牛浩 劉暢 劉可

[提要] 現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況與大規(guī)模礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)和作為能源礦產(chǎn)轉(zhuǎn)移輸出基地的形勢不相適應(yīng)，存在很大差距。本文以礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償作為研究對象，對于確立區(qū)域關(guān)系可持續(xù)發(fā)展具有一定意義。

關(guān)鍵詞：資源開發(fā)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；理論基礎(chǔ)

中圖分類號：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年1月6日

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀。西方國家對于礦山生態(tài)補(bǔ)償問題研究較早，自20世紀(jì)五六十年代以來，鑒于礦區(qū)資源開發(fā)中存在的大量生態(tài)環(huán)境問題，許多國家都對此進(jìn)行了廣泛研究與探討，制定了覆蓋內(nèi)容廣泛、形式多樣、實(shí)施方式完善的各類生態(tài)補(bǔ)償政策，形成了相對完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和體系。

1、生態(tài)補(bǔ)償理論研究。生態(tài)補(bǔ)償理論研究起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于外部性和公共物品理論的探討。公共物品理論和外部性理論為生態(tài)補(bǔ)償理論提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了“庇古稅”理論，他提出需要通過政府稅收政策手段，解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃詥栴}。科斯提出了著名的“科斯定律”，指出市場也是解決外部性問題的重要途徑，并給出了基于明確產(chǎn)權(quán)，通過市場手段解決外部性問題的途徑。經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了環(huán)境與發(fā)展的補(bǔ)償發(fā)展論，并認(rèn)為當(dāng)生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時，應(yīng)該采用立法手段來解決環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)問題。

2、生態(tài)補(bǔ)償政策研究。生態(tài)補(bǔ)償政策方面，美國是最早在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償探索的國家，早在20世紀(jì)初，美國就開始關(guān)注露天采礦的土地和生態(tài)環(huán)境問題，并出臺了《礦山租賃法》，以法律的形式明確要求恢復(fù)破壞了的土地和生態(tài)環(huán)境。1977年，美國頒布《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》，將煤礦開采造成土地破壞的修復(fù)工作納入煤炭開采作業(yè)中的一部分。1971年，英國出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的環(huán)境影響評價、限制開采活動的補(bǔ)償、礦產(chǎn)開發(fā)的一般程序、允許開采的條件等方面做了詳細(xì)的規(guī)定。1975年，法國對在地面或沙岸采砂采石的公司進(jìn)行征稅，規(guī)范企業(yè)的開采行為，最大可能地減少對環(huán)境的影響，恢復(fù)受到采礦影響地區(qū)地表的生態(tài)環(huán)境。1976年，為了減少污染、循環(huán)利用廢棄物、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，德國聯(lián)邦政府以法律的形式對自然保護(hù)和固體廢棄物處置做出了規(guī)定。

西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)問題凸顯時間較早，它們是生態(tài)補(bǔ)償制度的探索者，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯坷碚撦^為成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也較為豐富，從理論政策和補(bǔ)償實(shí)踐相結(jié)合出發(fā)，以明確責(zé)任主體，制定科學(xué)的生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理制度等為落腳點(diǎn)，建立了以礦產(chǎn)資源恢復(fù)補(bǔ)償金、生態(tài)稅（費(fèi)）、市場交易、財政轉(zhuǎn)移支付等多種手段相支撐，較為完整的生態(tài)補(bǔ)償框架體系，為煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建提供了思路和借鑒。尤其是資源豐富的美國，早在20世紀(jì)初，就注意到在政策的制定時，需要采用多樣化的補(bǔ)償方式。比如，對露天煤礦造成的土地、植被破壞和河流淤堵等問題，不僅對開采企業(yè)征收開采稅費(fèi)，還征收消費(fèi)稅，并將其劃入黑肺疾病信用基金中，資助受害煤炭工人。美國針對煤炭資源開發(fā)采用的生態(tài)補(bǔ)償手段為煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究提供了借鑒。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀。我國于1992年開始生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究，國家制定和實(shí)施了一些與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法規(guī)和政策，地方在生態(tài)補(bǔ)償方面也進(jìn)行了有益的嘗試和實(shí)踐，目前研究的重點(diǎn)集中在體系構(gòu)建、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評價模型等方面。

1、生態(tài)補(bǔ)償理論研究。毛顯強(qiáng)、鐘瑜從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜罄碚摶A(chǔ)，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、外部性補(bǔ)償與庇古手段、產(chǎn)權(quán)明晰與科斯手段。孔凡斌認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)是資源環(huán)境利用的不可逆性。公平、公正的可持續(xù)發(fā)展理論，為探索代際補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償提供了理論依據(jù)?？傊芯空邆冞\(yùn)用公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科理論對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了闡釋，佐證了生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及其基本要素界定的科學(xué)性。這些理論為生態(tài)補(bǔ)償提供了合理性依據(jù)，并為今后制定生態(tài)補(bǔ)償政策提供方向性指導(dǎo)。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者的研究可以歸納為：（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀惶匦允亲匀画h(huán)境資源利用的不可逆性；（2）生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定；（3）生態(tài)補(bǔ)償價值的基礎(chǔ)理論依據(jù)是自然資源環(huán)境資本論；（4）生態(tài)補(bǔ)償政策途徑選擇的基礎(chǔ)是公共物品屬性；（5）生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)是外部性的內(nèi)部化。這些理論研究為我國煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償提供了理論淵源和指導(dǎo)。

2、生態(tài)補(bǔ)償政策研究。程琳琳、胡振琪等從改革礦山企業(yè)成本核算制度、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、建立專門的生態(tài)環(huán)境治理部門等方面設(shè)計，提出構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黎元生、王文燦等指出礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建需要首先明確礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償主體。

肖榮閣、王生衛(wèi)對礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償定價機(jī)制進(jìn)行分析，并指出定價的三大因素：生態(tài)損害程度、改善程度以及生態(tài)價值增加程度。連璞從宏觀經(jīng)濟(jì)市場化角度出發(fā)，提出了煤炭企業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘷C(jī)制。崔艷、白中科等指出我國煤炭開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中存在征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資金來源得不到保障、農(nóng)民利益被忽視等問題，建議落實(shí)煤炭開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自然和社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。李麗英、劉勇等指出，我國煤礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立，需要進(jìn)行煤炭消費(fèi)地對產(chǎn)煤地進(jìn)行補(bǔ)償；煤炭生產(chǎn)企業(yè)對開發(fā)企業(yè)的生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償對象方面，宿洪濤研究認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)該按照“新賬”和“舊賬”來區(qū)分。因資源的輸出，資源地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，資源輸入地也應(yīng)對資源輸出地進(jìn)行補(bǔ)償。關(guān)于受償主體，宿洪濤研究認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償受償主體應(yīng)該是恢復(fù)和治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的個體或組織，還包括礦區(qū)受到危害的居民。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，葉永恒、劉凌巖等提出了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收的原則，并采用恢復(fù)工程費(fèi)用估算法、生態(tài)環(huán)境破壞價值損失法對撫順市多種資源開發(fā)所造成的生態(tài)損害進(jìn)行了估算。劉金平構(gòu)建的簡單數(shù)學(xué)模型，給出了礦區(qū)直接環(huán)境成本的評估方法，其中土地成本損失包括農(nóng)地塌陷損失、土地搬遷安置費(fèi)用等；水成本包括水資源價值，污、廢水處理費(fèi)等損失。張智玲、王華東等認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)在數(shù)值上應(yīng)等于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的邊際外部成本。生態(tài)補(bǔ)償途徑方面，洪尚群、吳曉青等指出，生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施的前提是補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償方式多樣化。黎元生、胡熠等認(rèn)為政府可以通過社會招標(biāo)對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)和治理。姚洋提出，衰竭型礦區(qū)要充分利用勞動力安置、教育和技術(shù)補(bǔ)償形式。此外，宋蕾、胡振琪指出，建立礦山生態(tài)恢復(fù)基金也是生態(tài)補(bǔ)償重要途徑，基金來源可以是企業(yè)繳納的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，也可以是社會各界的捐贈。

綜上所述，從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來看，主要從礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度建立、生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑等方面進(jìn)行研究，明確了主要的補(bǔ)償對象和補(bǔ)償內(nèi)容，在促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理上起到了重要作用，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還主要是國外評估方法的引進(jìn)和介紹，還沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系來定量分析確定生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償途徑上也主要是通過行政政策機(jī)制的設(shè)計來實(shí)現(xiàn)的，市場機(jī)制參與性較低，補(bǔ)償途徑也有待于多樣化，對生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)部機(jī)制研究需要進(jìn)一步深化。

二、相關(guān)理論評述

（一）相關(guān)概念

1、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。根據(jù)以上生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償概念同樣也可以從狹義和廣義方面理解。狹義方面，可以理解為對在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞、污染，環(huán)境生態(tài)功能下降進(jìn)行的補(bǔ)償、恢復(fù)治理活動。廣義方面，還包括對喪失機(jī)會的補(bǔ)償，即對礦區(qū)居民、礦業(yè)城市因喪失發(fā)展機(jī)會，進(jìn)行資金、技術(shù)和實(shí)物方面的補(bǔ)償，稅收減免等政策方面優(yōu)惠。本文所指礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償是狹義上的生態(tài)補(bǔ)償，具體表述為礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境的破壞和環(huán)境污染的損失。

2、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指通過對生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施安排，使生態(tài)補(bǔ)償制度化、政策化、系統(tǒng)化。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括生態(tài)補(bǔ)償原則、主體、客體、方式和途徑以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的具體內(nèi)容，并涉及到補(bǔ)償?shù)姆山ㄔO(shè)、外部環(huán)境、評價體系等方面的內(nèi)容。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)

1、礦產(chǎn)資源的外部性理論。外部性是一個經(jīng)濟(jì)范疇，是指某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動對無關(guān)的第三方造成影響。20世紀(jì)初，馬歇爾和庇古提出外部性基礎(chǔ)理論，用于解釋經(jīng)濟(jì)活動與環(huán)境問題成因。外部性分為外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性，也叫做正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指活動行為能使他人收益的經(jīng)濟(jì)活動；反之，即負(fù)外部性，環(huán)境污染和損害就是典型負(fù)外部性。

科斯的產(chǎn)權(quán)理論和庇古稅理論是使外部性內(nèi)部化的兩種有效途徑。庇古稅理論認(rèn)為通過對資源環(huán)境的損害者征收稅收的方式解決外部性，這是一種政府手段；科斯定理關(guān)注市場的作用，認(rèn)為在政府界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的前提下，通過市場交易或自愿協(xié)商解決外部性問題。

隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相應(yīng)有了更高的要求，生態(tài)資本的存量也更趨于發(fā)揮作用。人們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識也有了提高，更加注重進(jìn)行保護(hù)。生態(tài)補(bǔ)償是使外部性內(nèi)部化的一種經(jīng)濟(jì)手段，通過建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效結(jié)合環(huán)境行為和經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、生態(tài)資本理論。世界銀行1995年將資本劃分為四個部分即人力資本、人造資本、生態(tài)資本、社會資本，可見生態(tài)資本是在傳統(tǒng)資本概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。資本是能帶來剩余價值的價值，是一種稀缺的生產(chǎn)要素，通過這一概念，可見生態(tài)環(huán)境也就是一種生態(tài)資本。

生態(tài)資本主要包括自然資源總量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)潛力以及環(huán)境自凈能力四個方面。一定的條件下，可以通過對讓渡生態(tài)成果的群體收取相應(yīng)費(fèi)用等途徑內(nèi)部化其收益，激勵人們從事生態(tài)保護(hù)。生態(tài)資本理論注重發(fā)揮市場和政府兩個方面的作用，認(rèn)為在邊際私人成本或者收益與邊際社會成本或者收益相背離的時候，僅是依靠市場作用實(shí)現(xiàn)不了社會福利最大化和資源最優(yōu)配置，作為政府，有必要采取一定的經(jīng)濟(jì)政策來消除這種背離。

3、可持續(xù)發(fā)展理論。自近代西方國家在工業(yè)化過程中所形成的以工業(yè)增長的指標(biāo)作為衡量社會發(fā)展的唯一尺度，體現(xiàn)為各國對GDP（國民生產(chǎn)總值）和高速增長的強(qiáng)烈追求。片面追求GDP增長的社會發(fā)展模式，帶給人類社會的是生態(tài)環(huán)境的破壞和嚴(yán)重惡化。

當(dāng)排放的廢棄物超過了環(huán)境自身的凈化和容納能力時，就會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，反過來必然會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論可以作為研究礦產(chǎn)資源開發(fā)的原則，指導(dǎo)具體原則解釋和運(yùn)用，進(jìn)而運(yùn)用于制定和調(diào)整法律與政策，建立和完善相應(yīng)的制度。

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