曹錦清

筆談：郡縣制傳統(tǒng)與當(dāng)代中國治理

郡縣中國與當(dāng)代國家治理

曹錦清

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

針對“郡縣制傳統(tǒng)與當(dāng)代中國治理”這個主題，我簡要談以下幾點(diǎn)思考：

第一，郡縣制傳統(tǒng)與當(dāng)代中國的治理。第一個核心詞我認(rèn)為是“傳統(tǒng)”。何為“傳統(tǒng)”？歷史上發(fā)生過，且經(jīng)過近代百年革命政黨的批判否定仍然傳到當(dāng)代的，即為“傳統(tǒng)”。這些制度只是“名”發(fā)生了變化而“實”沒有變，是為“傳統(tǒng)”。凡歷史上發(fā)生又在歷史流變的過程中消逝的制度、習(xí)俗、觀點(diǎn)還有其他等等，即“非傳統(tǒng)”。對于沒有傳到當(dāng)代并且沒有統(tǒng)入到當(dāng)代制度觀念中去的那些“非傳統(tǒng)”而言，其最有益的安排去處就是博物館。這是我對傳統(tǒng)的一個解釋。

第二，研究傳統(tǒng)，要從“制度”角度入手。注意要從制度角度研究當(dāng)代中國“治理結(jié)構(gòu)”和“傳統(tǒng)中國”之間的內(nèi)在聯(lián)系。其原因主要是制度的生命力比王朝更為強(qiáng)大，它貫穿于王朝。舉例來說，郡縣制貫穿百代兩千多年，像科舉制實行已有一千三百多年，現(xiàn)在又似有恢復(fù)的樣子。又如監(jiān)察制、巡視制也歷行兩千多年，而巡視制在當(dāng)代的發(fā)展中所起的作用有目共睹。任何制度都有沿革，故要考察。我們以制度的沿革為中心，上面要考察和制度相關(guān)的觀念變化，下面要考察與制度相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)生活變遷。近些年來國學(xué)復(fù)興大多脫離制度而言觀念，隨意性太大，有些則接近于胡說。

第三，研究郡縣制度沿革我建議要重讀“一文一書”。一文即唐代柳宗元的《封建論》，一書是唐代杜佑的經(jīng)典著作《通典》，這部書極為重要，是中國古代制度史的第一部也是極為重要的專著。在《通典》里，杜佑以郡縣制為中心，研究九大制度，即州郡、食貨、選舉、職官、禮、樂、兵、刑法，還有邊防。這九大制度構(gòu)成了中國古代治理體系的核心內(nèi)容。有人說中國古代是“人治”，這絕對是胡說，是無知加惡意。有人認(rèn)為中國古代制度是“專制”，事實上是對郡縣制當(dāng)中的核心要義——“事在四方，要在中央”——的中央集權(quán)制度的一種污蔑。這個污蔑在近代由來已久，這里不便展開敘述。

第四，要將重點(diǎn)從“政體”轉(zhuǎn)向“治理體系”的研究。中國政治學(xué)說史向來無政體一說，重在治體，而西方的學(xué)說重在政體，輕在治體。西方以政體為中心的政治學(xué)說理論的研究源于古希臘尤其是亞里士多德的政體說，而中國政治傳統(tǒng)重在治體，它分為治道、制度與治術(shù)，在這個論述上向來是儒法合流的。十八屆三中全會中共中央提出了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，當(dāng)時我看到這個提法就覺得極為欣喜，覺得中央極為英明，因為這個提法在我看來，將延續(xù)了二十幾年的圍繞著政體的無謂而有害的爭論轉(zhuǎn)到有效的關(guān)于治體的研究上來，這是一個重要的轉(zhuǎn)折。就此而言關(guān)于政體之爭不僅是當(dāng)代之困惑、近代之困惑，我可以這樣講，這個困惑自利瑪竇開始就有了。距今已有四百年的歷史，它一直糾纏在我們民族的思維當(dāng)中，成為一種很難擺脫、很難言明、很難復(fù)制的一種東西。利瑪竇在四百年前就寫了一本書叫《利瑪竇中國札記》，里面就在追問，說是他在中國看到的什么是政體？他的第一個回答是西方人從沒有看到過，這是一個否定的判斷，然而當(dāng)向西方報告中國到底是一個什么樣的政體，他試圖作了回答。因為中國有皇帝，所以他講中國是一個君主政體，然而他又看到中國其實是士大夫在執(zhí)行著整個治理，所以他又講中國是一個貴族政體。然而中國的貴族并不是世襲而是來源于科舉，于是他在給友人的信中說，看來中國是一個民主政體。那么中國是什么政體還是得回到原點(diǎn)——不知道。而“不知強(qiáng)知”是我們近代以來歷經(jīng)衰落積貧積弱而向西方學(xué)習(xí)，然后用西方的政體理論來搬套到中國的治體的一個結(jié)果，這個結(jié)果貽害甚多。

第五，治理體系與能力的東西方比較，而不是政體比較，這樣可以得出一個結(jié)論，中國的治體具有無可比擬的優(yōu)勢，不僅在古代是，而且在當(dāng)代亦如此。就治體而言，自西羅馬帝國崩潰以后，蠻族入侵，眾蠻族建立的國家是原始的國家，后來成為封建國家，而后演變成為主權(quán)國家，最后演變成民族主權(quán)國家。但有一點(diǎn)沒有演變，就是一千多年以來，西方諸國，無論是哪種國家形態(tài)，都處于“戰(zhàn)國狀態(tài)”，所以他們所有的政治理論，包括國際關(guān)系的敘事理論，都和這個“戰(zhàn)國狀態(tài)”的背景有極大的關(guān)系。歷史上西方也曾經(jīng)試圖統(tǒng)一，但皆失敗。公元800年前后的查理曼大帝把現(xiàn)在的意大利、德國、法國暫時地統(tǒng)一起來了，西班牙、英國一帶未被統(tǒng)一，因為西班牙當(dāng)時被穆斯林所占領(lǐng)。然而到了他的孫子那一代就一分為三，也就留下了現(xiàn)在歐洲的禍根——分裂。1800年前后，拿破侖也試圖統(tǒng)一歐洲，但滑鐵盧一戰(zhàn)失敗。1939年，希特勒也試圖來統(tǒng)一歐洲，當(dāng)然，也失敗，并且留下了極其殘酷的慘痛的后果。直到二戰(zhàn)以后，歐洲人內(nèi)部痛定思痛，外部有強(qiáng)大的冷戰(zhàn)和蘇聯(lián)的壓力，所以他們試圖統(tǒng)一，于是就有了現(xiàn)在的歐盟和背后的北約，目前這個歐盟體系也開始搖晃。就現(xiàn)有的歐洲版圖來講，分裂為四十幾個國家，而中國的這個版圖是一個統(tǒng)一的國家，歷史上有分有合，但以合為主。秦漢之合后，雖然有魏晉南北朝之分，但接著又有更大的一次融合，那就是隋唐的統(tǒng)一。隋唐統(tǒng)一以后，又有比較短暫的分裂，從五代十國到宋、遼、金的分裂，而元、明、清的數(shù)百年則維持統(tǒng)一狀態(tài)。所以晚清崩潰，列強(qiáng)雖有瓜分而沒有能夠肢解中國，這和大一統(tǒng)的傳統(tǒng)有必然的聯(lián)系。所以從中國來講，郡縣制是維持大一統(tǒng)的基本的制度安排。

最后想談一點(diǎn)體會，郡縣中國和當(dāng)代的密切聯(lián)系。我們不要忘記大清王朝，因為在近代的“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華”的狹隘的漢民族主義的敘事里面，就把韃虜認(rèn)為是滿清，是夷族，然后往上追溯，元、遼、金乃至北魏，都是夷族入侵，這種視角是長城內(nèi)的狹隘的漢族視角。大清王朝，站在長城內(nèi)外來看中國現(xiàn)有的版圖，這種氣魄，不是漢民族所有的，而是一個入主了中原而又統(tǒng)治長城內(nèi)外、大江南北的滿清所有的。所以中華民族的這一個層面，我們要給予足夠的尊重。近代革命的敘事，有些則蘊(yùn)含著負(fù)面的因素。

而清朝的郡縣制擴(kuò)展，我建議諸位觀察兩個視角。一是雍正時期使得納入到省制范圍的西南諸省的“改土歸流”，包括湖廣的一部分，廣西、貴州、云南、四川的整個西部和東部地區(qū)?！案耐翚w流”中的這個“土官”，就是內(nèi)含在郡縣內(nèi)的封建制度。所謂“改土歸流”就是廢封建而實郡縣，這樣就使得整個西南版圖穩(wěn)定在中國一統(tǒng)的版圖之內(nèi)，因而功不可沒。

第二個視角就是晚清期間，邊疆危機(jī)，搖搖欲墜的清王朝仍然做了巨大的努力，把郡縣制推廣到長城以外的邊疆中國。1884年，左宗棠平亂以后，在新疆設(shè)省，廢除原來的伯克制，建立省制，即新疆行省，是為把郡縣制向西推廣的重大步驟。1887年清政府又在東南邊陲的臺灣廢府設(shè)省。

另外，晚清還想把郡縣制推廣到整個長城以北，即現(xiàn)在的內(nèi)蒙古地區(qū)，但是因為崩潰而未果。因為英國入侵西藏，所以晚清還打算把四川以外的戰(zhàn)區(qū)設(shè)立一個單獨(dú)的省，叫川邊，后來并入西康省。此外，晚清在1907年，廢除原來的東三省的將軍制，建立郡縣制。在這之前的1895年，清朝即廢除了禁止?jié)h人入黑龍江和吉林的禁令，大批的漢人進(jìn)入到這兩個區(qū)域，在短短的五十年內(nèi)，把整個東北漢化了，農(nóng)耕化了，郡縣化了。就連在北洋政府和民國時期，政府繼續(xù)做出努力推進(jìn)郡縣制，1928年在整個內(nèi)蒙設(shè)置三省——綏遠(yuǎn)、熱河、察哈爾省，把這個游牧邊疆變成了郡縣邊疆。而這個過程的基礎(chǔ)，是在清代打下的，因為清代在整個北部，即整個蒙古地區(qū)建立旗盟制度。旗，原來是草原流動的一個群體，清朝第一步，把流動的變成半流動的，就是劃分旗地，給旗盟的郡縣化奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)，這里我不再展開了。旗盟如何變成北方的行政區(qū)劃是一個值得研究的問題。新中國建立以后，我們最后完成郡縣化的地方是西藏，1965年，西藏自治區(qū)的成立，標(biāo)志著郡縣化在邊疆地區(qū)的最后完成。這樣，自秦開端的郡縣制，歷時兩千多年，在現(xiàn)有的中國版圖內(nèi)，完成了郡縣化。而后，長城內(nèi)外一體治理。雖然我們還保留了一點(diǎn)痕跡，即自治區(qū)的設(shè)置和一國兩制來處理港澳、臺灣，中國的政治一統(tǒng)還有一個過程，但是這些地區(qū)其實已經(jīng)實現(xiàn)郡縣化了。