中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）21-0082-03

摘要：1993年，國(guó)家提出教育投入4%的目標(biāo)，通過(guò)全國(guó)上下各方努力，于2012年實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增速放緩，2013年開始黑龍江省教育投入不足4%，阻礙和限制了黑龍江高等教育的發(fā)展。文章認(rèn)為通過(guò)加強(qiáng)教育法制化建設(shè)，重塑政府間分權(quán)模式，規(guī)范成本核算標(biāo)準(zhǔn)化，提高高校辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)投資來(lái)源多元化等五個(gè)角度優(yōu)化和保障高等教育經(jīng)費(fèi)投入，從而為高等教育投入體制改革提供參考。

關(guān)鍵詞：高等教育 投入 保障

一、引言

2014年，黑龍江省高等教育學(xué)生總數(shù)105.51萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率47.97%；普通高等學(xué)校80所，其中部委屬3所，地方屬77所；普通本?？普猩?0.31萬(wàn)人，在校生73.06萬(wàn)人，畢業(yè)生18.54萬(wàn)人。十一五以來(lái)，國(guó)家堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，始終把教育作為治國(guó)理念優(yōu)先發(fā)展，作為戰(zhàn)略性投資優(yōu)先保障，因此我國(guó)高等教育迎來(lái)了迅猛發(fā)展的黃金時(shí)期。從1993年第一次提出教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)現(xiàn)4%，經(jīng)過(guò)20年不懈的努力，2012年末國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出2.2萬(wàn)億元，占GDP的比例達(dá)到4.28%，實(shí)現(xiàn)了4%的投入目標(biāo)，2013年以后，全國(guó)這個(gè)比例逐年減少，但仍在4%以上，然而局部地區(qū)或部分省份低于4%?？梢?jiàn)，教育投入4%不是終點(diǎn)，是新的起點(diǎn)，應(yīng)該鞏固和保障4%的教育投入，保障教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二、高等教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例情況

為了衡量財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入水平，我們首選國(guó)際通用指標(biāo)，即“公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）的比例”。

從表1可以看出，全國(guó)GDP與國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的年均增長(zhǎng)率分別為8.07%和7.89%，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)率低于GDP增長(zhǎng)率，表明沒(méi)有同步。黑龍江這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是4.04%和2.57%，黑龍江的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入力度和年增長(zhǎng)率均低于全國(guó)水平。另外從全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角不難看出，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的拉大而帶來(lái)的科技和教育等領(lǐng)域的發(fā)展失衡比較大。2012年全國(guó)和黑龍江財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例分別為4.28%和4.07%，此后各年度此項(xiàng)指標(biāo)均有所下降。2012年以后，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增加的，而黑龍江省此項(xiàng)指標(biāo)從2012年以后各年度均沒(méi)有達(dá)到2012年投入力度。

（二）財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況

為了更好地分析教育經(jīng)費(fèi)與財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)關(guān)系，本文采用財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)彈性系數(shù)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)彈性系數(shù)是指財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與教育經(jīng)費(fèi)兩個(gè)指標(biāo)的增長(zhǎng)率之比，即教育經(jīng)費(fèi)總量每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的百分點(diǎn)。

從2011年至2014年的教育經(jīng)費(fèi)與財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)對(duì)比分析來(lái)看，全國(guó)和黑龍江省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)彈性系數(shù)分別為1.16、1.21，這表示全國(guó)和黑龍江教育經(jīng)費(fèi)每增長(zhǎng)1%，各自的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)分別為1.16%、1.21%。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度已經(jīng)開始高于教育經(jīng)費(fèi)總量的增長(zhǎng)速度，而且黑龍江省彈性系數(shù)已經(jīng)超過(guò)全國(guó)水平。然而表1中顯示，黑龍江從2012年以后年度財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入均沒(méi)有達(dá)到2012年投入力度，2013年黑龍江教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別是 -6.06%、-7.79%，是負(fù)增長(zhǎng)，由此可以分析出黑龍江相對(duì)于全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足，應(yīng)該引起注意。

（三）高等教育經(jīng)費(fèi)投入來(lái)源情況

根據(jù)黑龍江省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)看，黑龍江省高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道包括：預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、教育稅費(fèi)、企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入（主要指學(xué)雜費(fèi)）、其他收入。表2為2011—2014年黑龍江省高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況。

通過(guò)表2可以看出，黑龍江省高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道主要是預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入兩部分，2014年占比97%，其他來(lái)源渠道比例很小，高等教育投入沒(méi)有形成多元化；高等教育經(jīng)費(fèi)投入不穩(wěn)定，且沒(méi)有穩(wěn)步增長(zhǎng)，2013年高等教育總經(jīng)費(fèi)不增反降，比2011年減少2.26億元，2014年預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)與2012年持平，財(cái)政撥款乏力；事業(yè)收入不夠穩(wěn)定，事業(yè)收入扣除學(xué)雜費(fèi)后的數(shù)額2011年和2014年分別為8.92億元、7.04億元，2014年的學(xué)雜費(fèi)金額最低，為53.04億元，事業(yè)收入主要是學(xué)雜費(fèi)，學(xué)雜費(fèi)是高等教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源之一；其他來(lái)源（教育稅費(fèi)、企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、其他收入）比較穩(wěn)定，所占比重過(guò)去四年里一直保持在3%左右。

（四）高等教育收入支出情況分析

通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)分析可以看出，黑龍江省高等教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度低于全國(guó)水平，年均增長(zhǎng)只有2.02%，特別是2013年教育經(jīng)費(fèi)為負(fù)增長(zhǎng)，這與教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)、兩個(gè)提高”的法律規(guī)定相悖。從2011年開始黑龍江省高等教育支出中公用部分逐年減少，從占比66%下降到52%。目前高等教育執(zhí)行的是國(guó)庫(kù)集中支付，在教育投入不能得到保證的情況下，教育經(jīng)費(fèi)支出難以得到保障，何談提高高等教育質(zhì)量和優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提升高等教育內(nèi)涵建設(shè)。

（五）不同隸屬高校經(jīng)費(fèi)投入情況

黑龍江省有高等學(xué)校80所，其中，部屬高校3所，占公辦高校比例4.92%；地方高校58所，占公辦高校比例95.08%，民辦高校19所，這80所高校構(gòu)成了黑龍江省高等教育發(fā)展的格局。黑龍江省2014年公辦教育總經(jīng)費(fèi)235.82億元，4.92%的部屬高校占據(jù)了教育總經(jīng)費(fèi)的36.27%，部屬高校校均經(jīng)費(fèi)28.5億元，地方高校校均經(jīng)費(fèi)2.59億元，相差11倍，由此可以明顯看出教育經(jīng)費(fèi)分配不公平現(xiàn)象的存在。地方高校教育經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)2.02%，部屬高校教育經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)為4.01%，部屬高校教育經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)速度是地方高校的2倍，這些數(shù)字的差距必將形成教育經(jīng)費(fèi)差距，勢(shì)必影響地方高校辦學(xué)活力和質(zhì)量。

三、高等教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問(wèn)題及成因分析

（一）教育財(cái)政投入水平相對(duì)偏低

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然面臨“三期疊加”的形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不牢固，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，在此背景下我國(guó)教育財(cái)政投入仍然保持4%以上實(shí)屬不易，與2010年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）平均水平的5.2%差距很大。黑龍江省的教育財(cái)政投入2013年和2014年均沒(méi)有達(dá)到法定要求的4%，只有3.55%和3.5%，而且有下行的趨勢(shì)，可見(jiàn)黑龍江省教育財(cái)政投入水平偏低，投入總量不足。導(dǎo)致該問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于黑龍江省經(jīng)濟(jì)水平制約，由于歷史和區(qū)域的原因，黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于全國(guó)下游，特別是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度2014年位于全國(guó)倒第三位，另外人才外流也影響政府對(duì)高等教育投入的積極性。

（二）教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道過(guò)于狹窄

隨著高等教育體制改革的深入，社會(huì)對(duì)高等教育的需求程度也明顯增強(qiáng)，國(guó)家試圖由過(guò)去單一的財(cái)政撥款模式改變?yōu)槎嗲赖耐顿Y格局。但黑龍江省近五年高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道主要是預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)，沒(méi)有形成多元化格局，來(lái)源渠道過(guò)于狹窄。其主要原因是黑龍江省沒(méi)有形成良好的教育發(fā)展環(huán)境，能否開拓非政府渠道，關(guān)鍵在于政府的政策導(dǎo)向，政府對(duì)社會(huì)和企業(yè)辦高校扶持力度、政策支持不強(qiáng)，無(wú)法吸引更多社會(huì)資金投入到高等教育領(lǐng)域。另外就是教育投入相關(guān)法律法規(guī)不健全，雖然我國(guó)已經(jīng)分布了《捐贈(zèng)法》，但稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有明確規(guī)定，不易具體實(shí)施和操作，沒(méi)有正式的《教育投入法》，也就無(wú)法形成剛性教育投入的約束力。

（三）不同隸屬高校投入差距很大

部屬高校和地方高校教育經(jīng)費(fèi)投入的差距，造成高等教育投入分配不合理，違背了教育公平性原則，限制了高等教育均衡發(fā)展。造成這個(gè)結(jié)果的主要原因是政府間教育投入責(zé)任不明晰，轉(zhuǎn)移支付制度不健全。另外，地方政府高等教育投入不到位的現(xiàn)象，以及中央政府對(duì)地方高校的轉(zhuǎn)移支付不確定性，在一定程度上也影響了地方政府舉辦高等教育的努力程度，客觀上不僅沒(méi)有縮小高校間差距，反而造成了差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，形成了窮則愈窮，富則愈富的“馬態(tài)效應(yīng)”。

（四）高等教育經(jīng)費(fèi)使用效益不高

高等教育發(fā)展的根本保障就是資金，原本不足的高等教育經(jīng)費(fèi)投入中，又由于經(jīng)費(fèi)使用效益不高，以及教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象，使得高等教育經(jīng)費(fèi)管理“雪上加霜”。

1.專業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。上個(gè)世紀(jì)九十年代我國(guó)高校專業(yè)設(shè)置就存在嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象，比如理工科院校設(shè)置英語(yǔ)和文學(xué)專業(yè)，師范類院校設(shè)置會(huì)計(jì)和經(jīng)濟(jì)專業(yè)，等等。高校沒(méi)有按照自身的類型和未來(lái)市場(chǎng)的需求設(shè)置專業(yè)，畢業(yè)生沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，造成了專業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，浪費(fèi)了教育資源。出現(xiàn)這一問(wèn)題的根本原因是高校的“羊群效應(yīng)”，高校對(duì)專業(yè)設(shè)置信息不充分和缺乏了解，沒(méi)有科學(xué)定制學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和設(shè)置學(xué)科專業(yè)。

2.教輔成本過(guò)高。在高等教育投入不足的情況下，教輔成本過(guò)高影響和阻礙了高等教育質(zhì)量提升。2013年我國(guó)普通高校專任教師占教職工比例為65.18%，而黑龍江省這一比例為59.83%，高校行政和后勤等其他人員占40.17%，高等教育經(jīng)費(fèi)中非教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出高于全國(guó)的水平，過(guò)多地?cái)D占教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出，成為高等教育可持續(xù)發(fā)展的沉重包袱。主要是因?yàn)楦叩冉逃w制改革較為緩慢，特別是高校機(jī)構(gòu)改革，去行政化、去包袱，輕裝前進(jìn)執(zhí)行得比較慢。

3.資產(chǎn)設(shè)備閑置。我國(guó)高校實(shí)驗(yàn)室設(shè)備利用率普遍偏低，根據(jù)世界銀行的一個(gè)調(diào)查，我國(guó)部分高等學(xué)校實(shí)驗(yàn)室的使用效率僅有60%；另?yè)?jù)教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國(guó)高等學(xué)校的儀器設(shè)備中有 20% 處于閑置狀態(tài)，而一些價(jià)格不菲的大型科研裝備使用率最高不過(guò)15%。更有高校儀器設(shè)備采購(gòu)回來(lái)后一直未使用，閑置浪費(fèi)比較嚴(yán)重。造成這一情況的主要原因是高校內(nèi)部管理不科學(xué)，重購(gòu)置輕管理，重投入輕效益，使得二級(jí)院系爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)、爭(zhēng)儀器設(shè)備，認(rèn)證不充分，盲目投資采購(gòu)。另外，儀器設(shè)備資源共享程度不高，存在二級(jí)院系之間重復(fù)購(gòu)置、資源共享壁壘。

四、高等教育經(jīng)費(fèi)投入優(yōu)化的建議及對(duì)策

“百年大計(jì)，教育為本”，教育對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有全局性和先導(dǎo)性的影響。對(duì)此，本文提出如下建議：

（一）加強(qiáng)教育法制化建設(shè)

從法律法規(guī)供給側(cè)考慮，制定和出臺(tái)《教育投入法》《教育投入條例》《教育投入實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)，完善教育法制化建設(shè)。將《教育法》 已經(jīng)確立的財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基等多渠道教育投入細(xì)化，便于實(shí)施中的可操作性，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，營(yíng)造一個(gè)良好的教育投入法制化環(huán)境。

（二）重塑政府間分權(quán)模式

從中央與地方分權(quán)考慮，重塑政府間分權(quán)模式，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)公益性事業(yè)投入的均衡性。最近幾十年來(lái)，全世界出現(xiàn)了一個(gè)明確的趨勢(shì)，即各國(guó)政府將支出責(zé)任及收入責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，當(dāng)然收入責(zé)任的轉(zhuǎn)移在程度上要低一些。這一趨勢(shì)不僅見(jiàn)于具有悠久的中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國(guó)家，也見(jiàn)于聯(lián)邦制國(guó)家；不僅發(fā)展中國(guó)家如此，工業(yè)化國(guó)家亦如此。作為這一事實(shí)的反映，在地方政府經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)大量的垂直性失衡，也有小部分的水平性失衡。因此，需要重塑政府間分權(quán)模式，建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，這有利于中央與地方政府間重新分配資源，促進(jìn)教育投入公平性。

（三）規(guī)范成本核算標(biāo)準(zhǔn)化

從規(guī)范成本標(biāo)準(zhǔn)化考慮，建立健全動(dòng)態(tài)生均培養(yǎng)成本核算標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)制定高等教育收費(fèi)政策。為合理制定高等學(xué)校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高教育收費(fèi)決策的科學(xué)性，國(guó)家發(fā)展改革委于2005年6月8日印發(fā)了《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，明確規(guī)定了哪些計(jì)入培養(yǎng)成本，哪些項(xiàng)目需要剔除。根據(jù)相關(guān)原則和權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，結(jié)合作業(yè)成本法多級(jí)劃分，構(gòu)建高等學(xué)校成本核算體系，測(cè)算出生均培養(yǎng)成本，為地方政府制定高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)和參考，從而充實(shí)高等教育事業(yè)收入。

（四）提高高校辦學(xué)自主權(quán)

從提高辦學(xué)自主權(quán)考慮，改善高校管理方式，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要“推進(jìn)政校分開，管辦分離?？朔姓瘍A向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”?！奥鋵?shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，政府及其部門要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，要“完善治理結(jié)構(gòu)”。根據(jù)事業(yè)單位改革需要，充分下放編制和財(cái)權(quán)，逐步去高校行政化，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)高校辦學(xué)自主權(quán)，增收節(jié)支，降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益和效率，全面提升高等教育辦學(xué)質(zhì)量。

（五）促進(jìn)投資來(lái)源多元化

從來(lái)源渠道多元化考慮，大力發(fā)展民辦教育，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，實(shí)施教育金融，促進(jìn)良好的高等教育投資環(huán)境?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入”。 《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，“國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針”，并且“鼓勵(lì)出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。地方政府可以依據(jù)相關(guān)法規(guī)，出臺(tái)和制定高等教育投資來(lái)源配套制度，保障捐資人（出資人）合法權(quán)益和優(yōu)惠政策，促進(jìn)高等教育投資來(lái)源多元化。另外，可以利用杠桿原理，設(shè)立教育銀行，發(fā)揮教育金融功能，為高等教育投入開辟一條新興之路。J

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