)一立法的缺失加之產(chǎn)權(quán)設(shè)計模式的差異，導致我國保障性住房普遍存在產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責不清、流轉(zhuǎn)不暢的問題。在存量房高壓背景下，未來產(chǎn)權(quán)設(shè)計應當以市場為導向，以多元主體為軸心，以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為主線，發(fā)揮市場各要素的作用，創(chuàng)新住房社會治理手段，實行政府與社會的合作治理模式。

保障性住房；產(chǎn)權(quán)設(shè)計；運行模式；合作治理

我國當前商品房存量居高不下，保障性住房建設(shè)面臨窘境，出現(xiàn)了保障房與商品房結(jié)構(gòu)性和供給性的雙重問題。①從供給側(cè)結(jié)構(gòu)來看，去庫存是包括一線和二線城市共同面對的問題。從2013年住建部政策研究中心發(fā)布的《存量房時代的房地產(chǎn)市場研究》數(shù)據(jù)來看，我國房地產(chǎn)市場，不論是住房市場還是商業(yè)地產(chǎn)市場，均已經(jīng)步入存量房時代。實踐中出現(xiàn)的問題倒逼著理論上的創(chuàng)新，革新保障房產(chǎn)權(quán)制度已成為當前理論和實務界的共識，成為解決當前住房制度問題的關(guān)鍵。眾所周知，與我國保障性住房相對的，是域外的社會住房或者是公共住房，上述兩種住房類似于我國剛被廢止的廉租房，其主要運行模式是靠公共資金的投入，政府或者社會組織享有完整的產(chǎn)權(quán)。當下，政府完全提供服務的套路已被現(xiàn)代社會治理路徑所取代，公共住房的運行低效和貧民窟的出現(xiàn)，使政府不得不轉(zhuǎn)換為低收入群體提供基本住房的思路。受經(jīng)濟、歷史條件的限制，我國保障性住房歷經(jīng)政府完全產(chǎn)權(quán)、政府與社會共有產(chǎn)權(quán)、政府與社會有限（按份）產(chǎn)權(quán)階段，與之相對的是所有權(quán)與管理權(quán)高度混同、產(chǎn)權(quán)設(shè)計模式混亂、管理運行低效無序從而被社會廣為詬病。比較域外和考察我國住房改革的實踐表明，即便是公共住房，也需要遵循市場規(guī)律，發(fā)揮市場要素作用，為公共資源設(shè)定產(chǎn)權(quán)邊界，明確產(chǎn)權(quán)模式，方能讓公私資產(chǎn)合作雙贏并進入良性運轉(zhuǎn)軌道。

1 當前保障性住房的產(chǎn)權(quán)模式

《基本住房保障條例》尚在征求意見中，我國當前仍無一部統(tǒng)一的住房立法。自80年代啟動住房制度改革以來，政府已經(jīng)意識到住房分配的低效率問題，囿于沒有啟動住房市場化改革，集體宿舍和房改房就成了幾代人的歷史回憶［1］。面對改革開放后的住房需求形勢，政府進行了住房市場化改革，從而初步奠定了當前的幾種產(chǎn)權(quán)模式。

1.1 完全產(chǎn)權(quán)型

相較于其他有限產(chǎn)權(quán)而言，廉租房為完全產(chǎn)權(quán)型是指，廉租房的出資和土地均由政府承擔或者變相承擔，廉租房存在空間是因為低收入者不能靠市場來解決住房，我國的廉租房類似于英美的公共住房，僅提供給低收入者所用。

廉租房的提供者可以是政府、私人或者社會組織，但產(chǎn)權(quán)也隸屬于上述主體②參見李會勛，王學輝：《公租房國家保障義務理論探究——一種溯源分析法》，載《理論月刊》，2014年第3期。。廉租房的使用者僅僅享有占有和使用之權(quán)利，廉租房和公租房并軌后，在租住權(quán)利上有了一定程度的延伸，即公眾對公租房享有優(yōu)先購買權(quán)，廉租房公租房并軌的探索值得提倡①在住房保障制度改革方面，住建部將著力推進兩項具體工作：一項是在地方實踐的基礎(chǔ)上，對廉租住房和公共租賃住房實行并軌運行；另一項是指導地方有序開展共有產(chǎn)權(quán)保障房的探索?！?013年12月2日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，根據(jù)《國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2013〕20號）和《國務院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。。上述并軌對低收入群體而言，有兩大利好：第一，廉租房建設(shè)長期困頓且建設(shè)資金匱乏［2］。各地對廉租房建設(shè)積極性始終不高，廉租房的建設(shè)只能靠中央政府政令和簽署責任狀的形式來落實②對于地方政府而言，廉租房建設(shè)無益于財政和政績。特別是在土地出讓“招、拍、掛”的今天，廉租房建設(shè)不僅減少了土地出讓金收入，也讓對土地財政高度依賴的地方政府毫無動力，資金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建設(shè)舉步維艱。即便在2007年修改了《廉租住房保障辦法》，規(guī)定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%的規(guī)定后，地方政府也沒有完全按照相應比例將土地出讓凈收益的部分用于廉租住房制度建設(shè)，從目前實踐看，現(xiàn)有的廉租房數(shù)量遠遠未能覆蓋最低收入人群。，與公共租賃住房的并軌，可以拓寬房源渠道，給低收入者更多的選擇；第二，并軌后，租住者具有優(yōu)先購買權(quán)，在一定程度上，低收入者獲得了積累資產(chǎn)、提升社會地位的有效渠道，這對于改變我國社會的階層結(jié)構(gòu)，壯大中等收入群體有著積極意義。并軌運行后，保障范圍、保障層次、保障工作主管部門的審核和配租效率都會有較大提升③除廉租房和公租房并軌外，也有省市將保障房“三房并軌”（廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房）或“四房并軌”（廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房），以實現(xiàn)保障性住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運行工作模式。并軌后，廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房的保障對象將統(tǒng)一納入保障性住房保障范圍。。

1.2 共有產(chǎn)權(quán)型

2012年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《基本住房保障條例（征求意見稿）》，第29條規(guī)定：在共有產(chǎn)權(quán)上，承購人和政府不具有連帶債權(quán)債務關(guān)系④從2008年11月《住房保障法》被列入十一屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃后，該法的出臺可謂是“一波三折”。先是于2008年底委托清華大學法學院和深圳市房地產(chǎn)研究中心分別起草該法的理論版和實踐版建議稿，之后每年該法都會被列入國務院立法計劃，從最高目標《住房保障法》和《條例》一起出臺到降低目標只出臺《條例》，從2012年5月《基本住房保障條例》初稿公示，到住建部希望2012年底前上交國務院法制辦，再到胎死腹中的傳聞，《條例》的出臺一波三折。不僅如此，對“條例”的規(guī)定，社會各界仍論爭熱烈，觀點各異，甚至截然相反。部分學者和實務界人士認為保障房應該是租賃化而不是產(chǎn)權(quán)化，產(chǎn)權(quán)化的保障房應該退出歷史舞臺，很多產(chǎn)權(quán)型的保障房都成了公務員的福利房，但《條例》還是對產(chǎn)權(quán)設(shè)計進行了探索。。共有產(chǎn)權(quán)房一個最明顯的特征就是產(chǎn)權(quán)人以法律文本的形式明確了共有產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利和義務，對標的收益和處分進行清晰限定。當下，隨著我國房地產(chǎn)業(yè)政策的成熟和房地產(chǎn)市場本身穩(wěn)健發(fā)展，以明晰責權(quán)利的共有產(chǎn)權(quán)房模式，正日趨成為各地積極實踐的對象⑤在2013年12月24日舉行的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新在部署工作時明確提出，鼓勵地方從本地實際出發(fā)，積極創(chuàng)新住房供應模式，探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。。

在共有產(chǎn)權(quán)的探索上，主管部門也一直在試點，主要內(nèi)容有兩個方面：第一，將各種保障房房源合并起來，統(tǒng)一納入公租房管理序列，政府統(tǒng)一調(diào)配房源并利用社會力量嘗試市場化運作；第二，探索保障房的產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)出資比例劃定保障房的產(chǎn)權(quán)比例，實現(xiàn)投資者權(quán)益⑥所謂“共有產(chǎn)權(quán)”，即在一套產(chǎn)權(quán)房屋中，由承租人、建設(shè)單位或政府按照各自出資份額分別擁有房屋產(chǎn)權(quán)份額，產(chǎn)權(quán)既可以雙方共有，也可以多方共有，產(chǎn)權(quán)可租也可出售。。試點的主要目的就是保障房要借助市場的力量進行融資，同時根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度引進產(chǎn)權(quán)模式，在獲取保障房產(chǎn)權(quán)后購買人能夠?qū)⒈Ｕ戏抠u給政府或者達到與政府共有的目的，直接按照市場價格出售，與政府共同分擔收益。這一點在保障房的制度設(shè)計上是一個大突破，不僅能夠購買到保障房，而且購買人還能根據(jù)市場的變化對保障房的溢價享有一定比例的收益權(quán)⑦在整合資源、盤活存量之外，黃石市為了增加新建房源和資金，采用“共有產(chǎn)權(quán)”的方式，吸引多元主體參與，并規(guī)定“可租可售、先租后售”，也一定程度上盤活了公租房運轉(zhuǎn)的資金?！包S石模式”受到湖北省荊州、黃岡等地市的采納。但也有批評者認為，這不過是老生常談，共有產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟適用住房有很多相似之處，只不過經(jīng)濟適用住房土地以劃撥的形式，而共有產(chǎn)權(quán)房是以出讓方式。比如，江蘇淮安搞的共有產(chǎn)權(quán)房，在優(yōu)惠價格基礎(chǔ)上，個人可按7∶3或5∶5的產(chǎn)權(quán)比例購買。5年內(nèi)購回政府部分產(chǎn)權(quán)，按原供應價格結(jié)算；5年以后8年以內(nèi)購買的，也僅僅只加上利息。換言之，政府為購房人提供了3成甚至5成的5年無息貸款，外加3年活期利率貸款。意即買到就賺到。正因為其中的“利潤”空間如此之大，共有產(chǎn)權(quán)房模式中的尋租腐敗空間不可小視。。公租房政策規(guī)定的是實現(xiàn)投資者權(quán)益原則，這一規(guī)定和現(xiàn)在部分省市探索的保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的設(shè)定有著較大的相似性，共有產(chǎn)權(quán)的探索比起完全產(chǎn)權(quán)來，有以下優(yōu)越性：第一，照顧了中低收入群體的階段性需求。以自住型商品房為例，北京市《關(guān)于加快中低價位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》規(guī)定了自住型商品住房的最大和最小套型建筑面積。套型面積和銷售價格的限定，使得部分中低收入家庭能夠購買自住型商品房。第二，同完全產(chǎn)權(quán)相比，共有產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)歸屬上賦予了中低收入群體更大的靈活性。同一套住房，產(chǎn)權(quán)歸屬雙方，也可歸屬多方，符合條件的購房者在一定年限后，隨著收入的提高和經(jīng)濟條件的改善，可以選擇支付土地出讓金部分來取得完全產(chǎn)權(quán)，也可以選擇放棄產(chǎn)權(quán)。第三，從無產(chǎn)權(quán)到共有產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了保障性住房制度從“福利”到“權(quán)利”的制度變遷理念。

無論是英美還是歐陸，甚至于亞洲的新加坡，在住房思路和理念上有著較大的差異，但也有一定的相似性①鑒于歐洲和亞洲在住房制度和住房消費文化上的差異，新加坡在設(shè)計住房產(chǎn)權(quán)時，更多地考慮了“居者有其屋”的理念，鼓勵從租住到擁有，通過金融和法律等多項手段確保中低收入群體擁有自己的住房。。人對住房的需求遵循著這樣一個路線：從滿足基本居住需要——改善居住質(zhì)量——擁有自己的住房。共有產(chǎn)權(quán)房制度的設(shè)計在一定程度上鼓勵著中低收入群體積累資產(chǎn)，增加收入。比如英國也鼓勵私人擁有社會住房，鼓勵中低收入者先租住社會住房，待經(jīng)濟條件改善時，可以購買租住房屋的部分或者全部所有權(quán)。上述做法對于個人和社會資產(chǎn)構(gòu)建而言，具有較大的進步［3］。

1.3 有限產(chǎn)權(quán)型

國發(fā)［1994］43號文確立住房市場化和商品化以來，中央政府有意于將經(jīng)濟適用住房作為保障性住房的主體進行推進。學界對經(jīng)濟適用房的解讀角度不同，對經(jīng)濟適用房的存在意義理解各異。有學者認為，經(jīng)濟適用住房是政策性商品房，其本質(zhì)是商品房，只不過是在建房政策上給予了較多優(yōu)惠，應當鼓勵經(jīng)濟適用房上市交易，體現(xiàn)商品的流通性能。也有學者持反對性意見，認為經(jīng)濟適用房就是政策房，利用政策優(yōu)惠獲得的住房不應當讓購買者上市以獲取利益，畢竟住房權(quán)還是一種宣示性的社會權(quán)［4］。

各地在競相取消經(jīng)濟適用房，主要是當前經(jīng)濟適用房分配不公，缺乏統(tǒng)一的信息公示平臺，產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的缺陷造成經(jīng)濟適用房上市后，失去了其應有的保障性住房性質(zhì)。②根據(jù)搜集整理，自2008年起，全國已有江西、廣東、河北、遼寧、山東、江蘇、河南等省的部分或全部城市停止新建經(jīng)濟適用房。有學者認為，經(jīng)濟適用房作為住房保障的重要組成部分，停建必須要綜合考慮，認真研究，否則盲目停建可能弊大于利。根據(jù)我國《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國實行的是“房地一體”主義，經(jīng)濟適用房在轉(zhuǎn)讓時，應當將房屋占用的土地一并進行轉(zhuǎn)讓，但問題就在于，經(jīng)濟適用住房占用的土地多以劃撥形式提供，相對于商品房而言，購房者僅僅支付了房屋的成本，而土地成本并沒有支付，這是經(jīng)濟適用住房是有限產(chǎn)權(quán)住房的根本原因。在流動性的設(shè)置上，該辦法設(shè)定了5年的時間，即購房人5年后可以在支付土地價格后進行交易。這里存在兩個問題：第一，如果購房人是符合經(jīng)濟適用住房條件要求而購房的話，在經(jīng)濟能力未得到改善前，不會輕易賣掉房屋，畢竟賣掉還要支付一定成本，賣掉后不準申請的規(guī)定也增加了其購買商品房的負擔。第二，如果是購房人不符合購房條件，通過偽造相關(guān)證明獲得了經(jīng)濟適用住房，而監(jiān)管主體又沒有發(fā)現(xiàn)的話，既便是5年的限制交易，也會讓購房者鋌而走險，因為在此境況下，購房人的購房動機就不是為了居住。因此，經(jīng)濟適用房存在的問題，不是經(jīng)濟適用房本身的問題，而在于，該制度存在套利空間，制度的執(zhí)行者沒有嚴格按照制度設(shè)計，存在較大的暗箱操作空間。這也是國內(nèi)許多學者存有疑慮的地方，在很多情況下，同樣的制度設(shè)計，因制度配套不夠健全和法治條件的欠缺，一經(jīng)實踐就會變異。社會系統(tǒng)的運作是由多個子系統(tǒng)構(gòu)成的，社會意識、社會理念、社會管理服務者及被服務者的整體價值觀念、思維方式、行事模式都制約著制度執(zhí)行的質(zhì)量和效果。住房制度的推進，有賴于各個子系統(tǒng)整體水平的提升。

2 當前產(chǎn)權(quán)模式的比較分析

分析產(chǎn)權(quán)模式利弊是為設(shè)定保障房類型提供借鑒，產(chǎn)權(quán)設(shè)計不合理直接關(guān)系到保障房能否在實踐中被市場所認可，關(guān)系到保障房的存續(xù)和制度設(shè)計的初衷。

2.1 完全產(chǎn)權(quán)型模式的比較分析

與商品房相對應的完全私人產(chǎn)權(quán)相比，保障性住房是政府以國有土地托底，運用公共資金進行建設(shè)。兩種模式在今天的時空中恐怕早有定論，但在高度計劃和集權(quán)的時代，政府壟斷了幾乎所有社會資源，私人即便有資本也難以拿到土地，拿到土地也不一定有建房指標［5］。住房作為一種生產(chǎn)性要素，被認為是社會再生產(chǎn)過程中必不可少的環(huán)節(jié)，也是勞動力得以產(chǎn)生和還原的必要因素，政府并沒有從投資性要素或者資產(chǎn)購置的角度來定位公共住房。但政府完全產(chǎn)權(quán)模式的弊端也比較明顯，主要包括：第一，以政府意愿建設(shè)住房，缺少受眾的意見和需求；第二，官僚制的管理模式導致保障房缺乏高效順暢的運行；第三，非競爭機制的缺乏導致權(quán)力尋租，弊病橫行。

自建國伊始到1978年改革開放，頂層設(shè)計者將住房作為純粹消費品，不鼓勵個人建房，實行“六個統(tǒng)一”①“六統(tǒng)一”制度即統(tǒng)一規(guī)劃、投資、設(shè)計、施工、管理和分配。，在住房社會化、商品化階段停止了實物分配，將住房完全推向市場，即便是經(jīng)濟適用住房，也定位為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”，此表述本身就經(jīng)歷了認識和實踐上的反復，即便如此表述，仍然沒有揭示我們的保障房制度理念是什么，保障房制度是純粹福利制度，抑或是國家功利主義立場下發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟的一種反射利益［6］。此等定位可以看出，這一階段我們?nèi)詻]有理解發(fā)展保障性住房制度是為保障公民的住房權(quán)。

在高房價調(diào)控、大力建設(shè)保障性安居工程階段，一系列打壓高房價的政令和限購措施出臺，并沒有達到預期效果，房價仍是飆漲。筆者無意于論述限購和庫存量的正相當關(guān)系，畢竟庫存量的增加和當下失控的地產(chǎn)秩序有關(guān)。②限價令和限購令在推出之初就被指行政化管制色彩太濃，政府對商品房政策和對保障房所用政策“眉毛胡子一把抓”。比如，湖北省政府為了落實限價令，下了死命令：要求全省各市在2011年10月底之前必須控制房價上漲，房價限制不住的城市，就要考慮實行限購政策。2010年4月27日，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（簡稱“國十條”），被稱為“史上最嚴厲的調(diào)控政策”。截止到2014年7月31日，全國46個限購城市已有6成以上放開限購，中央提出采取“根據(jù)不同城市情況分類調(diào)控思路”對已放開限購的采取默許態(tài)度，放開限購的城市也沒有被叫停。李金磊：“多地掀‘樓市限購松綁潮’專家稱難致房價大漲”，載中國新聞網(wǎng)，http∶//365jia.cn/news/2014-07-29/62D61EBA9C8EE643.html，瀏覽日期：2014年8月1日。但庫存量的增加和房地產(chǎn)的低迷，導致一個最大的問題是，保障房政策執(zhí)行不到位，反而因保障房制度的推行影響了商品房建設(shè)市場。這就是頂層設(shè)計的缺乏讓保障房政策和商品房政策之間處于“剪不斷、理還亂”的雜亂無章之中。比如：在產(chǎn)權(quán)設(shè)計上，早期設(shè)計公共租賃住房時，主要定位為租賃房，按照無產(chǎn)權(quán)進行設(shè)計，住建部等多部門聯(lián)合出臺的指導意見，明確要求公租房只能租賃，不得出賣。但上述規(guī)定并沒有得到各地的貫徹執(zhí)行，多地規(guī)定，公共租賃住房在居住5年后，可以出售。在保障房類型上，經(jīng)濟適用住房的限制多了以后，地方提出限價房，限價房的政策出臺后，地方推出自住型商品房，但無論名稱如何，均沒有逃脫早期經(jīng)濟適用房之制度設(shè)計。如此詬病也導致各地在保障房制度設(shè)計上進行深刻反思，住建部也已經(jīng)意識到該問題，目前是將廉租房和公租房并軌，破除廉租房和公租房在產(chǎn)權(quán)上的設(shè)置亂象。完全產(chǎn)權(quán)開始逐漸向共有產(chǎn)權(quán)過渡③一些地方將保障房已經(jīng)統(tǒng)一并軌，當前的四類保障房分類申請將停止，改為統(tǒng)一申請、并軌運行，統(tǒng)一核發(fā)《保障性住房準予通知書》。參見孫靜芳：“青島四類保障房統(tǒng)一申請公租房占比超八成”，載《青島早報》，2014年8月1日。。

2.2 共有產(chǎn)權(quán)型模式的比較分析

共有產(chǎn)權(quán)住房，即可按個人與政府的出資比例，在一定時期內(nèi)實行政府和購房者共同擁有產(chǎn)權(quán)。如前所述，中國的住房私有化進程是將住房推向市場的過程，也是改變?nèi)藗兊纳钣^念、生活方式的進程［7］。沒有產(chǎn)權(quán)的住房還只是人們的棲身之所，更多的人還是期待擁有自己的住房，畢竟私人財產(chǎn)權(quán)的變革和擴張奠定了人徹底解放的物質(zhì)基礎(chǔ)。擁有私人財產(chǎn)權(quán)的住房改變的不只是居住條件、生活方式和生活關(guān)系，還有解放了人性尊嚴和身份自由?？上驳氖钦庾R到了住房制度改革的方向，需要關(guān)注的不只是人群范圍和建造面積及方式，還要賦予被供給人以產(chǎn)權(quán)激勵。2014年的政府工作報告中，“完善住房保障機制”部分首次寫入了“增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應”④2014年3月10日，全國政協(xié)委員、住建部副部長仇保興在政協(xié)小組會后表示，共有產(chǎn)權(quán)住房目前還是納入到保障房體系管理，但未來應該會單獨歸類進行管理。隨后，全國政協(xié)委員、國土資源部副部長胡存智在接受記者采訪時也稱，今年會在一線城市和部分供需關(guān)系緊張的二線城市，加大共有產(chǎn)權(quán)住房的土地供應量。。各地均在積極探索共有產(chǎn)權(quán)機制，以此機制解決諸如融資、分配和運營上的困難。共有產(chǎn)權(quán)機制如果沒有立法作比較明確的限定，在實踐中必然出現(xiàn)保障性住房類型無法與目標群體相對應、共有產(chǎn)權(quán)人之間出資比例和受益返還不清等諸多問題和紛爭①地方立法和實證應當在以下三個方面作出努力：一是購房人之間約定的合法化。二是由立法作出普適性的規(guī)定。一并對共有產(chǎn)權(quán)住房的使用和管理中作特殊性規(guī)定，以排除物權(quán)法一般共有規(guī)則的適用。三是約定和法定兩者相結(jié)合。約定是一種意思自治，但約定的效力只限于簽署約定的當事人之間，無法對第三人發(fā)生效力，也就是只靠約定不能排除共有權(quán)人對外責任上的連帶性。法定有效力等級之分，法律以下層面的立法不能直接對抗物權(quán)法的規(guī)則適用。共有產(chǎn)權(quán)住房已經(jīng)進入供應和入住階段，亟需明確共有產(chǎn)權(quán)住房管理和使用的特殊規(guī)則。。

保障性住房問題的解決遠非法學一己之力就能解決好，需要政治經(jīng)濟學、社會學、理論經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學、管理學等學科的力量。認為憑法學研究就能解決的思維，只能是只見樹木，不見森林。經(jīng)濟適用房一直很有生命力，只是因為分配不公而導致的社會詬病，以“經(jīng)濟人”的角度出發(fā)，要給予中低收入群體共有產(chǎn)權(quán)的期待和制度預期，即入住一定期限即可享有限度產(chǎn)權(quán)。政府不是資產(chǎn)的有效管理者和經(jīng)營者，盡管現(xiàn)有的狀況是政府在管理著大量社會資產(chǎn)，房產(chǎn)的有效經(jīng)營者是所有人，而非政府，讓中低收入者享有保障房的產(chǎn)權(quán)也是社會財富通過住房制度的再分配［8］。當前更多的地方實踐著共有產(chǎn)權(quán)保障房，畢竟，居有定所乃至住有所居是傳統(tǒng)文化和社會習俗選擇的結(jié)果，每個人都希望通過自身的努力擁有自己的住房，從這一點上來看，產(chǎn)權(quán)性保障房將是未來保障房的發(fā)展方向。

3 保障房產(chǎn)權(quán)設(shè)計需要關(guān)注的幾個問題

中國的保障房供應體制是政府占主導體制，雖然引入了市場機制，但仍然帶有強烈的計劃色彩②Ya Ping Wang&Alan Murie，2011，“The New Affordable and Social Housing Provision System in China∶Implications for Comparative Housing Studies”，in International Journal of Housing Policy Vol.11，No.3，237-254.；構(gòu)建以市場為主導的保障房供應體制，同時加強政府的保障作用，構(gòu)建混合型的保障體制對當下保障房的供給和分配而言非常重要。

第一，多種權(quán)能分離原則。根據(jù)《物權(quán)法》中的物權(quán)共有原理，保障性住房的共有產(chǎn)權(quán)不能視為一般共有，以經(jīng)濟適用房、限價房和自住型商品房為例，政府和保障對象共享產(chǎn)權(quán)，但在權(quán)能行使上，保障對象不僅占有和使用保障房，在法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件成就后，保障對象享有保障房的處分權(quán)，政府讓渡了上述權(quán)利后，享有轉(zhuǎn)讓后的收益，使公共利益不至于受損失［9］。在產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)上，未來保障性住房立法可以規(guī)定政府的優(yōu)先購買權(quán)，但此優(yōu)先權(quán)不同于一般共有權(quán)的優(yōu)先權(quán)。

第二，私法適用優(yōu)先原則。在所有產(chǎn)權(quán)的設(shè)置、比例、流轉(zhuǎn)上，應當確立私法優(yōu)先適用原則。當前我們在保障性住房的準入、承租、退出上，認為買賣合同或者租賃合同的一方是公權(quán)力主體，將該類合同歸結(jié)為行政合同，降低了私權(quán)處分的自由度，同時給合同主體相對方主張權(quán)利帶來了困難。有學者認為，行政合同的特性更能適應保障房實踐運營的需要，理由是作為民生事業(yè)，保障房需要行政機關(guān)強有力的保障。此觀點沒有看到行政合同的另一面可能帶來的負面影響，畢竟行政合同賦予了行政機關(guān)超越一般合同相對人的行政優(yōu)益權(quán)。在共有產(chǎn)權(quán)制度探索中，如果公權(quán)力部門動輒以公共利益需要為由單方面解除合同，或者在合同履行過程中動輒對合同相對人進行過度監(jiān)督檢查，只能傷及其他共有人的合法利益，從而對共有產(chǎn)權(quán)的推進帶來阻礙。

第三，社會組織治理原則。隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，社會組織參與社會治理已成為不爭的事實。社會組織在保障性住房上的介入，可以讓住房公共政策更為公開公正，為產(chǎn)權(quán)設(shè)置及運行創(chuàng)造良好的外部條件。我國有著合資建房和合作建房的歷史，隨著住房商品化改革，這一模式被限制，但合資和合作建房正是共有產(chǎn)權(quán)模式的實踐。無論是英國的社會住房計劃，還是美國的居者有其屋制度，均有社會組織承擔著產(chǎn)權(quán)治理的角色［10］。正所謂適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，應當交由社會組織承擔。

第四，多元主體合作原則。基本住房作為政府公共服務的一部分，完全可以通過政府購買公共服務制度來實現(xiàn)。英國就鼓勵非盈利機構(gòu)或者社會團體建造公共住房并實現(xiàn)“規(guī)劃者得益”。當前我國保障房完全產(chǎn)權(quán)的單一主體模式應當向共有產(chǎn)權(quán)的多元主體模式過渡。政府引進競爭性機制，鼓勵多元主體和公共機構(gòu)對保障房享有共有產(chǎn)權(quán)，約定各主體之間的權(quán)利與義務。政府實行也可委托專業(yè)化的房地產(chǎn)機構(gòu)進行監(jiān)管，以保證國有資產(chǎn)或者公共利益不受損失，實行政府和社會充分合作的運行模式。

4 結(jié)語

我國保障性住房發(fā)展到今天，取得了突出成績，但也面臨著諸多問題。探索住房產(chǎn)權(quán)機制改革，就是打破傳統(tǒng)福利思維的局限，賦予現(xiàn)代市場主體更多的選擇，既保障中低收入者的基本居住權(quán)利，同時明晰雙方或者多方的產(chǎn)權(quán)比例，確保政府能夠緊密結(jié)合市場法則，確保公益保值和增值，從而真正實現(xiàn)住房制度上的公平正義。

［1］李會勛.保障性住房地方立法與實踐研究［D］.西南政法大學，2015.

［2］楊玲.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的公共廉租房建設(shè)［J］.城鄉(xiāng)建設(shè)，2011（3）：144.

［3］賈洪波.資產(chǎn)構(gòu)建視域內(nèi)新加坡公共住房制度考察［J］.東南亞研究，2012（6）：34.

［4］［6］凌維慈.比較法視野中的八二憲法社會權(quán)條款［J］.華東政法大學學報，2012（6）：96.

［5］金儉.中國住宅法研究［M］.北京：法律出版社，2004：66，98.

［7］王學輝．公租房制度，從地方試水走向全國統(tǒng)一．法制日報［N］.2012-01-14（7）．

［8］阿列克斯·施瓦茲.美國住房政策［M］.黃瑛，譯.北京：中信出版社，2008：93.

［9］胡彬.制度變遷的中國房地產(chǎn)業(yè)—理論分析與政策評價［M］.上海：上海財經(jīng)大學出版社，2002：120.

［10］HomesandCommunitiesAgency，Councilof Mortgage Lenders，National Housing Federation. Shared ownership:Joint guidance for England ［R］.2009:6.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.016

D923.2

A

1004-0544（2017）03-0092-05

國家社科基金項目（11BFX074）。

李會勛（1980-），男，山東單縣人，法學博士，山東科技大學文法學院講師、碩士生導師，山東大學法學院博士后流動站研究人員；王學輝（1965-），男，四川南充人，西南政法大學行政法學院教授、博士生導師。