馮炯

摘 要：在依法治國(guó)、加強(qiáng)服務(wù)性政府建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府管理理念的指引下，我國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐一直在穩(wěn)步探索，但目前政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)法律制度還不夠完善、不夠細(xì)致，綜合考慮公民權(quán)利保障、程序正當(dāng)性、維護(hù)公共利益、加強(qiáng)政府反饋等方面，在法律的視角下構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架，是目前需要關(guān)注的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：法治；政府購(gòu)買；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.079

政府購(gòu)買公共服務(wù)是指將原來(lái)由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，即“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。

2013年7月31日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。9月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)。同年，黨的十八屆三中全會(huì)決定再次強(qiáng)調(diào)加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度。2014年8月，新修訂的《政府采購(gòu)法》獲得通過(guò)，2015年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入政府采購(gòu)法調(diào)整范圍。但是，直到今日，我國(guó)關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)仍然沒(méi)有建立起來(lái)，并由此導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式方法、監(jiān)督考核等仍存在較大的質(zhì)疑，不利于我國(guó)建設(shè)服務(wù)性政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不利于依法治國(guó)環(huán)境下政府行為合法性的構(gòu)建。如何在依法治國(guó)的大環(huán)境下構(gòu)建和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，理論界和實(shí)踐界也存在諸多研究。本文僅從構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)框架下進(jìn)行一定的法律思考，以期為政府購(gòu)買公共服務(wù)行為提供一定的參考和借鑒意義。

1 公民權(quán)利的保障是實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的前提

我國(guó)憲法和其他法律都規(guī)定了國(guó)家保障公民的基本權(quán)利，其中就包括讓公民享有更加豐富的、更加完善的社會(huì)公共服務(wù)。保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)代法治國(guó)家的主要目標(biāo)，也是政府購(gòu)買公共服務(wù)的最終落腳點(diǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)國(guó)家的公民都離不開(kāi)公共服務(wù)的供給，政府有義務(wù)為公民提供公共服務(wù)，德國(guó)著名行政法學(xué)家漢斯·J·沃爾夫指出，“第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期及其后的非常狀態(tài)，工業(yè)社會(huì)的快速發(fā)展，通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)衰退等現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了許多嶄新而艱巨的任務(wù)，促使國(guó)家從單純的秩序提供者擴(kuò)張到提供生存照顧、進(jìn)行社會(huì)塑造、協(xié)調(diào)社會(huì)階層沖突的給付主體，從君主立憲時(shí)期就開(kāi)始的行政轉(zhuǎn)型也因新行政領(lǐng)域的開(kāi)辟而加速進(jìn)行?！痹诠駲?quán)利的視角下，政府購(gòu)買公共服務(wù)的根本目的是保障公民社會(huì)權(quán)、政治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而且要以一種更有效率、更及時(shí)的方式實(shí)現(xiàn)。從另一個(gè)方面來(lái)考慮，政府購(gòu)買公共服務(wù)的資本主要來(lái)源于公民的稅收，公民才是政府購(gòu)買公共服務(wù)的決定者和所有權(quán)人。

2 購(gòu)買程序的正當(dāng)性是實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)

程序正當(dāng)起源于《自由大憲章》，但如今已成為法治國(guó)家共同的價(jià)值取向。作為正當(dāng)程序的主要功能就是防止政府權(quán)力濫用，保障合法權(quán)益不受非法侵害。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，雖然我們國(guó)家也制定了相關(guān)的法律規(guī)范，一定程度上確立了政府購(gòu)買公共服務(wù)的步驟、措施、方式方法等，一定程度上做到了公開(kāi)透明，但是也應(yīng)該清醒的看到，目前我國(guó)關(guān)于政府購(gòu)買的程序性規(guī)范還主要體現(xiàn)在個(gè)別地方法規(guī)上，且程序不夠完善。從政府購(gòu)買的總體看，購(gòu)買資金的非制度化、信息公開(kāi)的不透明、程序操作的不規(guī)范、購(gòu)買合同的不健全、購(gòu)買程序中的“搭便車”以及購(gòu)買公共服務(wù)之后的監(jiān)督乏力等都是目前存在的主要問(wèn)題。在具體的政府購(gòu)買行為中，正當(dāng)程序理應(yīng)成為我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家必不可少的重要一環(huán)，完善的程序法制定應(yīng)是政府購(gòu)買的重要環(huán)節(jié)。參考其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法，逐步建立完善的程序法治，樹(shù)立程序觀念，就政府購(gòu)買的信息公開(kāi)、公共服務(wù)主體的合法競(jìng)爭(zhēng)、購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程監(jiān)督、事后反饋和事后監(jiān)督都應(yīng)該成為完善政府購(gòu)買績(jī)效評(píng)價(jià)的重要因素。

3 公共利益的滿足是實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、維護(hù)公共利益是當(dāng)代政府重要職責(zé)之一。理論上看，政府是提供公共服務(wù)的主體，是維護(hù)社會(huì)公共利益的主體，政府作為人民授權(quán)履行公共管理的責(zé)任者，是公共利益最大的提供者和最大的維護(hù)力量。任何組織和個(gè)人都不能提供政府所能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┑墓怖?，像公共衛(wèi)生、醫(yī)療養(yǎng)老、社會(huì)福利、社會(huì)治安等公共利益的提供和維護(hù)，只能依靠政府或在政府領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)。作為現(xiàn)代社會(huì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要目的仍然是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，維護(hù)公共利益是政府購(gòu)買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)，其理由在于：維護(hù)公共利益揭示了政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)。實(shí)踐上看，通過(guò)政府公開(kāi)購(gòu)買公共服務(wù)的方式，運(yùn)用一定的信息公開(kāi)制度和有效競(jìng)爭(zhēng)方式，可以使政府以較低的價(jià)位實(shí)現(xiàn)較好的服務(wù)，從經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益上實(shí)現(xiàn)政府維護(hù)社會(huì)公共利益的目的。

4 政府部門的有效反饋是實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的保障

政府購(gòu)買公共服務(wù)目前存在的最大問(wèn)題就是政府在購(gòu)買之后當(dāng)起了“甩手掌柜”，不再過(guò)問(wèn)具體的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果。理論上看，政府應(yīng)該是購(gòu)買公共服務(wù)的直接監(jiān)管者和督促者，但現(xiàn)實(shí)的狀況是政府在購(gòu)買過(guò)程中，往往選擇的是政府的下屬部門或相關(guān)組織，缺少社會(huì)中介組織的介入，讓本應(yīng)成為合同關(guān)系的雙方成為了實(shí)質(zhì)上的管理者和被管理者，難以形成真正的監(jiān)督關(guān)系和有效反饋。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，要堅(jiān)決放開(kāi)市場(chǎng)中介組織的進(jìn)入程序，防止政府購(gòu)買后的“外包”心態(tài)，加強(qiáng)注重評(píng)估反饋，建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，并要將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。提高對(duì)于外包服務(wù)的單位的監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕“偷工減料”成為某些單位為政府工作的小算盤(pán)。建立完善的監(jiān)管機(jī)制，有專門的監(jiān)督人員不定時(shí)的對(duì)單位進(jìn)行突擊檢查，檢驗(yàn)成果，能者上，庸者下，錯(cuò)者罰。同時(shí)要提高政府部門的責(zé)任心?！巴獍彼枷氩荒茏屨賳T產(chǎn)生惰性心理。要把外包服務(wù)自覺(jué)成為政府的有力幫手，在日常工作中自覺(jué)的監(jiān)督和檢查他們的服務(wù)效果。從內(nèi)心把政府的公共服務(wù)當(dāng)作一項(xiàng)必須辦好的工作，減少“甩手掌柜”的存在，才能真正提高政府購(gòu)買的效率和效果。

另外，隨著我國(guó)建立健全政府法律顧問(wèn)制度的常態(tài)化，建議充分發(fā)揮律師在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用，并就律師提供政府法律顧問(wèn)服務(wù)，制定常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化的工作方案。

政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上是將市場(chǎng)機(jī)制引入到現(xiàn)代社會(huì)的行政管理過(guò)程中，用市場(chǎng)來(lái)代替行政，實(shí)現(xiàn)本應(yīng)有政府完成的相關(guān)職能。由于我國(guó)政府購(gòu)買起步較晚，法律制度和相關(guān)措施還不到位，程序性規(guī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核框架還存在進(jìn)一步健全和完善的空間，真正建立中國(guó)特色的政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度還需要走很長(zhǎng)的一段路，但是，只要能嚴(yán)格的制定相關(guān)法律法規(guī)，配套相關(guān)的措施，嚴(yán)格踐行公開(kāi)公平公正的法治理念，以維護(hù)公民的切身利益和社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，就能夠真正實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買的初衷和目的，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的社會(huì)治理理念。

參考文獻(xiàn)

[1]楊煉.論政府購(gòu)買公共服務(wù)規(guī)制的法理邏輯[J].湖湘論壇，2016，（3）.

[2]張夢(mèng)婉.政府購(gòu)買公共服務(wù)法理基礎(chǔ)的重構(gòu)[J].天府新論，2015，（1）.

[3]賀先國(guó).政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)[J].新西部，2015，（26）.

[4]張淑芳.政府公共服務(wù)的行政法規(guī)制研究[J].江淮論壇，2013，（3）.

[5]鄭旭輝.政府公共服務(wù)委托外包的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（6）.

[6]楊樺，劉權(quán).政府公共服務(wù)外包：價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制[J].學(xué)術(shù)研究，2014，（4）.

[7]王凌燕.行政法視野下政府購(gòu)買公共服務(wù)的思考[J].長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）.