張國(guó)勇　婁成武　李興超

摘 要全面振興東北老工業(yè)基地需要?jiǎng)?chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)前東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的困境與軟環(huán)境建設(shè)滯后有直接的關(guān)系。文章闡述了東北地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口形勢(shì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面面臨的困境，分析了該地區(qū)在思想環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境、信用環(huán)境、法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等普遍存在的問(wèn)題，指出東北地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)滯后的根源在于政府在軟環(huán)境建設(shè)中的主體責(zé)任不明晰，突出表現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變不到位。作為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任主體，政府應(yīng)成為東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃者、引導(dǎo)者、組織者和監(jiān)管者。通過(guò)樹(shù)立軟環(huán)境建設(shè)第一責(zé)任人意識(shí)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)績(jī)效考核和行政問(wèn)責(zé)來(lái)完善制約東北老工業(yè)基地發(fā)展的體制機(jī)制，打造適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的區(qū)域軟環(huán)境高地，推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞東北老工業(yè)基地；全面振興；軟環(huán)境；硬環(huán)境；責(zé)任主體；優(yōu)化策略

[中圖分類號(hào)]F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）11-0064-07

一、問(wèn)題提出

2003年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，同年12月，成立高規(guī)格的國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，東北振興戰(zhàn)略浮出水面。歷經(jīng)10余年戰(zhàn)略推進(jìn)，東北振興已與東部率先發(fā)展、中部崛起和西部大開(kāi)發(fā)共同構(gòu)成我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來(lái)，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得明顯成效和階段性成果。主要表現(xiàn)在：①綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提高；②國(guó)企改革和解決歷史遺留問(wèn)題取得積極進(jìn)展；③東北作為裝備制造業(yè)基地、糧食生產(chǎn)基地的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步凸顯；④包括社保體系、棚戶區(qū)改造在內(nèi)的民生得到明顯改善；⑤生態(tài)環(huán)境逐步改善[1]。當(dāng)前伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，東北地區(qū)發(fā)展又出現(xiàn)了新的困難和問(wèn)題。2015年12月30日，中共中央政治局審議通過(guò)了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》，會(huì)議提出要通過(guò)深化改革來(lái)解決東北發(fā)展面臨的新困難和新問(wèn)題[2]，東北老工業(yè)基地振興再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

1.東北老工業(yè)基地發(fā)展面臨新問(wèn)題

首先，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速。東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江三省以及內(nèi)蒙古東部地區(qū)，是我國(guó)重要的裝備制造業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)和重化工產(chǎn)業(yè)基地，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖中戰(zhàn)略地位突出。2012年以來(lái)，外受困于世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，致使投資和進(jìn)出口不振，內(nèi)緣于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以能源和重化工產(chǎn)業(yè)為支柱的東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始放緩，遼吉黑三省地區(qū)生產(chǎn)總值增速下滑明顯，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)已讓國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志感到“揪心”[3]（見(jiàn)圖1）。

第二，人口形勢(shì)堪憂。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州認(rèn)為，從人口經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，一個(gè)地區(qū)的人口流失與經(jīng)濟(jì)下滑有著非常密切的關(guān)系，且往往會(huì)相互作用，形成惡性循環(huán)[4]。根據(jù)2010年第6次人口普查數(shù)據(jù)，遼寧4 374萬(wàn)人口共流出89萬(wàn)，吉林2 745萬(wàn)人口共流出125萬(wàn)，黑龍江3 831萬(wàn)人口共流出200萬(wàn)。東北三省共流出人口400余萬(wàn)，減去流入人口，凈流出180萬(wàn)。同時(shí)，由于城市化水平較高，該地區(qū)民眾又多受雇于管理嚴(yán)格的國(guó)有企事業(yè)單位，因此東北也是我國(guó)計(jì)劃生育政策落實(shí)比較好的地區(qū)，長(zhǎng)此以往居民的生育意愿普遍較低。嚴(yán)格的計(jì)生政策、較低的生育水平導(dǎo)致日趨老齡化的“紡錘形”人口結(jié)構(gòu)，也對(duì)該地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)構(gòu)成負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口變動(dòng)之間孰為因果暫且不論，東北地區(qū)人口增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于全國(guó)水平乃至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)和人口結(jié)構(gòu)老齡化的趨勢(shì)已是不爭(zhēng)的事實(shí)（見(jiàn)表1）。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。近代以來(lái)，東北地區(qū)就一直是我國(guó)重要的工業(yè)基地，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)占比較大。新時(shí)期在國(guó)家推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的背景下，遼寧與吉林兩省都面臨第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大的問(wèn)題，黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)中重化工產(chǎn)業(yè)和國(guó)有企業(yè)的占比較高。與此同時(shí)，該地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)中又有相當(dāng)一部分是國(guó)有企業(yè)，“原”字號(hào)、“初”字號(hào)產(chǎn)品居多，其中不乏中央企業(yè)及其子公司、孫公司等。因此，東北三省普遍面臨國(guó)有企業(yè)占比過(guò)高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、結(jié)構(gòu)單一、活力不足的突出問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委東北振興司司長(zhǎng)周建平認(rèn)為，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，過(guò)于依賴個(gè)別行業(yè)，其中黑龍江省煤炭石油占工業(yè)產(chǎn)值的60%，遼寧省的支柱產(chǎn)業(yè)是裝備制造和冶金石化，而一汽集團(tuán)為吉林省貢獻(xiàn)了40%的GDP。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)下行、全國(guó)投資下降的情況下會(huì)加劇企業(yè)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)[5]（見(jiàn)圖2）。

上述3個(gè)方面的問(wèn)題反映出當(dāng)前東北老工業(yè)基地正面臨新的發(fā)展困境，如果不采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，東北振興多年的成果可能會(huì)大打折扣，這也是中央在時(shí)隔12年后再次高規(guī)格出臺(tái)全面振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的重大決策。

2.發(fā)展環(huán)境不佳是影響東北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素

任何組織都需要注意外部世界，因?yàn)樵谀抢锟砂l(fā)現(xiàn)組織的關(guān)聯(lián)因素、機(jī)會(huì)和威脅[6]。環(huán)境對(duì)一個(gè)組織的生存和發(fā)展起著重要的制約作用。同理，東北地區(qū)的環(huán)境因素也是影響該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等組織能否健康可持續(xù)發(fā)展的重要原因。通常我們將影響一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有因素統(tǒng)稱為發(fā)展環(huán)境。它又可以依據(jù)主觀感受分為硬環(huán)境和軟環(huán)境。硬環(huán)境一般是指自然稟賦和硬件設(shè)施，例如地理位置、礦產(chǎn)資源、高速公路、電網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)、科研機(jī)構(gòu)等，也可稱之為物質(zhì)環(huán)境。軟環(huán)境相對(duì)硬環(huán)境而言的一個(gè)概念，它是指物質(zhì)條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等，例如公民素質(zhì)、政治制度、社會(huì)輿論等等，也可稱之為制度環(huán)境。

東北地區(qū)地理位置優(yōu)越，擁有良好的自然資源稟賦，煤、鐵礦石、石油等礦產(chǎn)資源較為豐富，為初期社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。解放前，東北就是東北亞地區(qū)著名的重工業(yè)基地，解放后，前蘇聯(lián)援助新中國(guó)的156個(gè)項(xiàng)目中有超過(guò)1/3的項(xiàng)目集中在東北地區(qū)，因此東北有著“東方魯爾”的美譽(yù)。經(jīng)過(guò)幾十年的持續(xù)開(kāi)發(fā)與發(fā)展，東北已成為我國(guó)最重要的裝備制造業(yè)基地、能源產(chǎn)業(yè)和重化工產(chǎn)業(yè)基地，同時(shí)也是我國(guó)商品糧的主產(chǎn)地。此外，東北地區(qū)分布著大批具有較高水平的科研機(jī)構(gòu)和高等院所，擁有豐富的科技人才儲(chǔ)備和產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。同時(shí)，由于開(kāi)發(fā)起步較早，東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完備，擁有密集的鐵路網(wǎng)和發(fā)達(dá)的公路網(wǎng)，在遼寧沿海地區(qū)分布著大連港、營(yíng)口港、錦州港等重要港口，海、陸、空立體交通運(yùn)輸體系日漸成熟。可以說(shuō)東北地區(qū)的硬環(huán)境不可謂不“硬”，但相比之下，該地區(qū)的軟環(huán)境建設(shè)卻明顯滯后，不能與硬環(huán)境形成較好的良性呼應(yīng)。

近年來(lái)，大量的跨國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了“制度至關(guān)重要”（institutions matter）假說(shuō)，即具有更好的制度、更有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、更少的政策扭曲的那些國(guó)家，將比其他國(guó)家更富裕。該假說(shuō)針對(duì)國(guó)內(nèi)的區(qū)域研究也得到證實(shí)，制度環(huán)境的差異是理解區(qū)域發(fā)展差異的重要線索[7]。通過(guò)與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域和先進(jìn)省市比較，不難發(fā)現(xiàn)東北發(fā)展不差“硬件”，差的是“軟件”[8]?？吹靡?jiàn)、摸得著的基礎(chǔ)設(shè)施都不難在短時(shí)間內(nèi)建設(shè)起來(lái)，但是那些看不見(jiàn)、摸不著的軟環(huán)境卻無(wú)法一蹴而就。物質(zhì)環(huán)境并不差甚至一度占有一定優(yōu)勢(shì)的東北地區(qū)，正是軟環(huán)境建設(shè)拖了發(fā)展的“后腿”，亟待改善的投資環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境和社會(huì)環(huán)境嚴(yán)重制約了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、東北地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀

軟環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮作用的除有形的硬件設(shè)施之外的各種要素的總和。它是一個(gè)有機(jī)的整體，包括政治與文化、法規(guī)與政策、思想與觀念、體制與機(jī)制、管理與服務(wù)等內(nèi)容，具有系統(tǒng)性和整體性[9]。多年來(lái)，東北地區(qū)各級(jí)政府對(duì)軟環(huán)境建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰，在優(yōu)化投資環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境、生活環(huán)境、政務(wù)環(huán)境方面出臺(tái)了許多政策規(guī)定，取得了一定的成效，為本地區(qū)發(fā)展提供了有力的制度支撐。但是由于軟環(huán)境建設(shè)成效不如經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的政績(jī)鮮明，許多地方政府推動(dòng)軟環(huán)境建設(shè)往往成為“一陣風(fēng)工程”、“口號(hào)工程”，實(shí)際效果并不盡如人意。通過(guò)近年來(lái)東北地區(qū)見(jiàn)諸媒體報(bào)導(dǎo)的輿論事件，可以窺探出當(dāng)前該地區(qū)在軟環(huán)境建設(shè)方面仍然存在的問(wèn)題。

第一個(gè)是有關(guān)東北地區(qū)招商引資的媒體報(bào)道。有媒體報(bào)道指出，東北地方政府在招商引資中存在“關(guān)門(mén)打狗”現(xiàn)象[10]。在現(xiàn)有的政績(jī)考核模式驅(qū)使下，政府部門(mén)和官員只管招商引資，片面追求招商引資帶來(lái)的數(shù)字顯績(jī)，以致不管企業(yè)落地后的生死，甚至有的部門(mén)還存在吃拿卡要的現(xiàn)象，這不能不說(shuō)是一種鼠目寸光的發(fā)展觀和急功近利的政績(jī)觀。

第二個(gè)是關(guān)于地方政府政策環(huán)境的輿論事件。媒體曾報(bào)道，在2012年的某一段時(shí)期，東北某省會(huì)城市出現(xiàn)了一個(gè)奇特的現(xiàn)象，老百姓出門(mén)無(wú)處購(gòu)物、吃飯和娛樂(lè)，這極大地影響到了居民日常生活。源于店主害怕罰款，該城市的街面門(mén)店關(guān)門(mén)，刮來(lái)了一陣極具諷刺意味的“卷簾門(mén)”風(fēng)波。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疑似該市有關(guān)政府部門(mén)借承辦大型運(yùn)動(dòng)賽事進(jìn)行突擊檢查，以打假、檢查各種證照的名義對(duì)店家高額罰款，因此百姓不得不關(guān)門(mén)歇業(yè)。究竟是通過(guò)“突擊式、運(yùn)動(dòng)式”地檢查罰款來(lái)為財(cái)政“創(chuàng)收”，還是優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，我們不得而知。事發(fā)一個(gè)月后，當(dāng)?shù)卣懦鰜?lái)辟謠，但此時(shí)百姓仍舊半信半疑，致使當(dāng)?shù)卦居行虻氖袌?chǎng)環(huán)境受到?jīng)_擊，當(dāng)?shù)卣男庞眯蜗笠泊蟠蛘劭踇11]。

第三個(gè)是關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)監(jiān)管的公共事件。今年年初，網(wǎng)絡(luò)上“天價(jià)魚(yú)事件”被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)[12]。事件發(fā)生后，基層政府起先是迫于輿論的壓力倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，并有袒護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和政府工作人員之嫌，公布處理結(jié)果后，輿論隨之嘩然。后來(lái)輿論持續(xù)發(fā)酵，在上級(jí)政府的干預(yù)下地方政府對(duì)涉事的飯店才進(jìn)行了嚴(yán)厲的處罰，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以處理。盡管迄今輿論對(duì)當(dāng)?shù)卣幚肀O(jiān)管部門(mén)責(zé)任人的輕重程度仍存有異議，但終歸是給了一個(gè)最終的交代。該事件充分暴露了當(dāng)?shù)夭唤】档纳鐣?huì)環(huán)境和被動(dòng)的政府管理思維。市場(chǎng)主體不法行為猖獗，地方政府的相關(guān)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人員熟視無(wú)睹，市場(chǎng)監(jiān)管缺失、執(zhí)法不規(guī)范，甚至懶政、不作為最終釀成區(qū)域公共危機(jī)事件。

上述3個(gè)典型事件的發(fā)生，在一定程度上損害了地方的整體形象，成為地方軟環(huán)境建設(shè)的扣分項(xiàng)。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境的好壞存在正相關(guān)的關(guān)系[13]，因此，東北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)全面振興，必須要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的軟環(huán)境。當(dāng)前東北地區(qū)與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，在軟環(huán)境建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

1.思想環(huán)境

東北是受我國(guó)中央計(jì)劃思維影響最為深重的地區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，東北地區(qū)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制由于不符合現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，陷人了低效率的狀態(tài)，造成了難以擺脫的“路徑依賴”。因?yàn)橹贫茸冞w有自我強(qiáng)化的機(jī)制，它使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向就會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化[14]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些東西在人們頭腦中根深蒂固，造成了比較保守的思想觀念。例如東北人談起東北，常會(huì)流露出這樣的心態(tài)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代鼎力中國(guó)經(jīng)濟(jì)的東北，好比是國(guó)家的長(zhǎng)子，如今，這個(gè)長(zhǎng)子被掏空了軀干，身形佝僂，卻還要追趕步伐矯健的年輕人，這種思想往往導(dǎo)致“干勁”、“闖勁”明顯不足。和南方地區(qū)相比，東北缺少商業(yè)文明，政府也缺少依法辦事的習(xí)慣，這都是深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。在東北，作為“單位人”的個(gè)體普遍尋求希望體制內(nèi)就業(yè)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)情結(jié)深重，對(duì)中央政策和資金支持存有嚴(yán)重的“等靠要”思想，缺乏自身發(fā)展的主動(dòng)性。

2.市場(chǎng)環(huán)境

東北地區(qū)受計(jì)劃體制的影響較深，導(dǎo)致了包括政府和企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)主體駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力沒(méi)有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而盡快提高。盡管東北地區(qū)20多年來(lái)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型中取得了明顯的進(jìn)步，但與東南沿海地區(qū)相比較，其市場(chǎng)環(huán)境仍然不健全。東北最早進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)受計(jì)劃體制統(tǒng)治時(shí)間最長(zhǎng)、貫徹最為徹底、受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響最深的區(qū)域。東北地區(qū)相當(dāng)一部分國(guó)有大中型企業(yè)還沒(méi)有成為真正意義上的市場(chǎng)主體，缺乏自我約束、自我發(fā)展的能力。非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)[15]。由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)半壁江山，迄今東北地區(qū)未能建立起一個(gè)公平透明的市場(chǎng)。至今仍有相當(dāng)數(shù)量的東北人不理解、不相信市場(chǎng)的作用，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代充滿感懷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響本地區(qū)的企業(yè)和民眾，形成惡性循環(huán)，普遍缺少競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與契約精神。東北沒(méi)有經(jīng)過(guò)真正改革開(kāi)放的洗禮和市場(chǎng)化的洗禮，東北的各級(jí)政府，只是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)掛在口頭，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、體系、結(jié)構(gòu)、本質(zhì)等問(wèn)題一知半解或者是一無(wú)所知[16]。市場(chǎng)環(huán)境不佳還影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)整體抗風(fēng)險(xiǎn)性較差。

3.政務(wù)環(huán)境

政府環(huán)境是發(fā)展環(huán)境中最根本最直接同時(shí)也是最重要的因素，包括政府工作制度、行政審批流程、行政效率、公務(wù)員廉潔從政、依法行政等內(nèi)容。2015年1月份的經(jīng)濟(jì)學(xué)人雜志就曾指出，東北地區(qū)政府官僚主義盛行，官員的數(shù)據(jù)造假行為猖獗[17]。在東北投資興業(yè)的外地客商普遍反映，東北地方政府存在辦事不主動(dòng)、缺乏透明度、審批流程過(guò)長(zhǎng)、吃拿卡要等現(xiàn)象。出于政績(jī)導(dǎo)向，地方政府習(xí)慣于插手企業(yè)微觀管理，東北給外界的印象是“政府主導(dǎo)的市場(chǎng)，不是企業(yè)家的市場(chǎng)”。結(jié)果就出現(xiàn)了一些見(jiàn)怪不怪的現(xiàn)象：許多本來(lái)不該由政府干的事，政府抓得緊緊的；而有些本來(lái)該由政府干的事，政府又由于沒(méi)有精力和財(cái)力，干得不夠或是沒(méi)有干。所以，有企業(yè)家說(shuō)：“東北大地缺乏市場(chǎng)基因?！盵18]值得一提的是東北地區(qū)也是腐敗現(xiàn)象多發(fā)地區(qū)，有影響的重大腐敗案件時(shí)有發(fā)生，對(duì)東北政務(wù)環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。發(fā)生在本世紀(jì)初的慕綏新馬向東一案由于牽涉面之廣、影響之大，該案對(duì)當(dāng)?shù)氐恼?wù)生態(tài)破壞至深，一時(shí)難以完全修復(fù)。

4.政策環(huán)境

政策環(huán)境是政府制定的一系列政策措施，包括產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、人才政策、招商引資政策、生態(tài)環(huán)保政策等。政府是公共政策的制定者，在創(chuàng)造政策環(huán)境中具有不可替代的作用和責(zé)任。但同時(shí)，政府的資源和重點(diǎn)工作也是有限的，往往會(huì)在政策選擇中“顧此失彼”。由于對(duì)GDP的“偏愛(ài)”，東北地區(qū)政策環(huán)境建設(shè)不能很好地做到協(xié)調(diào)推進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)政策、招商引資政策等方面著墨較多，而科技政策、人才政策和生態(tài)環(huán)保政策等方面缺少符合本地區(qū)實(shí)際的可行措施，致使東北地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化率不高，人才外流嚴(yán)重，生態(tài)惡化與環(huán)境污染的趨勢(shì)未得到根本扭轉(zhuǎn)，前文所述的東北地區(qū)人口形勢(shì)嚴(yán)峻與此因素有直接的關(guān)聯(lián)。因此，政府要立足于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，從服務(wù)于地方發(fā)展需要出發(fā)，創(chuàng)造激發(fā)活力的政策環(huán)境。

5.信用環(huán)境

信用環(huán)境是社會(huì)主體之間的信任關(guān)系與信任程度，是政府、企業(yè)與公民信用的良性互動(dòng)。東北地區(qū)的社會(huì)信用體系仍需進(jìn)一步完善，將政府信用與企業(yè)信用、個(gè)人信用有效整合為一體，更好地發(fā)揮警示、懲處等作用。誠(chéng)信體系缺失造成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的誠(chéng)信危機(jī)。這也是導(dǎo)致東北老工業(yè)基地市場(chǎng)化改革步履艱難的一個(gè)重要原因。因?yàn)?，一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是一種契約經(jīng)濟(jì)，而契約是以誠(chéng)信為基礎(chǔ)的，脫離誠(chéng)信的契約等于一紙空文，一個(gè)缺乏完善的誠(chéng)信體系而處于誠(chéng)信危機(jī)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是無(wú)法有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的。因此，要建立有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地振興，必須解決誠(chéng)信體系缺失問(wèn)題[19]。

6.法治環(huán)境

法治是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度保障。由于受我國(guó)傳統(tǒng)文化影響，東北和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)一樣，政府部門(mén)之間、政府與企業(yè)之間以及日常生活中的各種交互行為，往往以人際關(guān)系和人情關(guān)系為基礎(chǔ)，人們逐漸形成了以人格化交易為特征的認(rèn)知模式，依法辦事、按規(guī)章制度辦事的意識(shí)淡薄，“熟人好辦事”的觀念在人們腦海中根深蒂固，一些法律、法規(guī)得不到有效實(shí)施或?qū)嵤┬Ч患?，法律環(huán)境有待進(jìn)一步改善[20]。政府不按規(guī)定辦事、企業(yè)和公眾“走后門(mén)”事件層出不窮是法治環(huán)境不佳的典型寫(xiě)照。

7.社會(huì)環(huán)境

社會(huì)文化長(zhǎng)期作用于人們的思想意識(shí)，并由此形成一種不自覺(jué)的觀念，大多數(shù)人共同的觀念無(wú)形之中構(gòu)成了社會(huì)環(huán)境。良好的文化氛圍、文明的社會(huì)環(huán)境與和諧的人際關(guān)系，對(duì)投資者具有極大吸引力和凝聚力。長(zhǎng)期以來(lái)，東北地區(qū)總的社會(huì)文化環(huán)境還可以，和諧的社會(huì)環(huán)境也是東北振興10多年來(lái)一直以來(lái)具備的優(yōu)勢(shì)。但東北地區(qū)的創(chuàng)新意識(shí)、開(kāi)放觀念相比南方地區(qū)仍顯不足。由于人們多數(shù)追求安穩(wěn)，習(xí)慣了規(guī)律的生活，還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變觀念，人們尤其是企業(yè)家的自主創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，缺乏探索和冒險(xiǎn)的勇氣與魄力、一些企業(yè)還沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思想的影響，行為保守，在形成團(tuán)結(jié)合作、公平競(jìng)爭(zhēng)的良好文化氛圍方面仍然或多或少的存在一些問(wèn)題需要改善[21]。

三、政府在軟環(huán)境建設(shè)中的責(zé)任定位

影響軟環(huán)境的因素很多，包括自然的、地理的、歷史的、經(jīng)濟(jì)的等許多因素。但縱觀人類文明史，政府的作用無(wú)可替代。因此在發(fā)展環(huán)境的諸多構(gòu)建主體中，政府的地位不可忽視。世界銀行研究報(bào)告指出，雖然政府對(duì)諸如地理、歷史等因素的影響力有限，但對(duì)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅賦征收、基礎(chǔ)設(shè)施提供、金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行、政府管理（如腐敗治理）等方面卻可以產(chǎn)生舉足輕重的影響，因而在塑造軟環(huán)境中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用[22]。

1.政府是軟環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體

政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理主體，同時(shí)也是軟環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體。政府應(yīng)在軟環(huán)境建設(shè)中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)“規(guī)劃者”、“引導(dǎo)者”、“組織者”和“監(jiān)管者”四種角色。

第一，作為軟環(huán)境建設(shè)的“規(guī)劃者”。政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定者，同時(shí)也應(yīng)本地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃者。政府通過(guò)對(duì)本區(qū)域軟環(huán)境建設(shè)當(dāng)中長(zhǎng)期性、基本型、整體性、戰(zhàn)略性問(wèn)題的思考、分析和決策，設(shè)計(jì)未來(lái)一段時(shí)期本地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)的整體方案，包括戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。規(guī)劃的設(shè)計(jì)要兼顧科學(xué)性與民主性，既要符合本地區(qū)實(shí)際和百姓需求，又要符合科學(xué)規(guī)律。

第二，作為軟環(huán)境建設(shè)的“引導(dǎo)者”。政府要放棄長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管制思維，摒棄過(guò)去“大包大攬”、“親力親為”的治理方式，把精力主要放在定戰(zhàn)略和指方向上。這就要求政府在如何看待政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、遠(yuǎn)期規(guī)劃和近期重要工作、硬環(huán)境和軟環(huán)境等這樣的重大關(guān)系上給出明確的方向，并輔之以相應(yīng)的配套政策。政府將原來(lái)攬?jiān)谏砩系拇髾?quán)逐步下放給市場(chǎng)和社會(huì)，在履行政府職能中要善于借助“外力”，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)個(gè)體行為符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和軟環(huán)境建設(shè)的要求。

第三，作為軟環(huán)境建設(shè)的“組織者”。軟環(huán)境建設(shè)中涉及到方方面面的主體，包括政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、公民個(gè)體等等，如何把這些主體有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，協(xié)同推進(jìn)軟環(huán)境共同治理，這就是政府的責(zé)任，在這個(gè)過(guò)程中政府充當(dāng)組織者的角色。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，給政府提出很高的要求，既要共同治理，又要職能清晰。

第四，作為軟環(huán)境建設(shè)的“監(jiān)管者”。政府職能“有限”，但監(jiān)管的責(zé)任不能缺失。在軟環(huán)境建設(shè)中，政府要做好兩個(gè)方面的工作。一是對(duì)政府自身的監(jiān)管。有人曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還要困難”。軟環(huán)境建設(shè)其中很大一部分就是政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)，政府自身的利益勢(shì)必受到擠壓，這就要求政府加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)管。二是對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)主體的監(jiān)管。在新一輪的政府改革中，政府逐步將“管不了”、“管不好”的事項(xiàng)交給市場(chǎng)和社會(huì)主體，但這并不意味著政府將其放任自流，恰恰相反，更要強(qiáng)化對(duì)其的監(jiān)管作用。市場(chǎng)有著天然的“趨利傾向”，存在“市場(chǎng)失靈”，社會(huì)則時(shí)常缺乏“凝聚性和公共性”，存在“社會(huì)失靈”。市場(chǎng)主體能不能夠在趨利的同時(shí)，又能充分兼顧公共利益；社會(huì)主體能不能夠在精誠(chéng)合作和相互信任的基礎(chǔ)上最大程度的服務(wù)于公共利益，都需要政府創(chuàng)新監(jiān)管方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

2.政府在軟環(huán)境建設(shè)中存在的責(zé)任迷失

東北地區(qū)政府由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響深重，導(dǎo)致自身的主動(dòng)改革意識(shí)不強(qiáng)，普遍缺乏創(chuàng)新思維和科學(xué)管理手段，在軟環(huán)境建設(shè)中存在“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的突出問(wèn)題。

第一是政府越位，即“不該管的也去管”。政府部門(mén)超越了本部門(mén)的職權(quán)范圍，管了不是本部門(mén)該管甚至應(yīng)由市場(chǎng)或者社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)，也就是“越權(quán)”。突出表現(xiàn)政事不分、政企不分、政社不分。表現(xiàn)為政府熱衷于招商引資上項(xiàng)目，在社會(huì)管理中行政手段運(yùn)用不合理，自己甚至直接充當(dāng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，在公共事務(wù)管理中設(shè)置審批事項(xiàng)過(guò)多，越位特征明顯。

第二是政府缺位，即“該管的不去管”。政府部門(mén)沒(méi)有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，沒(méi)有管理好屬于本地區(qū)、本部門(mén)的事務(wù)，也就是“失權(quán)”。突出表現(xiàn)在對(duì)政府自身的監(jiān)管不力、市場(chǎng)秩序的維護(hù)不力和對(duì)社會(huì)文明的引導(dǎo)不力等。

第三是政府錯(cuò)位，即“該管的不會(huì)管”。是指政府部門(mén)雖然了解自己應(yīng)該管什么，但是對(duì)于自己該管的事情，卻沒(méi)有能力去管好，不知道怎么管，甚至亂用權(quán)力、亂搞一通，也就是“亂權(quán)”。突出表現(xiàn)在不知如何培育市場(chǎng)主體、如何營(yíng)造良好的經(jīng)商環(huán)境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境等。

四、結(jié)論及優(yōu)化策略

企業(yè)是一個(gè)地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)好與壞的“晴雨表”。東北地區(qū)的軟環(huán)境建設(shè)很早就有警鐘敲響，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有引起足夠的重視。早在2003年就有企業(yè)家指出東北地區(qū)在軟環(huán)境建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變方面存在諸多問(wèn)題。時(shí)至今日，東北經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷近10年高速增長(zhǎng)后呈現(xiàn)斷崖式下滑，并且開(kāi)始帶來(lái)一些社會(huì)問(wèn)題，軟環(huán)境建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變理應(yīng)引起高度重視。

一個(gè)普遍認(rèn)同的基本事實(shí)是，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在制度變遷中扮演著極其重要的角色。越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家相信：制度和政策是決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本原因[23]。軟環(huán)境的建設(shè)與完善作為一種制度變遷和政策過(guò)程，政府在其中的重要作用無(wú)需證明。黨的十八大報(bào)告指出，要推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。發(fā)展環(huán)境的建設(shè)與完善作為政府的基本職責(zé)，應(yīng)予以高度重視，并采取切實(shí)可行的政策措施。

對(duì)于一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，軟環(huán)境是體制機(jī)制的直觀表現(xiàn)，體制機(jī)制則是軟環(huán)境的內(nèi)在源泉。中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，抓好新一輪?wèn)|北老工業(yè)基地振興重點(diǎn)要在4個(gè)方面著力。其中第一個(gè)重點(diǎn)便是著力完善體制機(jī)制，堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，形成一個(gè)同市場(chǎng)完全對(duì)接、充滿內(nèi)在活力的體制機(jī)制[2]。東北地區(qū)要突破目前的發(fā)展困境，必須通過(guò)完善體制機(jī)制，抓好軟環(huán)境建設(shè)這一新的主題，推動(dòng)地方各級(jí)政府主動(dòng)承擔(dān)起建設(shè)和完善本區(qū)域軟環(huán)境建設(shè)的責(zé)任。當(dāng)好軟環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力。

1.樹(shù)立軟環(huán)境建設(shè)主體責(zé)任理念

軟環(huán)境建設(shè)并不需要較大的物資投入，需要的是一系列的政府行為，因此推動(dòng)軟環(huán)境建設(shè)的主要力量毫無(wú)疑問(wèn)是政府主管部門(mén)[24]。地方政府首先要解放思想，樹(shù)立軟環(huán)境建設(shè)第一責(zé)任人的意識(shí)。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)到軟環(huán)境建設(shè)對(duì)政府自身和地區(qū)發(fā)展的重要意義，并將其內(nèi)化為管理理念，作為指導(dǎo)政府行為的準(zhǔn)則。其次要樹(shù)立法治理念，政府及其公務(wù)人員須承擔(dān)起營(yíng)造公平公正的法治環(huán)境的重要責(zé)任，強(qiáng)化法律意識(shí)和法治精神，自覺(jué)依法辦事。只有政府以身作則，做建設(shè)法治國(guó)家和法治社會(huì)的表率，讓法治觀念、規(guī)則意識(shí)在東北地區(qū)生根落地，依法治國(guó)的基本方略才能得到落實(shí)。

2.通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能帶動(dòng)軟環(huán)境改善

軟環(huán)境建設(shè)好不好，關(guān)鍵在政府。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，其中重要的內(nèi)容就是推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。由于我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善階段，政府的職能尚未轉(zhuǎn)變到位，因此政府治理現(xiàn)代化的途徑就是轉(zhuǎn)變政府職能。東北地區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃體制留存最多的地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府要積極主動(dòng)地推進(jìn)自身改革，做到“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“放管結(jié)合”、“優(yōu)化服務(wù)”三者有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)深化行政審批制度改革，探索建立負(fù)面清單制度，建設(shè)一個(gè)高效、廉潔、透明的現(xiàn)代政府，以政府創(chuàng)新帶動(dòng)軟環(huán)境建設(shè)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供制度保障和社會(huì)基礎(chǔ)，主動(dòng)適應(yīng)并積極引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

3.加大對(duì)軟環(huán)境建設(shè)的考核和問(wèn)責(zé)

軟環(huán)境建設(shè)的重要性毋庸置疑，但政府如何使之制度化仍需進(jìn)一步努力。首先，政府應(yīng)加大對(duì)軟環(huán)境建設(shè)的考核。將地方政府的軟環(huán)境建設(shè)納入本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系，并將考核結(jié)果切實(shí)運(yùn)用在領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲和任免中。其次要加大對(duì)軟環(huán)境建設(shè)不力的問(wèn)責(zé)。在軟環(huán)境建設(shè)中做到有責(zé)必問(wèn)，依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法，追究領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任，并分別給予黨紀(jì)、國(guó)法、行政處分等。

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Abstract： The overall revitalization of Chinas northeastern old industrial base needs good development environments. The current economic and social development dilemma of this region is directly relevant to the lag of the soft environment construction. The article elaborated the dilemmas that the region is facing with in economic development，population situation and industrial structures，and analyzed the commonly existing environment problems，concerning ideology，market，government affairs，policy，credit，laws and regulations and society. It is pointed that the lag in the environment construction of this region is due to the vagueness of the governments subject responsibility during the construction process，which is reflected as the failure of the government in its function transformation. The government，as the subject responsibility in driving the modernization of the countrys governing system and governing capability，should become the planner，the facilitator，the organizer and the supervisor of the soft environment construction of Chinas northeastern old industrial base. The institutional mechanisms，which are now restraining the development of the area，need to be perfected through establishing the first-person-responsibility sense in soft environment construction，promoting the governments function transformation，strengthening accountability and performance assessment. Meanwhile，efforts should be put to build a soft environment highland which is adapt to the new norm of economy，thus to promote the sustainable economic and social development of the region.

Key words：Chinas northeastern old industrial base；overall revitalization；soft environment；hard environment；subject of responsibility； optimization strategy