馬柳穎 李青萍 郭瓛

[提要] 隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的飛速增長，以霧霾為典型的大氣污染越來越嚴重，極大地影響到人們的身心健康、交通出行以及生產(chǎn)生活。政府作為公共事務(wù)管理者承擔(dān)著治理大氣污染的主要責(zé)任，針對大氣污染的復(fù)雜性，中央政府與地方政府在治理過程中承擔(dān)著不同的職責(zé)，由中央政府宏觀把控大氣污染防治的總體目標，而地方政府則負責(zé)具體的實施過程。然而，地方政府在大氣污染防治中還存在著發(fā)展理念偏差、行政執(zhí)法疲軟、問責(zé)機制難以實現(xiàn)等失責(zé)表現(xiàn)，還需進一步強化地方政府的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：大氣污染；地方政府；責(zé)任

本文為湖南省情與決策咨詢研究資助項目（項目編號：2015ZZ037）階段性成果

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月4日

大氣污染形成的根本原因在于人類活動排放的廢氣超出了大氣環(huán)境接納污染物的最高限度，無法被凈化的廢氣在大氣環(huán)境中不斷疊加、復(fù)合致使了大氣污染日趨嚴重。燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵等皆是加劇大氣污染的重要因素，不合理的國家能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公民生活方式等皆嚴重影響大氣污染的治理進程。大氣污染形成原因以及責(zé)任主體的多元化，使得治理大氣污染成為一項艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。地方政府作為地方公共事務(wù)的管理者，具有強大的資源優(yōu)勢和動員能力，其在大氣污染治理責(zé)任擔(dān)當(dāng)中扮演著至關(guān)重要的角色。

一、大氣污染治理中政府承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品理論認為，大氣（空氣）具有非競爭性、非排他性特征，本質(zhì)上屬于公共物品的范疇。大氣的公共物品屬性表現(xiàn)在每一個人呼吸空氣的同時并不影響其他人對空氣的消費，呼吸空氣人數(shù)的變化也不會影響消費成本的增加或減少，且任何人在免費享受空氣所帶來的利益的同時，不能排除其他人享受空氣所帶來的效益。每一個理性的“經(jīng)濟人”都追求自身利益的最大化而無節(jié)制地消耗公共物品。微觀主體為了追求自己利益的最大化，只注重私人收益，從而放任負外部效應(yīng)的出現(xiàn)，當(dāng)大氣環(huán)境超過了自身的承載，就出現(xiàn)了哈丁所說的“公地悲劇”的后果。然而，大氣污染的治理又是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，“理性”的人都具有“搭便車”的心理，即只希望免費享受他人治理環(huán)境的成果，而不愿意為此付出代價。大氣的公共物品屬性而導(dǎo)致市場失靈的問題，非微觀主體所能解決，需要依靠作為公共事務(wù)管理者的政府主動承擔(dān)起保護、治理的責(zé)任，糾正市場的失靈，促進人與自然的和諧發(fā)展。

公共信托理論認為，大氣、森林、水等自然資源系全民“共享的資源”，亦是全體國民的共有財產(chǎn)，只要一人實施污染空氣的行為，則是對全社會共同利益的侵犯。為了更好地合理保護、利用這一“共有財產(chǎn)”，共有人將其委托給國家來進行管理。作為行政機關(guān)的政府則負責(zé)具體的委托管理事項，即承擔(dān)管理、保護大氣的義務(wù)。在委托代理過程中，政府需謹慎使用自己的代理權(quán)，必須對全體共有人負責(zé)。如因政府的不當(dāng)行為，導(dǎo)致委托人利益受損等情況，則政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并具有防止損害擴大的義務(wù)。由此可見，公共信托理論是政府在環(huán)境保護中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的理論基礎(chǔ)，同時也為公民有權(quán)監(jiān)督政府行為提供了依據(jù)和保障。

公民環(huán)境權(quán)理論認為，公民享有在安全、健康、良好的環(huán)境內(nèi)生存的權(quán)利，政府有保障公民權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)對環(huán)境負責(zé)。環(huán)境污染最終將侵害公民的健康權(quán)、生命權(quán)，可以說，公民的環(huán)境權(quán)派生于公民的基本人權(quán)——生存權(quán)，應(yīng)該被視作公民的基本權(quán)利予以同等保護。公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)該包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)。公民的環(huán)境使用權(quán)則包括公民呼吸清潔空氣的權(quán)利；知情權(quán)是公民享有獲取、知悉環(huán)境狀況以及政府環(huán)境管理狀況的權(quán)利；參與權(quán)是指公民享有參與政府環(huán)境管理決策、環(huán)境保護實施等過程的權(quán)利；請求權(quán)是指政府違法履行或不履行環(huán)境治理義務(wù)，公民對政府的行政行為有提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，對侵犯公民環(huán)境權(quán)利的行為有提起損害賠償?shù)臋?quán)利。公民的環(huán)境權(quán)理論為公民獲取大氣污染狀況信息、參與大氣污染治理過程以及政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任提供有力的理論依據(jù)。

二、大氣污染治理中地方政府責(zé)任的角色定位

我國的國家結(jié)構(gòu)形式具有的中央集權(quán)與地方分權(quán)的特征，決定了中央政府與地方政府在大氣污染治理中必然扮演不同的角色、承擔(dān)不同的責(zé)任。地方政府既接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)又是地方最高行政機關(guān)，地方政府的雙重身份決定其既要符合中央政府利益又要保障地方利益的實現(xiàn)。改革開放以來，地方政府經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)逐漸擴大，逐漸使地方政府官員的政績與地方經(jīng)濟發(fā)展直接掛鉤，因此地方政府逐漸演變?yōu)橐粋€相對獨立的地區(qū)利益主體。地方經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護成為地方政府的兩難選擇，地方政府既要完成一定的經(jīng)濟目標，又要保護大氣環(huán)境。然而，發(fā)展經(jīng)濟的成本遠低于保護環(huán)境的成本，發(fā)展經(jīng)濟遠比保護環(huán)境能帶來更大的效益。地方政府作為具有逐利性的一類特殊“經(jīng)濟人”，往往會選擇犧牲環(huán)境而發(fā)展經(jīng)濟，易滋生地方保護主義。為防止地方政府過度追求地方利益而忽視社會整體利益，必須堅持中央政府的宏觀把控，全面平衡中央與各地區(qū)的利益，充分發(fā)揮地方政府治理大氣污染的積極性、創(chuàng)造性。

同時，大氣污染治理的具體工作只能由地方政府落實，地方政府在大氣污染治理中承擔(dān)主要責(zé)任。大氣污染成因復(fù)雜，與地區(qū)的地理自然因素、地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗習(xí)慣等密切相關(guān)，具有明顯的地域性特征。大氣污染的地區(qū)差異性決定中央政府只能從宏觀上把控大氣污染治理的總進程、總目標，而具體任務(wù)的落實與開展則由地方政府承擔(dān)。對大氣污染治理需因地制宜，即需要各地方政府根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、能源消耗情況以及各省經(jīng)濟發(fā)展情況等采取差異性治理措施。地方政府作為地區(qū)公共事務(wù)的管理者，在大氣污染治理中具有義不容辭的責(zé)任，要積極運用經(jīng)濟、政治、法律等手段治理大氣污染、保護大氣環(huán)境。政府的環(huán)境責(zé)任主要包括保證居民生活的大氣質(zhì)量；嚴格執(zhí)行相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)及政策，并逐步建立或完善地方環(huán)境立法體系；鼓勵、促進公眾積極參與大氣保護活動以及監(jiān)督地方政府在大氣污染治理中的行政行為；政府在大氣污染治理中的不作為或亂作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

三、地方政府治理大氣污染失責(zé)的表現(xiàn)

地方政府在大氣污染治理中具有不可推卸的責(zé)任。然而在實踐中，一些地方政府并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，存在諸多失責(zé)的情況，嚴重影響大氣污染的治理進程，具體在以下幾個方面：

（一）地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)保的發(fā)展理念。改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的執(zhí)政理念，的確使中國的經(jīng)濟在短時間內(nèi)迅速發(fā)展起來。然而，這種高速發(fā)展是建立在過度消耗自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，走上了西方國家“先污染后治理”的老路。三十幾年來，我國高投入、高消耗、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟增長方式，引發(fā)了嚴重的生態(tài)危機。我國政府已經(jīng)意識到這一問題的嚴重性，并于黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總布局中，先后出臺了一系列重大決策部署，通過多部有關(guān)環(huán)境保護的立法文件，積極推動生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。但這條路充滿了荊棘與坎坷，部分地方政府仍存在“唯經(jīng)濟論”的思想，將經(jīng)濟建設(shè)看作是重中之重，其他各項事業(yè)都要為經(jīng)濟建設(shè)讓步，經(jīng)濟建設(shè)以外的其他各項事業(yè)逐漸變得無關(guān)緊要。其導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟指標達到了，但卻產(chǎn)生了更為嚴重的環(huán)境污染問題。理念的偏差導(dǎo)致了政府治理決策的失誤，主要表現(xiàn)為政府強制將重污染企業(yè)遷出城市中心或遷往周邊地區(qū)。這樣的舉措對遷出地的大氣污染能起到一定的作用，卻會加重遷入地的大氣污染，且由于大氣的流動性特征，造成全國人民“同呼吸，共命運”的現(xiàn)狀。事實證明，將重污染企業(yè)外遷的措施都是治標不治本，不能從根本上解決大氣污染問題。

（二）地方政府行政執(zhí)法疲軟。行政執(zhí)法是指國家行政機關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家立法機關(guān)所制定的法律的活動。在環(huán)保領(lǐng)域中，行政執(zhí)法主要是指政府、政府環(huán)境保護主管部門等其他相關(guān)部門及其工作人員，按照有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)、方針、決定等其他規(guī)范性文件執(zhí)行命令和處理行政事務(wù)。法律的生命力在于實施，行政執(zhí)法是法律實施的一個重要環(huán)節(jié)。嚴密的法律體系是地方政府依法行政的前提條件?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）與《中華人民共和國大氣污染防治法》是治理我國大氣污染的重要法律依據(jù)，規(guī)定了我國治理大氣污染的基本原則、基本要求和總體目標。因這兩部法律皆為最近頒布生效的，各地方政府不能因地制宜及時制定各地方大氣污染防治規(guī)定或細則，地方環(huán)境保護法制體系不夠完善。在實際執(zhí)法過程中，一些地方政府行政執(zhí)法的力度不夠，存在消極執(zhí)法的現(xiàn)象，即不主動去履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，往往是新聞媒體曝光或者造成人員傷亡等具有一定影響力的環(huán)境事件后才會引起地方政府的關(guān)注。地方政府考慮到重污染企業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的貢獻，往往采取縱容的態(tài)度，不依法追究重污染企業(yè)的違法行為，導(dǎo)致法律的威信力大大折損，大氣污染問題依然嚴峻。

（三）地方政府問責(zé)機制難以落實。問責(zé)機制是指問責(zé)主體對負有公共責(zé)任的組織或個人不履行或違法履行職責(zé)和義務(wù)的情況進行責(zé)任追究的一種制度，是地方各級政府切實履行大氣污染治理義務(wù)的重要保障。在我國，對地方政府不履行大氣污染治理義務(wù)進行問責(zé)的明確法律依據(jù)為《環(huán)境保護法》第67條、68條、69條。環(huán)保問責(zé)主要是指上級行政機關(guān)或?qū)ｉT機關(guān)依法對下級行政機關(guān)進行監(jiān)督，對下級行政機關(guān)及其工作人員的違法行為依法進行問責(zé)。行政機關(guān)問責(zé)屬于一種內(nèi)部性問責(zé)，具有很大的隨意性。在大氣污染治理中，出于對經(jīng)濟利益的追求，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的違法行為往往采取容忍的態(tài)度，只有出現(xiàn)重大的環(huán)境污染事件時才能引起上級行政機關(guān)的重視。此外，在上下級行政機關(guān)需對大氣污染治理工作中的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任時，僅依靠行政機關(guān)的問責(zé)無法保證問責(zé)結(jié)果的公正性。

四、強化大氣污染治理中地方政府責(zé)任的建議

（一）轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念，促進地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。理念乃行為之先導(dǎo)，地方政府應(yīng)當(dāng)從根本上改變“唯經(jīng)濟論”的發(fā)展理念和傳統(tǒng)的政績觀，樹立可持續(xù)的發(fā)展理念和綠色的政績觀。高能耗、重污染的不合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和嚴重依賴于煤炭的能源消費結(jié)構(gòu)，是我國大氣污染越發(fā)嚴重的主要原因。地方政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)本地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低重工業(yè)比例，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔能源，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放。新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定國家對重點大氣污染物排放實行總量控制，并逐步推行重點大氣污染物排放權(quán)交易。在大氣污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，允許各大氣污染物排放企業(yè)之間通過貨幣交易的方式相互調(diào)劑排污量，有利于鼓勵排污企業(yè)發(fā)展清潔技術(shù)，將可排污量轉(zhuǎn)讓給其他需要的企業(yè)，在控制污染物排放總量的同時還能獲得經(jīng)濟效益。地方政府要按照中央政府的指示，逐步推行重點大氣污染物排放權(quán)交易，建立完善的大氣污染排放機制，充分運用市場經(jīng)濟的原理嚴格控制大氣污染物排放總量，排污企業(yè)的保障其平穩(wěn)運行；另一方面地方政府要積極發(fā)揮這只“看得見的手”的作用，正確運用宏觀調(diào)控手段，充分發(fā)運用財政、稅費等手段，如對環(huán)境友好型企業(yè)進行政府補貼，提高環(huán)境友好型企業(yè)的市場競爭力，相對地削減重污染企業(yè)的市場競爭力。此外，要增加環(huán)境治理財政支出，進一步加大在大氣污染治理方面的資金投入，主要用于大氣污染環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、重點治污項目的開展以及環(huán)境技術(shù)的研發(fā)等方面。

（二）完善地方環(huán)保法律體系，提高地方政府行政執(zhí)法效率。大氣污染區(qū)域差異性的特征，導(dǎo)致環(huán)境法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章往往僅規(guī)定一些原則、要求或目標，為不同區(qū)域分而治之留下了足夠的空間，使得各地方政府能夠根據(jù)各地大氣污染的具體情況采取不同的治理方式，提高環(huán)境保護執(zhí)法能力。地方政府要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，細化相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，因地制宜，根據(jù)本地區(qū)的具體情況，如經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、污染物排放比例以及治理技術(shù)水平等等，制定合理的排污標準。在大氣污染情況嚴重的地區(qū)，地方政府應(yīng)該征求環(huán)境保護機構(gòu)以及其他專業(yè)學(xué)者的意見，依法制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準，嚴格控制地方大氣污染物的排放量。然而，“徒法不足以自行”，僅有完備的法律還不足以起作用。完善的法規(guī)還必須得到地方政府嚴格執(zhí)行才能發(fā)揮最大的作用。在大氣污染治理中，地方政府必須嚴格執(zhí)法，嚴懲違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，最大限度地發(fā)揮環(huán)保法律的效益。新修訂的《大氣污染防治法》取消了公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門依職責(zé)對機動車船大氣污染防治實施監(jiān)督管理的規(guī)定，但仍保留了政府其他有關(guān)部門在防治大氣污染中監(jiān)督管理職責(zé)。因而在執(zhí)法過程中，既要切實保證環(huán)境主管部門在大氣污染治理中的主導(dǎo)地位，又要使其他有關(guān)部門積極協(xié)助環(huán)境主管部門履行監(jiān)督管理的職責(zé)，從而提高政府的行政執(zhí)法效率；另一方面，政府部門必須提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，提供先進的環(huán)境技術(shù)裝備，對污染環(huán)境的行為及時發(fā)現(xiàn)并做出反映，遏制大氣污染的進一步蔓延。

（三）擴大地方問責(zé)主體范圍，健全地方多元問責(zé)機制。近年來，環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)力濫用現(xiàn)象越來越嚴重，環(huán)保違法案件數(shù)量呈上升趨勢，健全環(huán)保問責(zé)機制已經(jīng)刻不容緩。環(huán)保問責(zé)機制的主體，除了行政機關(guān)，還應(yīng)包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及社會公眾。權(quán)力機關(guān)即各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，按照憲法的規(guī)定，可以通過質(zhì)詢、罷免等方式對政府是否履行治理大氣污染的責(zé)任進行監(jiān)督問責(zé)。司法機關(guān)的問責(zé)是指法院通過受理行政訴訟案件，檢察院通過對行政機關(guān)工作人員在大氣污染治理中涉嫌犯罪的行為提起公訴的方式進行問責(zé)。社會公眾的問責(zé)是指社會組織、公眾等對地方各級政府是否履行大氣污染治理職責(zé)所實施的監(jiān)督和追究。按照薩克斯教授的公共信托理論，大氣是公眾委托給政府管理的公共資源，在政府沒有履行保護、治理大氣的職責(zé)時，公眾當(dāng)然有權(quán)對政府問責(zé)。按照我國法律的規(guī)定，公眾可以通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、行政復(fù)議、行政訴訟等方式對政府的失職行為進行問責(zé)。社會公眾監(jiān)督是一種非權(quán)力性監(jiān)督，不具備國家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力，不能直接使政府及其工作人員承擔(dān)責(zé)任，只能引發(fā)權(quán)力性問責(zé)。然而，社會公眾作為大氣污染最直接的利害關(guān)系人，相較于權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及行政機關(guān)，對地方政府在治理過程中的違法行為的問責(zé)具有更高的自覺性、主動性，因而要高度重視社會公眾問責(zé)的作用。在社會公眾監(jiān)督的方式中，只有行政訴訟能夠最直接、有效地引起權(quán)利性問責(zé)，即通過對行政機關(guān)的違法行為提起行政訴訟從而引發(fā)司法機關(guān)的問責(zé)。行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為，人民法院僅受理對具體行政行為提起的訴訟，行政機關(guān)的抽象行政行為不在行政訴訟的受案范圍。然而，地方政府在大氣污染治理過程中實施的抽象行政行為，如制定環(huán)保規(guī)劃、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟政策或環(huán)保決策等等，皆對治理大氣污染具有重要影響，嚴重影響大氣污染治理。因此，應(yīng)將政府在大氣治污過程中的抽象行政行為納入行政訴訟的范圍。令人欣喜的是，新修訂的《行政訴訟法》雖然還是將行政規(guī)章以及行政機關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為排除在行政訴訟范圍之外，但它將“具體行政行為”修改為“行政行為”，在一定程度上將擴大行政訴訟受案的范圍，也為將政府在大氣污染治理過程中的抽象行政行為納入行政訴訟的范圍留下了法律空間。

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