摘要：國(guó)家治理現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)治理將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如何著力于隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法的實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)治理，在民族地區(qū)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？這必須考慮語(yǔ)言自治這項(xiàng)民族區(qū)域自治的重要內(nèi)容。民族地區(qū)雙語(yǔ)司法人才奇缺，雙語(yǔ)人才培養(yǎng)又面臨缺乏良效運(yùn)行機(jī)制的困境。應(yīng)理性面對(duì)困境，在強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)語(yǔ)言自治和國(guó)家司法統(tǒng)一的前提下，加強(qiáng)民族地區(qū)法治人才培養(yǎng)的機(jī)制體制建設(shè)，強(qiáng)化保障措施，推進(jìn)雙語(yǔ)司法人才隊(duì)伍建設(shè)的良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：語(yǔ)言習(xí)慣；民族地區(qū)； 治理現(xiàn)代化；隊(duì)伍建設(shè)；雙語(yǔ)人才

中圖分類(lèi)號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-621X（2016）03-0056-10

一、問(wèn)題緣起：全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)法治隊(duì)伍建設(shè)的要求

國(guó)家治理現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響將是全方位的。無(wú)疑，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)治理也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。社會(huì)治理尤其是基層治理，怎樣適應(yīng)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，“人”的因素將起決定性作用。如何解決“人”的問(wèn)題、著力于隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法的實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是必須認(rèn)真思考并采取切實(shí)措施予以高度重視的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)十八屆四中全會(huì)《決定》）提出：“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實(shí)現(xiàn)“全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)”——“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。特別強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障?！庇绕渲赋觯骸凹訌?qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)?！贝撕?，中央及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列相應(yīng)的規(guī)范性文件或措施，就法治隊(duì)伍建設(shè)予以保障。①①2015年6月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》、《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》。2015年4月最高人民法院、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)法官培養(yǎng)及培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》，推動(dòng)實(shí)施雙語(yǔ)法官“千人計(jì)劃”，到2020年前培養(yǎng)雙語(yǔ)法官1500名，建立起一支政治立場(chǎng)堅(jiān)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬、數(shù)量比較充足、基本滿(mǎn)足民族地區(qū)審判工作需要的雙語(yǔ)法官隊(duì)伍。

民族地區(qū)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，包括“立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍”。作為特殊區(qū)域，民族地區(qū)法治專(zhuān)門(mén)人才隊(duì)伍建設(shè)，無(wú)論是立法還是行政執(zhí)法或者司法，隊(duì)伍建設(shè)的“本土化”至關(guān)重要。①①這里的“本土化”，是種形象的表述。指的是工作人員的本地化，或者雖來(lái)自外地但基本通曉當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言、了解當(dāng)?shù)匚幕?、熟悉?dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣。這是解決“人”的問(wèn)題的路徑之一。同時(shí)，無(wú)論是來(lái)自本地還是來(lái)自外地的工作人員，在工作中，工作規(guī)則使用、工作語(yǔ)言、工作人員行事方式盡可能本土化，要使自己“融入”當(dāng)?shù)?，使自己的工作容易被?dāng)?shù)乩习傩战邮堋?隊(duì)伍建設(shè)的“本土化”的有效方式之一，就是加強(qiáng)民漢雙語(yǔ)法治人才隊(duì)伍建設(shè)。民漢雙語(yǔ)法治人才隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，是法學(xué)界和法律界都十分重視的問(wèn)題。而且，也引起決策部門(mén)的高度關(guān)注，相應(yīng)地采取了許多措施，并收到了一定的社會(huì)效果。一些院校也曾經(jīng)采取相應(yīng)措施培養(yǎng)相關(guān)人才[1]，但從筆者關(guān)注情況看效果并不理想。②②筆者曾利用所在單位教學(xué)實(shí)踐基地建設(shè)和課題研究等途徑多次深入民族地區(qū)走訪(fǎng)、調(diào)研，并利用民族地區(qū)司法干警培訓(xùn)等途徑，與受訓(xùn)者座談、交流，對(duì)民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)司法人才隊(duì)伍建設(shè)給予關(guān)注，情況并不樂(lè)觀(guān)。 為此，筆者結(jié)合工作實(shí)際，并從所在單位法科學(xué)生就業(yè)困境入手分析其中的原因，形成了一些研究成果，就雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)提出過(guò)一些建議[2][3]。盡管如此，筆者仍感到：民漢雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)困境猶存。特別是語(yǔ)言自治，這是民族區(qū)域自治的重要內(nèi)容，但司法活動(dòng)卻盡量要求司法語(yǔ)言統(tǒng)一，兼之既懂得民族語(yǔ)言、又懂得法律知識(shí)的法官及司法工作人員嚴(yán)重缺乏，故雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)既是保護(hù)民族語(yǔ)言自治，也是保障國(guó)家法律通過(guò)在民族地區(qū)有效運(yùn)用的一條捷徑。因此，如何做好相關(guān)工作，更值得特別研究。本文擬就民族地區(qū)雙語(yǔ)司法人才隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行思考，并就突破困境的路徑做些探討。

二、人才奇缺：民族地區(qū)雙語(yǔ)司法隊(duì)伍建設(shè)的困境

（一）幾組數(shù)據(jù)反映的民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)司法人才隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

（二）民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)努力中的不足

對(duì)“雙語(yǔ)”法治人才培養(yǎng)，近年來(lái)各有關(guān)方面給予較多關(guān)注，并為此而積極努力。表5是近年來(lái)政法干警招錄體制改革試點(diǎn)各院校雙語(yǔ)招生計(jì)劃，它反映了2010年以來(lái)，國(guó)家在雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)方面的努力。

政法干警招錄體制改革試點(diǎn)，是由中央政法委等①①即中央政法委、中央組織部、中央編辦、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、國(guó)家安全部、司法部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局。 部門(mén)聯(lián)合推行的、旨在解決西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)法官、檢察官和公安人員不足問(wèn)題，而實(shí)施的一項(xiàng)“實(shí)用性”較強(qiáng)的人才培養(yǎng)措施。政法干警招錄體制改革試點(diǎn)層次多，民漢雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)是其一種，主要目的是緩解民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)司法人才嚴(yán)重短缺問(wèn)題，實(shí)踐中又以法院業(yè)務(wù)和檢察院業(yè)務(wù)工作人員為主，而法院業(yè)務(wù)比例較大。以近2年為例， 2014年招生計(jì)劃共計(jì)66人，法院業(yè)務(wù)方向的48人，檢察院業(yè)務(wù)方向的18人；2015年招生計(jì)劃共計(jì)60人，法院業(yè)務(wù)方向的59人，檢察院業(yè)務(wù)方向的僅僅1人。②②資料來(lái)源：政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)招生服務(wù)網(wǎng)， http：//zf.chsi.com.cn/zyml/zymlQuery.do？method=getZymlInfo.2016年5月9日 訪(fǎng)問(wèn)。 這與歷年比例相近，但總數(shù)在減少。③③參見(jiàn)表5。而且，甘肅不僅對(duì)藏區(qū)有關(guān)問(wèn)題的解決高度重視，同時(shí)十分關(guān)注漢哈、漢蒙雙語(yǔ)人才的培養(yǎng)。④④2016年4月8日，甘肅省法院政治部召開(kāi)漢哈、漢蒙雙語(yǔ)人才培養(yǎng)培訓(xùn)工作專(zhuān)題匯報(bào)會(huì)。近年來(lái)，甘肅省民族地區(qū)法院雙語(yǔ)法官隊(duì)伍建設(shè)在培訓(xùn)基地、培訓(xùn)教材、雙語(yǔ)師資庫(kù)等方面取得了突出的成績(jī)，得到了最高法院、省委的高度肯定。酒泉中院以及肅北和阿克塞兩個(gè)民族自治縣法院，不斷加強(qiáng)漢哈、漢蒙雙語(yǔ)法官思想政治建設(shè)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)，采取跨區(qū)培訓(xùn)、異地掛職，使少數(shù)民族法官在本民族文化氛圍濃厚的地區(qū)學(xué)習(xí)實(shí)踐成長(zhǎng)，效果顯著。來(lái)源：http：//gs.legaldaily.com.cn/content/2016-04/14/content_6586296.htm？node=32260

與此同時(shí)，各地各有關(guān)院校也在采取相應(yīng)措施，強(qiáng)化“雙語(yǔ)”司法后備人才的培養(yǎng)，雖然起步不一、實(shí)施情況有別，但效果逐步凸顯。而且，各專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)在職人員的培訓(xùn)工作也有序而有效地展開(kāi)。⑤⑤據(jù)法制網(wǎng)報(bào)道：青海省高級(jí)人民法院2009年至2015年，連續(xù)7年舉辦漢藏雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班。截至目前，青海6個(gè)藏區(qū)中級(jí)法院、35個(gè)基層法院及甘肅藏區(qū)法院先后有420余人次接受培訓(xùn)。來(lái)源：http：//epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160318/Articel03006GN.htm訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2016年5月10日。另?yè)?jù)《人民法院報(bào)》2016年4月5日?qǐng)?bào)道，甘肅在以往雙語(yǔ)人才培養(yǎng)基礎(chǔ)上，“省委深改組將政法干警雙語(yǔ)培訓(xùn)列為司改重點(diǎn)任務(wù)”，“大力推行雙語(yǔ)人才培養(yǎng)‘千人計(jì)劃”。來(lái)源：http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2016-04/05/content_110412.htm。訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2016年5月10日。

盡管如此，“雙語(yǔ)”司法人才缺口仍然很大、培訓(xùn)任務(wù)仍很繁重。

據(jù)《人民法院報(bào)》2016年3月29日?qǐng)?bào)道，“目前新疆少數(shù)民族法官占全區(qū)法官總數(shù)的42%，但能夠熟練運(yùn)用雙語(yǔ)辦案的只占一成”，“少數(shù)民族法官中既精通法律又通曉雙語(yǔ)的人才短缺，而南疆漢族法官運(yùn)用維語(yǔ)辦案能力不強(qiáng)”。相對(duì)而言，藏區(qū)相關(guān)問(wèn)題解決的較好。除了全國(guó)性的集中培訓(xùn)外，各藏區(qū)在解決“雙語(yǔ)”人才短缺問(wèn)題方面，盡了很大努力。當(dāng)然，因需求量大，問(wèn)題仍然存在。

三、尋求突破：創(chuàng)新雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)體制機(jī)制建設(shè)

（一）形成良好且高校的民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)運(yùn)行機(jī)制

民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)，事關(guān)重大，法學(xué)教育應(yīng)給予足夠的關(guān)注。筆者曾提出應(yīng)“允許不同院校結(jié)合自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)符合院校發(fā)展定位及當(dāng)?shù)匦枨蟮膶?shí)用性專(zhuān)業(yè)人才”，即：“民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)應(yīng)置于高等教育綜合改革背景之下，與全面推進(jìn)依法治國(guó)相結(jié)合，應(yīng)與有關(guān)學(xué)校發(fā)展定位相適應(yīng)，應(yīng)以社會(huì)需求為導(dǎo)向，在調(diào)整、規(guī)范基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)化政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)民漢雙語(yǔ)人才招生與培養(yǎng)工作?！盵3]根據(jù)民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)需求、高等教育改革發(fā)展的可能，形成良好的民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)機(jī)制。備注：近5年各院校雙語(yǔ)招生情況：1.2015年招生計(jì)劃60個(gè)：延邊大學(xué)二學(xué)位9個(gè)；吉林大學(xué)二學(xué)位18個(gè)、專(zhuān)升本2個(gè)；西南民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位2個(gè)、法學(xué)專(zhuān)升本1個(gè)；新疆大學(xué)法學(xué)二學(xué)位28個(gè)；2.2014年招生計(jì)劃66個(gè)：延邊大學(xué)法學(xué)二學(xué)位31個(gè)；西南民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位6個(gè)、法學(xué)專(zhuān)升本9個(gè)；西藏大學(xué)法學(xué)二學(xué)位10個(gè)、法學(xué)專(zhuān)升本6個(gè)；青海民族大學(xué)法學(xué)專(zhuān)升本4個(gè)。2.2013年招生計(jì)劃164個(gè)：延邊大學(xué)法律碩士40個(gè)；甘肅政法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)升本2個(gè)；內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)二學(xué)位4個(gè)；西南民族大學(xué)法律碩士1個(gè)、法學(xué)二學(xué)位28個(gè)、法學(xué)專(zhuān)升本5個(gè)、專(zhuān)科7個(gè)；云南民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位1個(gè)；西藏大學(xué)法學(xué)專(zhuān)升本67個(gè)；青海民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位9個(gè)。3.2012年招生計(jì)劃166個(gè)：四川大學(xué)法學(xué)二學(xué)位3個(gè)；甘肅政法學(xué)院法學(xué)二學(xué)位2個(gè)；內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)二學(xué)位1個(gè)、專(zhuān)升本7個(gè)；西南民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位22個(gè)、專(zhuān)升本21個(gè)、專(zhuān)科9個(gè)；云南民族大學(xué)專(zhuān)升本5個(gè)、二學(xué)位4個(gè)；西藏大學(xué)專(zhuān)升本20個(gè)、專(zhuān)科25個(gè)；青海民族大學(xué)專(zhuān)升本4個(gè)；新疆大學(xué)法學(xué)二學(xué)位28個(gè)、法律碩士5個(gè)；新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)專(zhuān)升本10個(gè)。4. 2011年招生計(jì)劃183個(gè)：中國(guó)政法大學(xué)法律碩士2個(gè)、法學(xué)二學(xué)位7個(gè)；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)專(zhuān)升本4個(gè)；西南政法大學(xué)法學(xué)二學(xué)位2個(gè)；四川大學(xué)專(zhuān)升本1個(gè)、法學(xué)二學(xué)位4個(gè)；甘肅政法學(xué)院專(zhuān)科30個(gè)；內(nèi)蒙古大學(xué)專(zhuān)升本16個(gè)；內(nèi)蒙古民族大學(xué)專(zhuān)升本5個(gè)；西南民族大學(xué)法學(xué)二學(xué)位5個(gè)；云南民族大學(xué)專(zhuān)升本6個(gè)；西藏大學(xué)專(zhuān)升本50個(gè)；青海民族大學(xué)專(zhuān)科7個(gè)；新疆大學(xué)法律碩士7個(gè)；新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)專(zhuān)升本38個(gè)。5.2010年招生計(jì)劃336個(gè)：甘肅政法學(xué)院專(zhuān)升本17個(gè)、專(zhuān)科56個(gè)；內(nèi)蒙古大學(xué)專(zhuān)升本14個(gè)、法律碩士2個(gè)；內(nèi)蒙古民族大學(xué)專(zhuān)升本4個(gè)；西南民族大學(xué)專(zhuān)升本33個(gè)；云南民族大學(xué)專(zhuān)升本44個(gè)；西藏大學(xué)專(zhuān)升本54個(gè)；青海民族學(xué)院專(zhuān)升本38個(gè)；新疆大學(xué)專(zhuān)升本21aaa個(gè)、法律碩士18個(gè)；新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)專(zhuān)升本35個(gè)。

1.在國(guó)民教育體系內(nèi)強(qiáng)化民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)。一是各類(lèi)法學(xué)院系擴(kuò)大民族地區(qū)生源招生比例，尤其重點(diǎn)院校應(yīng)向民族地區(qū)招生傾斜；二是加大民族（地區(qū)）院校法學(xué)專(zhuān)業(yè)民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)力度，有條件的院校要立足當(dāng)?shù)貞?yīng)用型人才培養(yǎng)，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)。在高等教育改革還未完全到位、實(shí)現(xiàn)完全自主招生還不現(xiàn)實(shí)的情況下，當(dāng)?shù)卣逃鞴懿块T(mén)應(yīng)解放思想，擴(kuò)大“訂單定向培養(yǎng)”計(jì)劃，尤其是有目的的針對(duì)人才引進(jìn)困難地區(qū)，有關(guān)院校擴(kuò)大“訂單定向”培養(yǎng)（教育行政部門(mén)要為高等院?！八山墶保?；①①2014年8月18日上午主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議，會(huì)議審議了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，同年9月3日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕35號(hào)）。其中強(qiáng)調(diào)：“提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率”“增加農(nóng)村學(xué)生上重點(diǎn)高校人數(shù)”“完善和規(guī)范自主招生”。

另：2016年4月27日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議“部署加快中西部教育發(fā)展補(bǔ)“短板”，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)社會(huì)公平”。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加大對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)政策傾斜力度，加強(qiáng)民族地區(qū)“雙語(yǔ)”教育，增強(qiáng)學(xué)生發(fā)展能力”（來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-04/27/content_5068532.htm。訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間，2016年5月10日）。 三是充分發(fā)揮民族（地區(qū)）院?！吧僬Z(yǔ)專(zhuān)業(yè)”在民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)中的作用；四是強(qiáng)化少數(shù)民族文化在法學(xué)院校課程教學(xué)，教育行政部門(mén)應(yīng)允許有關(guān)院校在課程設(shè)置方面有一定的自主性，適當(dāng)減少一般院校通用型課程比例，增加當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化課程教學(xué)比例。與此同時(shí)，適應(yīng)“國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度”的完善要求，各法學(xué)院校要切實(shí)改變法學(xué)教育“圍繞司法考試轉(zhuǎn)”的作法，強(qiáng)化學(xué)生專(zhuān)業(yè)教育的同時(shí)，加大學(xué)生地方性知識(shí)教育力度，提升學(xué)生的工作適應(yīng)能力和就業(yè)力。

2.強(qiáng)化繼續(xù)教育有關(guān)政策在欠發(fā)達(dá)（民族）地區(qū)法治人才培養(yǎng)方面的實(shí)施。中央民族工作會(huì)議之后，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了民族教育工作會(huì)議，并在會(huì)前（2015年8月11日）下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定（國(guó)發(fā)〔2015〕46號(hào)）》（下稱(chēng)《民族教育決定》），特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)職業(yè)教育與繼續(xù)教育問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，其中應(yīng)包括法律職業(yè)教育與繼續(xù)教育?！睹褡褰逃龥Q定》還特別提到，要“支持邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展”，②②指出：“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)向邊疆省區(qū)傾斜，邊疆省區(qū)教育經(jīng)費(fèi)向邊境縣傾斜，提高邊疆民族地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障水平和生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善基本辦學(xué)條件，不斷增強(qiáng)邊境學(xué)校吸引力。支持邊疆省區(qū)制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)高校畢業(yè)生、骨干教師到邊境學(xué)校任教，提高教育質(zhì)量”?？茖W(xué)穩(wěn)妥推行雙語(yǔ)教育。③③要求：“依據(jù)法律，遵循規(guī)律，結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)定不移推行國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育，確保少數(shù)民族學(xué)生基本掌握和使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字，少數(shù)民族高校畢業(yè)生能夠熟練掌握和使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字。尊重和保障少數(shù)民族使用本民族語(yǔ)言文字接受教育的權(quán)利，不斷提高少數(shù)民族語(yǔ)言文字教學(xué)水平。在國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，以民漢雙語(yǔ)兼通為基本目標(biāo)，建立健全從學(xué)前到中小學(xué)各階段有效銜接，教學(xué)模式與學(xué)生學(xué)習(xí)能力相適應(yīng)，師資隊(duì)伍、教學(xué)資源滿(mǎn)足需要的雙語(yǔ)教學(xué)體系。國(guó)家對(duì)雙語(yǔ)教師培養(yǎng)培訓(xùn)、教學(xué)研究、教材開(kāi)發(fā)和出版給予支持，為接受雙語(yǔ)教育的學(xué)生升學(xué)、考試提供政策支持。鼓勵(lì)民族地區(qū)漢族師生學(xué)習(xí)少數(shù)民族語(yǔ)言文字和各少數(shù)民族師生之間相互學(xué)習(xí)語(yǔ)言文字。研究完善雙語(yǔ)教師任職資格評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立雙語(yǔ)教育督導(dǎo)評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制”。顯然，也應(yīng)涵蓋民族地區(qū)的法學(xué)教育和法治人才的雙語(yǔ)教育。當(dāng)然，在具體實(shí)施中，我們可以通過(guò)多種途徑。具體而言：一是充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的功能。④④專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)工作，各地做法不一。早在2009年10月29日，國(guó)家法官學(xué)院青海分院就舉行首期漢藏雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班開(kāi)班儀式。2013年11月，最高人民法院就在位于甘肅省舟曲縣的國(guó)家法官學(xué)院舟曲民族法官培訓(xùn)基地舉行了藏漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)工作座談會(huì)，甘肅、云南、四川、西藏、青海五省區(qū)高院負(fù)責(zé)人參加會(huì)議并交流了藏漢雙語(yǔ)培訓(xùn)工作的經(jīng)驗(yàn)。 2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院設(shè)立全國(guó)蒙漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)基地，承擔(dān)全國(guó)法院蒙漢雙語(yǔ)審判人才培訓(xùn)任務(wù)。從2007年起截至2014年，國(guó)家法官學(xué)院內(nèi)蒙古分院已經(jīng)先后舉辦了6期全國(guó)法院蒙漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班，其中，培訓(xùn)區(qū)外包括新疆、青海、甘肅、遼寧、吉林等法院蒙漢雙語(yǔ)法官78名，培訓(xùn)自治區(qū)三級(jí)法院蒙漢雙語(yǔ)法官368名。2014年8月6日，全國(guó)藏漢雙語(yǔ)法官西藏培訓(xùn)基地揭牌儀式在國(guó)家法官學(xué)院西藏分院隆重舉行。2015年11月來(lái)自西藏、四川、甘肅、云南四省區(qū)的藏族法官參加的由最高人民法院委托國(guó)家法官學(xué)院西藏分院舉辦的藏漢雙語(yǔ)法官業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)班結(jié)業(yè)。四川藏區(qū)法院藏漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班于2014年7月開(kāi)班。此次培訓(xùn)，是四川省高級(jí)人民法院接受最高人民法院政治部的委托，由四川法官學(xué)院舉辦的第二期川、滇兩省藏區(qū)法院藏漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班。來(lái)自甘孜、阿壩、涼山木里的36名雙語(yǔ)法官在接受了為期1個(gè)月的庭審藏漢雙語(yǔ)翻譯技巧、藏漢翻譯理論與實(shí)踐、藏文裁判文書(shū)制作等課程的培訓(xùn)。當(dāng)然，類(lèi)似咱們舟曲的“國(guó)家法官學(xué)院舟曲民族法官培訓(xùn)基地”、內(nèi)蒙古的“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)蒙漢雙語(yǔ)培訓(xùn)基地”等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在師資隊(duì)伍建設(shè)方面必須適應(yīng)“雙語(yǔ)司法人才”需要：承擔(dān)少數(shù)民族語(yǔ)言教學(xué)的老師要強(qiáng)化法律知識(shí)與法學(xué)修養(yǎng)訓(xùn)練，承擔(dān)法學(xué)專(zhuān)業(yè)教學(xué)的老師要適當(dāng)了解少數(shù)民族語(yǔ)言、特別是當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化等地方性知識(shí)。二是有效利用社會(huì)資源。最高人民法院、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民族地區(qū)民漢雙語(yǔ)法官培養(yǎng)及培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為強(qiáng)化雙語(yǔ)法官培養(yǎng)培訓(xùn)提出新的要求，有關(guān)院校積極配合此項(xiàng)工作的開(kāi)展。西南民族大學(xué)作為國(guó)家民委雙語(yǔ)人才培訓(xùn)基地，①①“國(guó)家民委雙語(yǔ)人才培訓(xùn)基地” 于2013年3月在西南民族大學(xué)掛牌，基地主要負(fù)責(zé)彝語(yǔ)、傣語(yǔ)、藏語(yǔ)康巴方言等語(yǔ)種的培訓(xùn)。 先后于2013年為四川、云南兩省藏區(qū)法院藏漢雙語(yǔ)法官舉辦培訓(xùn)班，來(lái)自?xún)墒〔刈寰劬訁^(qū)的40名在職法官接受培訓(xùn)；2014年為全國(guó)藏區(qū)法院系統(tǒng)培訓(xùn)藏漢雙語(yǔ)法官，來(lái)自四川、云南、甘肅、青海、西藏的40余名法官接受培訓(xùn)；2015年再次為全國(guó)藏區(qū)法院系統(tǒng)培訓(xùn)藏漢雙語(yǔ)法官，來(lái)自甘肅、四川、云南、西藏4省區(qū)40名學(xué)員的參訓(xùn)。另外，“2015年全國(guó)部分省區(qū)彝漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班” 于當(dāng)年10月在云南民族大學(xué)開(kāi)班，受最高人民法院、云南省高級(jí)人民法院的委托，云南民族大學(xué)承擔(dān)了2015年全國(guó)部分省區(qū)彝漢雙語(yǔ)法官的培訓(xùn)培養(yǎng)任務(wù)，來(lái)自四川、貴州、廣西及云南4個(gè)省區(qū)法院的31名審判一線(xiàn)法官參加了培訓(xùn)；同年10月10日上午，由最高人民法院、國(guó)家民委聯(lián)合主辦、西北民族大學(xué)承辦的新疆法院“維漢雙語(yǔ)法官培訓(xùn)班”在西北民族大學(xué)開(kāi)班。三是提升專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)方式實(shí)施的有效性。但凡舉辦“雙語(yǔ)”法治人才培訓(xùn)，在選擇學(xué)員時(shí)，務(wù)必推選有一定語(yǔ)言基礎(chǔ)的實(shí)務(wù)工作者。避免有的單位為了完成任務(wù)，讓沒(méi)有什么語(yǔ)言基礎(chǔ)者接受沒(méi)有多少培訓(xùn)效果的培訓(xùn)。同時(shí)，“雙語(yǔ)”培訓(xùn)中要與時(shí)俱進(jìn)，不能就語(yǔ)言教學(xué)而語(yǔ)言教學(xué)，“不經(jīng)意中”強(qiáng)化“民族意識(shí)”。②②據(jù)報(bào)道2016起，新疆雙語(yǔ)法官培訓(xùn)增設(shè)民族區(qū)域自治法、黨的民族宗教政策，以及新疆地方史、民族發(fā)展史、宗教演變史“新疆三史”課程。教育學(xué)員深刻理解維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的極端重要性，增強(qiáng)看齊意識(shí)，始終與黨中央保持高度一致，自覺(jué)站在反分裂、反暴力恐怖斗爭(zhēng)前列，堅(jiān)決維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)新疆穩(wěn)定、捍衛(wèi)國(guó)家安全（參見(jiàn)《人民法院報(bào)》2016年3月29日第一版《新疆雙語(yǔ)法官培訓(xùn)增設(shè)新內(nèi)容》）。

3.規(guī)范運(yùn)行“政法干警招錄體制改革試點(diǎn)”工作。我曾在《法治人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新與法學(xué)教育協(xié)同推進(jìn)——以改進(jìn)民漢雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)機(jī)制為視角》一文中提出，政法干警招錄體制改革試點(diǎn)“招生錄取對(duì)民族語(yǔ)言考慮不周”“培養(yǎng)過(guò)程中難以顧及有關(guān)民族語(yǔ)言”“培養(yǎng)方案缺乏指導(dǎo)性意見(jiàn)”，現(xiàn)在是應(yīng)該認(rèn)真面對(duì)問(wèn)題的時(shí)候了。建議認(rèn)真總結(jié)“政法干警招錄體制改革試點(diǎn)”工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因、尋找解決問(wèn)題的辦法、完善相關(guān)措施，促進(jìn)相關(guān)工作有效運(yùn)行。

（二）以推進(jìn)社會(huì)治理為著眼點(diǎn)，有效協(xié)調(diào)雙語(yǔ)法治人才培養(yǎng)

1.以法治人才隊(duì)伍建設(shè)為抓手，推進(jìn)民族地區(qū)依法治理。推進(jìn)依法治理，人的因素至關(guān)重要。要想更多的辦法充實(shí)司法隊(duì)伍。許多地方都特別強(qiáng)調(diào)“著力推進(jìn)基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)法治隊(duì)伍建設(shè)”，而且結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及工作重點(diǎn)，對(duì)不同地區(qū)面臨不同的任務(wù)，采取切實(shí)有效措施，有針對(duì)性地開(kāi)展相應(yīng)工作。③③如四川近期依法治理面臨“三項(xiàng)工作”——依法開(kāi)展藏區(qū)反分維穩(wěn)、彝區(qū)禁毒防艾、城市反恐防暴，相應(yīng)地人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)與此相適應(yīng)。 結(jié)合治理體系和治理能力現(xiàn)代化，高度重視基層治理工作。尤其是縣域治理人才的培養(yǎng)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方治理尤其是縣域更為關(guān)鍵。④④就當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)際看，縣域治理需要改革：一般說(shuō)要解決好“人”“事”“財(cái)”“責(zé)”等一系列問(wèn)題。解決好“人”的問(wèn)題尤其重要，解決人的問(wèn)題關(guān)鍵是干部的本地化；解決好“事”的問(wèn)題，“事權(quán)”歸縣域政府，縣域政府“守土有責(zé)”意識(shí)要增強(qiáng)；解決好“財(cái)”的問(wèn)題，配置相應(yīng)的財(cái)政能力；解決好“責(zé)”的問(wèn)題，當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c對(duì)“父母官”的績(jī)效考核及監(jiān)督，而非上級(jí)。在“人”、“事”、“財(cái)”、“責(zé)”等問(wèn)題中，人的問(wèn)題是關(guān)鍵，故應(yīng)很好解決。 解決好“人”的問(wèn)題，要讓熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的“人”擔(dān)當(dāng)重要角色。雙語(yǔ)司法人才培養(yǎng)就顯得非常重要與迫切。

2.采取多種措施，協(xié)同推進(jìn)法治人才隊(duì)伍建設(shè)。十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于法治人才與法治工作隊(duì)伍有多種表述：法制工作隊(duì)伍、①①《決定》第六部分共出現(xiàn)3次：“加強(qiáng)法制工作隊(duì)伍建設(shè)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障。” 法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍、②②《決定》中出現(xiàn)4次——“建設(shè)高素質(zhì)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍”；“推進(jìn)法制專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平”；“建立從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，暢通具備條件的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入法治專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的通道，健全從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制。加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法院專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)” 法律服務(wù)隊(duì)伍、③③按照《決定》，它包括：（1）律師；（2）公證員；（3）基層法律服務(wù)工作者；（4）人民調(diào)解員；（5）法律服務(wù)志愿者。其中律師有區(qū)分為“社會(huì)律師”、“公職律師”和“公司律師”?！稕Q定》要求，這三者要構(gòu)建成一支“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍”。 法律顧問(wèn)隊(duì)伍、④④《決定》指出：“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！边@里所指的“法律顧問(wèn)隊(duì)伍”，是由政府法制機(jī)構(gòu)人員、相關(guān)專(zhuān)家和律師三部分人員組成的 。 法學(xué)家和專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、⑤⑤《決定》指出：“健全政法部門(mén)和法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流機(jī)制，實(shí)施高校和法治工作部門(mén)人員互聘計(jì)劃，重點(diǎn)打造一支政治立場(chǎng)堅(jiān)定，理論功底深厚、熟悉中國(guó)國(guó)情和高水平法學(xué)家和專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，建設(shè)高素質(zhì)學(xué)術(shù)帶頭人、骨干教師、專(zhuān)兼職教師隊(duì)伍?！?法治人才及后備力量⑥⑥《決定》中有兩處使用了“法治人才”，一處使“法治人才及后備力量”，均是在法學(xué)教育語(yǔ)境下使用的：“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制”；“培養(yǎng)造就熟悉和堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的法治人才及后備力量”；“建設(shè)通曉國(guó)際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務(wù)的涉外法治人才隊(duì)伍”。 及政法隊(duì)伍等。表述雖不同，但其共同的素質(zhì)和職業(yè)要求是：忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律；人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。以上法治人才的分類(lèi)和不同類(lèi)別法治人才的素質(zhì)和能力標(biāo)準(zhǔn)，為政法院校在新的歷史條件下重新調(diào)整和確立法學(xué)教育改革的目標(biāo)提供了重要依據(jù)。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，在于現(xiàn)有的法治人才培養(yǎng)的管理體制、機(jī)制的改革和創(chuàng)新。具體而言，一是解決人的問(wèn)題，關(guān)鍵是干部的本地化；二是民族自治地方法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)有特殊措施予以配套；三是雙語(yǔ)法治人才隊(duì)伍建設(shè)要多管齊下。

四、強(qiáng)化保障：推進(jìn)雙語(yǔ)司法人才隊(duì)伍建設(shè)良性運(yùn)行

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，重視雙語(yǔ)法治人才在民族地區(qū)社會(huì)治理中的特殊作用

十八屆三中全會(huì)《決定》提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，民族地區(qū)作為我國(guó)不可分割的一部分，社會(huì)治理也應(yīng)轉(zhuǎn)型。“國(guó)家治理現(xiàn)代化”就是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。⑦⑦國(guó)家治理體系是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家各領(lǐng)域的制度體系，包括體制機(jī)制、法律法規(guī)在內(nèi)的一整套國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用這些制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家。 民族地區(qū)社會(huì)治理有其特殊性[4]，而法治人才在民族地區(qū)社會(huì)治理中扮演著特殊的角色。我國(guó)155個(gè)民族自治地方，多數(shù)屬于基層治理的范疇。基層治理尤其是縣域治理，我們必須轉(zhuǎn)變理念。無(wú)論在“人”“事”，還是“財(cái)”“責(zé)”等方面，都應(yīng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)。就當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)際看，縣域治理需要改革：一般說(shuō)要解決好“人”“事”“財(cái)”“責(zé)”等一系列問(wèn)題。解決好“人”的問(wèn)題尤其重要，解決人的問(wèn)題關(guān)鍵是干部的本地化；解決好“事”的問(wèn)題，“事權(quán)”歸縣域政府，縣域政府“守土有責(zé)”意識(shí)要增強(qiáng)；解決好“財(cái)”的問(wèn)題，配置相應(yīng)的財(cái)政能力；解決好“責(zé)”的問(wèn)題，當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c對(duì)“父母官”的績(jī)效考核及監(jiān)督，而非上級(jí)。在“人”“事”“財(cái)”“責(zé)”等問(wèn)題中，人的問(wèn)題是關(guān)鍵，故應(yīng)很好解決。而“人”自然包含雙語(yǔ)法治專(zhuān)門(mén)人才。

（二）完善配套措施，保障民漢雙語(yǔ)后備法治人才制度實(shí)施

1.著眼發(fā)展，“員額制”改革應(yīng)充分考慮地域差異。“員額制”改革大勢(shì)所趨，在總的員額比例框架內(nèi)[5]如何從實(shí)際出發(fā)，尤其是從西部欠發(fā)達(dá)（民族）地區(qū)實(shí)際出發(fā)，是值得研究的?？梢赃@樣理解，《中華人民共和國(guó)法官法》規(guī)定的“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法”（第50條），各地的員額是可以有差異的。《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》的出臺(tái)，對(duì)各地員額制的確定具有指導(dǎo)意義，但這些應(yīng)該都是建立在以往關(guān)于法院編制規(guī)定的基礎(chǔ)上的。而以往編制的依據(jù)，往往是根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝诨鶖?shù)確定比例的。另外，很多情況下人們習(xí)慣于將“在編法官”承辦案件平均數(shù)量作為確定員額的依據(jù)（當(dāng)然人們更多的是想說(shuō)明辦案法官人數(shù)偏少），有人統(tǒng)計(jì)，截至2014年，我國(guó)法院系統(tǒng)工作人員34萬(wàn)人，其中法官196萬(wàn)人，占比576%[5]。這種比例計(jì)算顯然說(shuō)明不了我國(guó)法院所承擔(dān)的很多“社會(huì)工作”需要的人力成本。誠(chéng)然，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)大陸2015年法官年均辦案不足100件（總量1951.1萬(wàn)件——最高人民法院工作報(bào)告（2015），一說(shuō)“不足70件”），這是事實(shí)，而且有的欠發(fā)達(dá)地區(qū)法官年均辦案不到50件。若按照有的人將“我國(guó)臺(tái)灣地方法院配備法官的標(biāo)準(zhǔn)為800件/年配置1個(gè)法官”作為比較[6]，這簡(jiǎn)直無(wú)法對(duì)員額予以確定。

前述甘肅省“將政法干警雙語(yǔ)培訓(xùn)列為司改重點(diǎn)任務(wù)”，這種從實(shí)際出發(fā)的做法值得贊賞。我這里想特別強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)民族地區(qū)法院，確定員額必須考慮以下因素：一是法院尤其是基層法院承擔(dān)的非審判職能范圍內(nèi)的非司法事務(wù)（基層單位稱(chēng)之為“雜事”）多，①①根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，基層法院承擔(dān)的非司法事務(wù)除了我國(guó)一般體制內(nèi)單位都應(yīng)開(kāi)展的類(lèi)似“三嚴(yán)三實(shí)教育”“兩學(xué)一做”活動(dòng)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、對(duì)口支援等工作，還要承擔(dān)作為社會(huì)單元，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法治理中的相關(guān)工作，如維穩(wěn)與社會(huì)管理綜合治理、依法治縣、普法宣傳、防范邪教、干部“包村入戶(hù)”等。此外，還要承擔(dān)計(jì)劃生育、老人婦女兒童權(quán)益保障、保密、信訪(fǎng)等工作，甚至有的地方還要擔(dān)負(fù)“招商引資”任務(wù)。 占有人力資源量大（筆者在西部基層調(diào)研得知，一般法院“臨時(shí)聘用人員”占法院正式編制的1/3，有的法院要占到2/3，而有的法院比政法專(zhuān)項(xiàng)編制總數(shù)還多）。這樣，員額的確定，需要考量的因素較一般地區(qū)要多得多。自然，所謂的法官員額不超過(guò)39%，而行政人員低于15%標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行將非常的困難，它不僅僅是影響現(xiàn)有隊(duì)伍的穩(wěn)定，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，更將阻礙審判工作的正常運(yùn)行。有人認(rèn)為我國(guó)“案少人少”是行政“冗員”使然，故建議“去行政化”[7]，盡管這也是“員額制”要解決的問(wèn)題之一，但考慮前述的法院的“雜事”多、再如果結(jié)合民族地區(qū)法院工作語(yǔ)言使用的復(fù)雜性，②②以藏族為例，按照方言和地理區(qū)劃不同，傳統(tǒng)的大的方言區(qū)域就有三種：安多、康巴、衛(wèi)藏。安多藏區(qū)主要包括青海除了玉樹(shù)藏族自治自外的藏族聚居區(qū)、甘肅的所有藏族聚居區(qū)、四川除甘孜藏族自治州外的大部分藏族聚居區(qū)及云南的迪慶藏族自治州；康巴藏區(qū)包括青海玉樹(shù)藏族自治州、四川甘孜藏族自治州和西藏昌都地區(qū)，衛(wèi)藏藏區(qū)主要是西藏除昌都地區(qū)以外的（西藏）藏族聚居區(qū)。即使在安多方言區(qū)，也會(huì)有象阿壩州這樣的安多、嘉絨和黑水不同小方言區(qū)。這樣，法院審判工作的開(kāi)展，對(duì)語(yǔ)言種類(lèi)的使用自然要求多，即使按照特殊要求對(duì)相關(guān)地區(qū)員額配額比例傾斜，也不一定就能解決員額與工作量的矛盾。何況，雙語(yǔ)法治人才的招聘遠(yuǎn)非人們想象的那樣順利。據(jù)說(shuō)，某自治州下轄的一個(gè)縣法院某年招聘3名雙語(yǔ)工作人員，考核時(shí)發(fā)現(xiàn)，竟然沒(méi)有一人符合設(shè)定的（語(yǔ)言）招錄條件，為了不浪費(fèi)來(lái)之不易的招錄計(jì)劃，最終招用了3名不懂少語(yǔ)的“雙語(yǔ)人才”。 員額制在民族地區(qū)法院的推行，必須充分考慮案件審理時(shí)間對(duì)人力資源成本的“翻倍效應(yīng)”。特別是邊遠(yuǎn)民族地區(qū)地廣人稀、交通不便，工作效率低，若按一般員額比例配額，很難想象基層法院工作任務(wù)能夠順利完成，員額制的推行目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)雙語(yǔ)司法隊(duì)伍建設(shè)不能不置于這種特殊背景下予以考慮。③③當(dāng)然，關(guān)于員額制改革將法官、檢察官的員額比例確定為不得超過(guò)中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制的39%，“這一比例過(guò)低”，是很多學(xué)者的共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，“中國(guó)與其他國(guó)家法院受理案件的標(biāo)準(zhǔn)、訴訟分流機(jī)制、法官與司法輔助人員的比例、法官的行政負(fù)擔(dān)等因素不同”，故“有必要適當(dāng)提高法官、檢察官員額制改革的比例”，并“區(qū)分不同地區(qū)、類(lèi)型、級(jí)別的法院，確定不同的員額比例”，同時(shí)“強(qiáng)化配套制度的建設(shè)，擴(kuò)大司法輔助人員隊(duì)伍”（參見(jiàn)陳永生、白冰：《法官、檢察官員額制改革的限度》，《比較法研究》，2016年第2期 ，第21頁(yè)。）。 或許這才可能既與“糾紛解決、社會(huì)控制、規(guī)則確認(rèn)與權(quán)力制約”[8]的中國(guó)法院功能的背離不至太遠(yuǎn)，扮演好法院自己在“基層治理”中的角色，又從另一側(cè)面彰顯法院工作的“法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一”。

2.細(xì)化相關(guān)規(guī)定與措施，為推進(jìn)司法改革做好人力資源儲(chǔ)備。黨的十八大報(bào)告提出，要“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)十八屆三中全會(huì)《決定》）進(jìn)一步明確了深化司法體制改革的具體要求。為保障與推進(jìn)司法改革，中央先后出臺(tái)一系列規(guī)定與措施。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后通過(guò)《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》；④④2014年2月28日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議通過(guò)。 《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》①①2014年6月7日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》②②2014年8月18日上午中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議審議。 《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》和《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》③③2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議通過(guò)。 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》、《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》④④2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)。 ；《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》⑤⑤2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過(guò)。 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》⑥⑥2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》、《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》等。⑦⑦2015年6月5，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議審議通過(guò)。同年12月20日新華社報(bào)道：近日，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》“對(duì)于推進(jìn)法治工作隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供人才保障具有重要意義。” 《意見(jiàn)》將法律職業(yè)從業(yè)人員范圍及法律職業(yè)的準(zhǔn)入條件等進(jìn)行了規(guī)定。準(zhǔn)入條件包括：思想政治、專(zhuān)業(yè)學(xué)歷條件和取得法律職業(yè)資格的三個(gè)方面。特別規(guī)定：建立健全國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度。這是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議通過(guò)的相關(guān)文件之一。與此同時(shí)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議還通過(guò)了《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》等，對(duì)加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)予以全面規(guī)范。 會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，建立從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄法官助理、檢察官助理的規(guī)范機(jī)制，對(duì)推進(jìn)人民法院、人民檢察院隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高司法隊(duì)伍整體職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平具有重要意義；《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》；⑧⑧2015年8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于深化律師制度改革的意見(jiàn)》、《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》；⑨⑨2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》；⑩⑩2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、《公安機(jī)關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》；2015年12月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的規(guī)定》、《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》；2016年1月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會(huì)議審議通過(guò)。 《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》、《關(guān)于建立法官檢察官逐級(jí)遴選制度的意見(jiàn)》、《關(guān)于從律師和法學(xué)專(zhuān)家中公開(kāi)選拔立法工作者、法官、檢察官的意見(jiàn)》。2016年3月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議審議通過(guò)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位普遍建立法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度，是落實(shí)全面依法治國(guó)的重要舉措。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，選擇符合實(shí)際的組織形式、工作模式、管理辦法，突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策，體現(xiàn)科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性，積極穩(wěn)妥組織實(shí)施。要重視發(fā)揮法律顧問(wèn)和公職律師、公司律師作用，健全相關(guān)工作規(guī)則，嚴(yán)格責(zé)任制。會(huì)議指出，建立法官檢察官逐級(jí)遴選制度以及從律師和法學(xué)專(zhuān)家中公開(kāi)選拔立法工作者、法官、檢察官，是加強(qiáng)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要舉措。要遵循司法規(guī)律，堅(jiān)持正確的選人用人導(dǎo)向，建立公開(kāi)公平公正的遴選和公開(kāi)選拔機(jī)制，規(guī)范遴選和公開(kāi)選拔條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正把政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)操守正的優(yōu)秀法治人才培養(yǎng)好使用好。要堅(jiān)持穩(wěn)妥有序推進(jìn)，注重制度銜接，確保隊(duì)伍穩(wěn)定。 這一系列文件的通過(guò)及相關(guān)措施的跟進(jìn)，對(duì)推進(jìn)司法體制改革發(fā)揮了（著）積極作用，而法治專(zhuān)門(mén)人才是其重要支撐。

上述一系列規(guī)定與措施，無(wú)疑將對(duì)法治人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。但也必須承認(rèn)，這些規(guī)定與措施的實(shí)施，對(duì)民族地區(qū)而言還須細(xì)化、針對(duì)性需要增強(qiáng)。如何細(xì)化、如何增強(qiáng)？這需要各地從當(dāng)?shù)爻霭l(fā)，出臺(tái)配套規(guī)定與措施。

3.優(yōu)化民漢雙語(yǔ)法治人才成長(zhǎng)成才條件。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制”，并出臺(tái)一系列相關(guān)措施。但如何創(chuàng)新，是值得研究的。不同地區(qū)不同行業(yè)，對(duì)人才的要求各不相同。我們應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，輔以配套政策，保障應(yīng)用型人才培養(yǎng)：一是國(guó)家就業(yè)政策的導(dǎo)向要做適當(dāng)調(diào)整，向欠發(fā)達(dá)（民族）地區(qū)傾斜；二是在普遍提升司法人員待遇、保障司法公平的同時(shí)，對(duì)欠發(fā)達(dá)（民族）地區(qū)要實(shí)行“差別化”政策；三是調(diào)整人才政策，規(guī)范雙語(yǔ)法治人才引進(jìn)與流動(dòng)。對(duì)雙語(yǔ)司法人才引進(jìn)，可以適當(dāng)降低或者不要求“法律職業(yè)資格”（引進(jìn)后予以強(qiáng)化提升）。

（三）建立跨區(qū)域少語(yǔ)翻譯中心

跨區(qū)域少語(yǔ)翻譯中心的設(shè)置，可以考慮3種模式：一是由政府在相關(guān)語(yǔ)言區(qū)域中心設(shè)置，服務(wù)范圍覆蓋全區(qū)域的所有相關(guān)語(yǔ)言使用單位。優(yōu)點(diǎn)是，政府主導(dǎo)、語(yǔ)言多樣、保障給力。不足是：專(zhuān)業(yè)性會(huì)較弱。二是由司法機(jī)關(guān)設(shè)置，專(zhuān)門(mén)為司法機(jī)關(guān)提供服務(wù)。優(yōu)點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)性明顯。缺點(diǎn)是運(yùn)行成本高，與“員額制”推進(jìn)會(huì)有沖突。三是鼓勵(lì)社會(huì)資源進(jìn)入，司法機(jī)關(guān)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”。優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)化程度高、市場(chǎng)運(yùn)行，不足是“涉密事項(xiàng)”難以顧及。

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[責(zé)任編輯：吳平]