趙繼穎 郭桐林

[摘 要]當(dāng)今社會不斷發(fā)展，基層社會矛盾日益尖銳復(fù)雜。如果對基層社會矛盾不加以重視和及時的協(xié)調(diào)處理，很容易使其演變?yōu)榧ち业膶剐悦?，從而引發(fā)更嚴重的社會不良后果。調(diào)解作為化解基層社會矛盾糾紛的一種方式，在中華民族“以和為貴”的傳統(tǒng)思想基礎(chǔ)上發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。本文通過闡述基層社會矛盾的新特點，分析了大調(diào)解機制在化解基層社會矛盾中的作用和長處，同時指出了現(xiàn)行大調(diào)解模式存在的問題，根據(jù)這些問題針對性、創(chuàng)新性地提出了完善大調(diào)解機制的對策，以期探討完善多元化的矛盾調(diào)解機制，提高化解基層社會矛盾沖突的能力，構(gòu)建社會主義和諧社會。

[關(guān)鍵詞]基層社會矛盾；大調(diào)解機制；社會矛盾；多元化；多元糾紛解決機制

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0055 — 03

改革開放幾十年來，人們的經(jīng)濟水平不斷提高，思想觀念和生活方式有了很大的轉(zhuǎn)變，這些變化不僅帶來了社會環(huán)境的改變，同時也激發(fā)了一些基層社會矛盾。這些基層社會矛盾主要來源于民生領(lǐng)域，例如征地拆遷問題、企業(yè)改制問題、食品和藥品安全問題、社會治安問題等。當(dāng)下的基層社會矛盾逐漸呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)矛盾糾紛的特性，變得更為復(fù)雜化、利益化、多發(fā)化。如何及時有效地化解基層社會矛盾，是社會利益多元化的新形勢下所面臨的問題。

一、基層社會矛盾的新特點

（一）利益性

現(xiàn)階段的基層社會矛盾雖然表現(xiàn)形式多樣，涉及到社會不同范疇，但究其本源來看都離不開利益的主導(dǎo)。絕大部分的基層社會矛盾主要來源于民生領(lǐng)域，而民生領(lǐng)域的矛盾都源于公民的合法利益遭到不同程度、不同形式的侵犯，自身的合理利益訴求不能完整表達和恰當(dāng)滿足，從而導(dǎo)致的沖突和糾紛。

（二）復(fù)雜性

當(dāng)今大部分的基層社會矛盾并不是單純地由某個因素導(dǎo)致，一個基層社會矛盾糾紛的產(chǎn)生醞釀發(fā)酵可能是由于多種因素造成的，例如政治因素、歷史遺留因素、人為處理因素等，這使得現(xiàn)形勢下的基層社會矛盾更為復(fù)雜棘手、難以處理，對矛盾化解的方式提出了更高的要求。另外，近年來發(fā)生的基層社會矛盾不僅有個體矛盾糾紛，群體矛盾糾紛也占了很大的基數(shù)，例如征地拆遷矛盾糾紛、企業(yè)改制矛盾糾紛等，群體矛盾糾紛更容易造成矛盾尖銳化、激進化，進而演變成暴力對抗事件。

（三）多發(fā)性

我國在經(jīng)濟迅速騰飛的同時發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍然顯著，政府職能轉(zhuǎn)變不到位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)收入差距明顯、經(jīng)濟發(fā)展與資源沖突等各方面因素都影響著群眾的切身利益，使得各個領(lǐng)域的基層社會矛盾層出不窮。中國社會科學(xué)院社會學(xué)所所長陳光金在“2016《社會藍皮書》發(fā)布會暨中國形勢報告會上”明確指出，中國社會仍處于矛盾多發(fā)、頻發(fā)階段，根據(jù)社科院的調(diào)查結(jié)果顯示主要存在于貧富以及干群之間，以及勞動關(guān)系也有所加劇〔1〕。

二、我國“大調(diào)解”機制在化解基層社會矛盾中的作用及存在問題

目前我國的“大調(diào)解”模式主要包括人民調(diào)解機制、行政調(diào)解機制和司法調(diào)解機制，這三個調(diào)解機制互相協(xié)調(diào)配合，構(gòu)成了一個綜合的、多元的調(diào)解平臺。這種大調(diào)解機制實質(zhì)上是將不同部門的調(diào)解資源進行整合，并強化放大各部門調(diào)解資源的整體效應(yīng)。通過整合聯(lián)動人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解這三種主要的群眾訴求表達渠道，當(dāng)事人能夠更簡捷、便宜地尋求適合自身的解決糾紛的方式，防止矛盾糾紛積聚，使矛盾糾紛得到良好的化解效果。大調(diào)解機制作為一種聯(lián)合的調(diào)解機制，具有調(diào)解主體多元性、調(diào)解范圍廣泛性、調(diào)解手段綜合性的特點，在定紛止爭和社會綜合治理方面取得了顯著的效果。但是我們不能否認這種模式存在一定的局限性，還有待完善和成熟，需要我們不斷思考和探究。

（一）人民調(diào)解機制

近年來，人民調(diào)解在化解基層社會矛盾糾紛方面發(fā)揮了十分重要的作用。所謂的人民調(diào)解，在2011年1月1日頒布實施的《中華人民共和國人民調(diào)解法》中有了法律層次的定義，即“人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動?！比嗣裾{(diào)解制度帶著充分的中國特色，其調(diào)解主體是人民調(diào)解委員會，而人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的定紛止爭的群眾性組織，因此人民調(diào)解的性質(zhì)很顯然帶有群眾性。同時人民調(diào)解委員會也是一種建立在群眾進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)基礎(chǔ)之上的群眾性自治組織，其性質(zhì)也帶有自治性和民主性〔2〕。

從實效作用來看，人民調(diào)解制度作為非訴訟糾紛解決機制，在處理矛盾、化解糾紛方面具有及時高效的特點，可以用相對較短的時間來完成糾紛化解過程，降低糾紛解決成本，并且人民調(diào)解相對于行政調(diào)解和司法調(diào)解來說具有溫和性，在調(diào)解委員會的主持勸說下，雙方當(dāng)事人更容易消除隔閡，防止矛盾激化。

隨著我國基層社會矛盾糾紛發(fā)生了深刻的變化，人民調(diào)解在實踐操作中體現(xiàn)出了一些局限性。首先，人民調(diào)解法規(guī)定的調(diào)處糾紛范圍是“民間糾紛”，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，民間糾紛不再僅僅是婚姻、家庭、個人的人身、財產(chǎn)利益等傳統(tǒng)矛盾，而是延伸到公民與企業(yè)、經(jīng)濟組織、政府管理部門之間的社會熱點問題層面的矛盾糾紛，這給人民調(diào)解工作增加了難度；其次，人民調(diào)解更傾向人性化調(diào)解，調(diào)解過程中不可避免地涉及到人情關(guān)系，可能會造成調(diào)解結(jié)果的偏倚失正。并且由于我國并不承認判例法，一些相同性質(zhì)的調(diào)解案件根據(jù)實際情況不同可能會有不同的調(diào)解結(jié)果，這就使部分群眾難以接受落差，造成調(diào)解僵局甚至矛盾激化；最后，基層調(diào)解員隊伍數(shù)量和素質(zhì)不能適應(yīng)快速發(fā)展的新形勢，法律專業(yè)知識和調(diào)解業(yè)務(wù)經(jīng)驗存在很大不足，調(diào)解員隊伍不穩(wěn)定，這些都會導(dǎo)致人民調(diào)解工作流于形式，無法發(fā)揮最大的實效。

（二）行政調(diào)解機制

行政調(diào)解是我國政府部門管理社會公共事務(wù)和經(jīng)濟活動的一種手段，主要指國家行政機關(guān)根據(jù)法律行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對一定領(lǐng)域內(nèi)的矛盾糾紛進行化解，通過對雙方當(dāng)事人耐心地說服教育及釋法，使雙方當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上互讓互諒、達成一致的協(xié)議。這種特殊調(diào)解方式的對象既包括自然人與自然人之間的矛盾糾紛，也包括自然人與法人及其他社會組織之間的矛盾糾紛，涉及的領(lǐng)域主要是民事糾紛和行政糾紛。

行政調(diào)解相對于其他調(diào)解方式來說，有其自身相對的優(yōu)勢和特點。首先，行政調(diào)解具有公信性。長期以來就有“有困難找政府”的俗語，可見人民群眾對于政府機關(guān)有著強烈的依賴性，在發(fā)生矛盾糾紛的時候更傾向于尋求政府部門的幫助。有學(xué)者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“在自律地解決問題的能力較低的階層中，這種依賴政府機關(guān)的傾向更明顯?！薄?〕其次，行政調(diào)解具有簡捷性。與法院訴訟相比，行政調(diào)解不需要當(dāng)事人花費過多的訴訟費用和律師費用，也不需要走一系列的法院程序，大大節(jié)省了時間成本和金錢成本，這也是當(dāng)事人選擇行政調(diào)解的緣由之一。再次，行政調(diào)解具有專業(yè)性。行政調(diào)解的主體一般是行政機構(gòu)的職能部門，工作人員都具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，并且對相關(guān)的法律法規(guī)、政策熟悉了解，因此能夠更高效高質(zhì)地實現(xiàn)糾紛化解，這一點是人民調(diào)解和司法調(diào)解所無法與之相衡的。另外例如征地補償糾紛、勞資糾紛、企業(yè)改制糾紛等潛伏著激烈群體矛盾可能的，行政調(diào)解顯然是最適合的調(diào)解方式。最后，行政調(diào)解具有和諧性。利用行政調(diào)解這種手段，及時解決發(fā)生在人民群眾之間的基層矛盾糾紛，可以大大提高人民群眾對政府的信任感，增強政府綜合治理能力，著力打造服務(wù)型政府，促進社會和諧穩(wěn)定。

當(dāng)然，行政調(diào)解也存在著不容忽視的問題，首當(dāng)其沖的就是其缺乏統(tǒng)一的行政調(diào)解法律制度。人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政復(fù)議、仲裁信訪等方式都有與之配套的法律體系，而行政調(diào)解卻遲遲沒有出臺相應(yīng)的基本法來統(tǒng)領(lǐng)，這就容易導(dǎo)致行政調(diào)解主體上模糊、程序上有漏洞、調(diào)解協(xié)議無強制約束力等弊端的出現(xiàn)，制約行政調(diào)解機制的完善發(fā)展。

在實踐方面，最為突出的一個問題就是行政調(diào)解協(xié)議的法律效力低，執(zhí)行效果差。行政調(diào)解是在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上達成的平等協(xié)議，主要靠當(dāng)事人自覺履行承諾來維持。當(dāng)事人如果反悔不履行，從法律責(zé)任上來講并沒有措施來強制履行，因此行政調(diào)解協(xié)議從本質(zhì)上看類似于民事關(guān)系里的合同，而不具備強制約束力的作用。

（三）司法調(diào)解機制

司法調(diào)解是指雙方當(dāng)事人在人民法院審判組織的主持下，就權(quán)益爭議平等協(xié)商、達成協(xié)議來解決糾紛的司法活動。司法調(diào)解包含著調(diào)解的靈活性和司法的權(quán)威性，能夠有效地化解社會的公共利益與公民的私權(quán)利之間的矛盾〔4〕。從調(diào)解結(jié)果的效力來看，司法調(diào)解的主體由于本身具有行使審判權(quán)的權(quán)利，其促成的調(diào)解結(jié)果和判決具有同等的效力，這種確定力和執(zhí)行力是其他調(diào)解方式所不能完成的。從調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)來看，一般主持調(diào)解的人員為審理案件的法官，既熟悉矛盾糾紛內(nèi)容又具備專業(yè)法律知識和審判經(jīng)驗。從調(diào)解的公信力來看，法院的本職工作就是處理各種糾紛，司法也被稱為“社會正義的最后一道防線”，廣大人民群眾對司法調(diào)解的結(jié)果接受和認可度較高。

從目前的司法實踐來看，司法調(diào)解機制在“大調(diào)解”機制中面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個方面，一個是司法調(diào)解本身存在的不足，由于實際審判中遵循“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則，法官為了完成調(diào)解率和結(jié)案率的工作要求，會加大促成調(diào)解的力度，有時會過于強調(diào)調(diào)解而忽視當(dāng)事人的整體利益訴求，背離司法調(diào)解的初衷主旨。另一個是人民法院與人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織工作配合不夠緊密，缺乏高效聯(lián)動的銜接機制。作為“大調(diào)解”機制中的“規(guī)范標桿”，司法調(diào)解如果不能發(fā)揮中堅作用和聯(lián)動主導(dǎo)作用，必然會影響整個“大調(diào)解”模式的實際效果。

三、創(chuàng)新“大調(diào)解”機制，構(gòu)建多元化基層社會矛盾調(diào)解機制

創(chuàng)新大調(diào)解機制，有利于維護社會和諧穩(wěn)定，為推動我國經(jīng)濟發(fā)展打造良好平衡的社會環(huán)境，對解決我國社會矛盾糾紛的治理模式創(chuàng)新具有重大意義。

（一）完善人民調(diào)解機制

1.規(guī)范調(diào)解程序，明確調(diào)解范圍和內(nèi)容

在摸清事實的基礎(chǔ)上，人民調(diào)解員要以法律法規(guī)、規(guī)章政策和社會公序良俗為依據(jù)，參考矛盾糾紛的具體實際情況認定雙方責(zé)任，對涉及賠償?shù)慕痤~標準進行嚴格審核測算，必要時建立統(tǒng)一的調(diào)解賠償評估標準，做到中立、合法、合情、合理。調(diào)解過程中要以法律為底線，消除“大鬧大解決，小鬧小解決”的錯誤觀念，對于不適合人民調(diào)解的，要向雙方當(dāng)事人釋明并建議司法訴訟途徑解決。

2.抓好隊伍建設(shè)，提高調(diào)解員素質(zhì)

對人民調(diào)解員進行定期培訓(xùn)，增強法律專業(yè)知識和調(diào)解矛盾水平。可以聘請一些律師、法官或其他法律相關(guān)從業(yè)人員作為咨詢顧問，聽取他們的法律專業(yè)意見，也可以聘請離退休教師、干部等知識分子加入到調(diào)解員隊伍中來，充實人員力量。

3.加強群眾法制宣傳教育

人民調(diào)解工作要充分利用貼近群眾生活的優(yōu)勢，發(fā)揮普法宣傳的積極作用。人民調(diào)解組織可以定期開展普法宣傳教育，并在調(diào)解過程中講解說明法律的基本規(guī)定，通過教育人們學(xué)法用法，增強群眾的法治觀念和法律意識，這也可以很好地將基層矛盾糾紛在無形中化解，減少矛盾發(fā)生的幾率，促進社會和諧穩(wěn)定。

（二）創(chuàng)新行政調(diào)解機制

1.加快行政調(diào)解立法進程

盡快建立統(tǒng)一的行政調(diào)解法律制度，完善行政調(diào)解法律體系的系統(tǒng)性。雖然我國部分地區(qū)已經(jīng)出臺了一些有關(guān)行政調(diào)解的地方性法規(guī)，例如無錫市曾出臺《無錫市行政調(diào)解實施辦法》，對行政調(diào)解程序作出一定的解釋和規(guī)定，但仍缺乏細致全面的具體操作程序，比如有關(guān)行政復(fù)議方面的調(diào)解，法規(guī)中并沒有明確關(guān)注，又比如行政調(diào)解中可能涉及到的問責(zé)制度，條文中缺少相應(yīng)的操作規(guī)定，因此需要國家層面制定統(tǒng)一的行之有效的上位法來加以規(guī)范。關(guān)于立法的主體，有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)以單獨的立法形式呈現(xiàn)，可以參照《行政復(fù)議法》由全國人大常委會來制定《行政調(diào)解法》〔5〕，但筆者認為這種立法形式有待商榷，針對行政調(diào)解內(nèi)容的專業(yè)性、復(fù)雜性，由全國人大授權(quán)國務(wù)院來立法或者由國務(wù)院來制定相關(guān)條例或辦法更為合理科學(xué)。

2.加強行政調(diào)解組織機構(gòu)建設(shè)

目前我國大多數(shù)行政調(diào)解組織都是臨時設(shè)立的機構(gòu)，極少有專門的工作機構(gòu)。要想使行政調(diào)解工作全面細致的展開，行政調(diào)解機制更加完善，就需要盡快在行政機關(guān)的名義下組設(shè)固定的、專業(yè)的行政調(diào)解機構(gòu)。一方面政府要將行政調(diào)解工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，以保障行政調(diào)解工作中的資金需要；另一方面各級別的行政機關(guān)要落實建立行政調(diào)解組織機構(gòu)，配置相關(guān)負責(zé)人和工作人員，定期加以教育、管理和培訓(xùn)。同時行政機關(guān)可以面向社會招聘一批具有相關(guān)法律知識、專業(yè)能力和調(diào)解經(jīng)驗的調(diào)解員，配合行政部門內(nèi)部的工作人員共同處理行政矛盾糾紛。

3.明確行政調(diào)解協(xié)議的效力

關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議的效力，筆者認為可以比照《人民調(diào)解法》中的有關(guān)規(guī)定來確認，即經(jīng)行政調(diào)解機構(gòu)調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，雙方當(dāng)事人認為有必要的，可以向人民法院申請司法確認來確定調(diào)解協(xié)議的效力。經(jīng)法院確認有效的行政調(diào)解協(xié)議，若一方當(dāng)事人沒有依約履行，另一方當(dāng)事人可以向法院申請強制執(zhí)行。

（三）改進司法調(diào)解機制

1.調(diào)審適當(dāng)分離

根據(jù)我國司法工作實際情況以及群眾的利益需求來看，改變“調(diào)審合一”的模式更有利于促進司法調(diào)解機制的良好運行，更有利于實現(xiàn)公平正義。有的學(xué)者對此提出了“法院調(diào)解自身功能性障礙導(dǎo)致目的落空，淡化了權(quán)利意識，應(yīng)摒棄司法調(diào)解或者將其剝離出去”的看法〔6〕，筆者認為這種觀點過于偏激，對于司法調(diào)解和審判應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分離，考慮將司法調(diào)解在不脫離法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)上改為非訴訟解決糾紛方式，賦予其在訴訟程序中獨立地位，具體實施的方式可借鑒美國的法院附設(shè)調(diào)解制度。

2.著重發(fā)揮司法調(diào)解的對接聯(lián)動作用

司法調(diào)解機制在整個“大調(diào)解”機制中一個及其重要的作用是使訴調(diào)對接機制更加完善有效。訴調(diào)對接，顧名思義，就是訴訟與調(diào)解互相銜接，具體內(nèi)容可以包括立案引導(dǎo)、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、開展委托調(diào)解與訴訟調(diào)解、開展巡回審判、強化對接網(wǎng)絡(luò)模式、執(zhí)行對接、訴后回訪等?？梢钥紤]把人民調(diào)解或行政調(diào)解作為訴訟的隱性前提程序，建議當(dāng)事人先通過這兩種調(diào)解方式處理糾紛，宣傳其特點長處，以求將基層矛盾糾紛通過多種渠道解決。另外加強完善人民調(diào)解協(xié)議及行政調(diào)解協(xié)議的司法確認機制，增強二者的法律效力，使這兩種調(diào)解方式最大限度地發(fā)揮各自優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)“大調(diào)解”模式所追求的調(diào)解功能互補、調(diào)解機制聯(lián)動、維穩(wěn)資源整合的最終目標。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國專家：中國社會處于矛盾多發(fā)頻發(fā)階段〔EB/OL〕.http：//sptnkne.ws/atF5.

〔2〕夏杰.人民調(diào)解制度研究〔D〕.河北大學(xué)，2010.

〔3〕〔日〕棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度〔M〕.王亞新，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：223.

〔4〕劉永紅.論構(gòu)建以司法調(diào)解為主導(dǎo)的多元化糾紛解決機制——以化解維權(quán)與維穩(wěn)之矛盾為視角〔J〕.西華師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（02）：80.

〔5〕劉永紅，李仁漢.社會矛盾化解視野下我國行政調(diào)解制度探究〔J〕.四川文理學(xué)院學(xué)報，2015，（01）：97.

〔6〕程凱，吳大華.論調(diào)解的運用與改造——以司法調(diào)解為例〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2013，（08）：105.

〔責(zé)任編輯：張 港〕