呂海蓉+劉玄

摘 要：為了了解當前我國高校財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，文章結(jié)合我國學者的研究對我國高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題進行梳理與分析，進而提出完善高校財務(wù)內(nèi)部控制的政策建議，為高校財務(wù)管理政策制定提供參考，促進高校財務(wù)管理水平的提升。

關(guān)鍵詞：高校 財務(wù)內(nèi)部控制 現(xiàn)狀 綜述

中圖分類號：F239.66

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-231-03

一、引言

內(nèi)部控制起源于內(nèi)部牽制，最早運用于企業(yè)當中，至今趨于完善，而在高校中現(xiàn)處于起步階段，2012年11月29日，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這為我國高校財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個內(nèi)容全面、框架清晰、路徑明確的方向。近年來，我國高校的招生規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)辦學形式多樣化、資金來源多元化等新特征，這也對高校財務(wù)內(nèi)部控制提出了更高的要求，對高校財務(wù)管理工作提出了更大的挑戰(zhàn)，但由于高校長期以來以教學和科研為重點，往往忽視內(nèi)部控制建設(shè)，在內(nèi)部控制方面還存在著很多問題，這在很大程度制約了高校的快速發(fā)展，因此，本文結(jié)合學者的研究對當前高校財務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進行梳理和分析，有利于健全完善內(nèi)部控制體系，提高財務(wù)工作的服務(wù)質(zhì)量，進而促進高校財務(wù)管理水平的提升。

二、高校財務(wù)內(nèi)部控制的涵義和重要性

高校財務(wù)內(nèi)部控制是高校根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及財務(wù)管理制度，由單獨或綜合設(shè)置的內(nèi)控部門實施，需要全體人員參與的，旨在保護高校的資產(chǎn)安全和財務(wù)信息的真實性而采取的對財務(wù)活動進行監(jiān)督和管理活動的過程。

在財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)方面企業(yè)財務(wù)內(nèi)部控制較為完善，高校財務(wù)內(nèi)部控制處于初步建設(shè)階段，由于高校和企業(yè)追求的目標不同，企業(yè)看重經(jīng)濟效益，而高校更看重社會效益，自然二者內(nèi)部控制的目標也不同，除了合法合規(guī)、財務(wù)、資產(chǎn)安全完整這三個相同目標外高校的目標還在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。所以，高校在具體的內(nèi)部控制建設(shè)中，可以借鑒企業(yè)的做法，但不能完全照搬過來，應(yīng)該結(jié)合高校自身的特點建立適合高校的財務(wù)內(nèi)部控制體系。

高校財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)有利于促進高校財務(wù)管理制度的貫徹執(zhí)行，能夠規(guī)范高校財務(wù)工作，確保高校財務(wù)信息的真實、完整和可靠，從而及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種違法犯規(guī)行為，可杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；另外，將內(nèi)部控制制度貫徹到財務(wù)管理活動中，既相互協(xié)調(diào)又相互監(jiān)督，表面上看似降低工作效率，但可以相互牽制，使各項財務(wù)活動能夠有條不紊的進行，從而提高財務(wù)的服務(wù)效率。

三、當前我國高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題及原因分析

（一）單位層面內(nèi)部控制

1.“一把手”重視不夠?！耙话咽帧笔歉咝Ｘ攧?wù)內(nèi)部控制的關(guān)鍵，其對內(nèi)部控制的態(tài)度、風險意識、法律觀念及處事風格都會對內(nèi)部控制的完善和執(zhí)行效果產(chǎn)生重大影響，因而直接決定了控制環(huán)境的好壞。高校的“一把手”大多是科研業(yè)務(wù)出身，他們更加重視如何提高教學、科研和學科建設(shè)的水平，缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，往往忽視財務(wù)在高校健康快速發(fā)展的重要作用，因此對建立健全高校內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，甚至錯誤地將部門預(yù)算控制和內(nèi)部控制相混淆，認為有了部門預(yù)算就已經(jīng)執(zhí)行了內(nèi)部控制，這些都體現(xiàn)了其對內(nèi)部控制認識的不足和重視程度不夠。

2.財務(wù)人員素質(zhì)有待提高。財務(wù)人員是高校財務(wù)內(nèi)部控制的實施主體之一，目前高校財務(wù)工作僅僅圍繞財務(wù)報銷開展，在高校管理層面上的重要事項決策作用較小，既沒有充分發(fā)揮財務(wù)管理的核算智能，又無法進行有效的監(jiān)督職能。甚至財務(wù)人員對內(nèi)部控制的重要性認識不夠，缺乏主動參與的意識，內(nèi)控的措施和手段只是散落在各種財務(wù)制度中，無法實現(xiàn)對業(yè)務(wù)工作的全流程控制，滿足不了高校財務(wù)精細化管理的需要。由于高校的快速發(fā)展，財務(wù)管理工作日趨復(fù)雜，這對財務(wù)人員素質(zhì)提出了更高的要求，財務(wù)管理等工作日趨復(fù)雜，財務(wù)人員怎么準確、有效地判斷經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性并進行正確處理也是一個極大的挑戰(zhàn)。

3.信息化水平有待完善。信息化是高校財務(wù)內(nèi)部控制的手段，目前，我國高校財務(wù)的信息化水平僅停留在核算層面，能基本滿足財務(wù)業(yè)務(wù)的正常需求，但在管理方面的作用較弱亟需完善，隨著高校的多樣化發(fā)展，資金多元化，經(jīng)費種類也逐年增加，當下這種基于核算系統(tǒng)的財務(wù)信息化建設(shè)已不能滿足高?？焖侔l(fā)展的需求，必須向管理型轉(zhuǎn)變，此外，很多學校各部門的信息化建設(shè)自成體系，部門之間的工作往往缺乏良好溝通，銜接性較差。這種系統(tǒng)性和整體性的缺失，導(dǎo)致了信息無法及時共享和更新整合，阻礙了內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

具體包括預(yù)算控制、收支控制、采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制6項主要內(nèi)容，而且這些都和財務(wù)有關(guān)，因此本文分別從這6個方面來分析當前高校財務(wù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題，并對問題加以分析。

1.預(yù)算執(zhí)行力差，調(diào)整隨意性大。預(yù)算控制是高校財務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，高校的所有活動都要根據(jù)預(yù)算來開展，費用開支通過財務(wù)系統(tǒng)來進行預(yù)算控制，所以預(yù)算在高校財務(wù)管理中起到至關(guān)重要的作用，但是目前仍存在一些問題，首先，預(yù)算編制由財務(wù)部門來匯總，需要人工處理大量的數(shù)據(jù)，信息化程度較低，導(dǎo)致部門和部門之間的溝通只能通過電子、紙質(zhì)等方式由財務(wù)人員匯總，不能通過系統(tǒng)來匯總，這就給預(yù)算編制帶來諸多不便；其次，預(yù)算執(zhí)行力差，調(diào)整隨意性大，目前高校大多采用的是增量調(diào)整預(yù)算的方法，不能全面規(guī)劃整個高校的財務(wù)收支情況，預(yù)算形同虛設(shè)，執(zhí)行力差。最后，預(yù)算評價不到位，高校管理層對預(yù)算管理不夠重視，認為預(yù)算只是一個數(shù)字的事，缺乏依據(jù)，忽視預(yù)算的監(jiān)督和評價，導(dǎo)致預(yù)算效果不高。

2.收支控制方面預(yù)算外資金管理不嚴，專項資金未?？顚Ｓ谩Ｎ覈咝５氖杖胫饕揽控斦芸?，除此之外，高校收入的來源還包括科研項目、學生收費、銀行貸款、捐贈和校辦產(chǎn)業(yè)上繳利潤等等。其中，預(yù)算內(nèi)資金管理較嚴，有相應(yīng)的制度約束，但是有一部分預(yù)算外資金管理相對較弱，收入不及時上繳，增加了貪污腐敗的風險，科研項目尤其是橫向科研項目管理還較弱。支出業(yè)務(wù)控制中專項資金的使用是高校財務(wù)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，部分高校存在任意使用專項資金的現(xiàn)象，專項資金和公用經(jīng)費相互借用、挪用，未按規(guī)定?？顚Ｓ茫怯糜趶浹a日常公用經(jīng)費不足，擠占專項資金，且專項資金未單獨核算，與日常公用支出相混淆，沒有遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，導(dǎo)致專項資金使用效率低下，不能正確反映專項資金的使用情況。

3.政府采購隨意性大，管理松散，采購計劃編制流于形式。自2009年《政府采購法》執(zhí)行以來，政府采購在加強財政支出管理上發(fā)揮了重要作用，為我國高校政府采購規(guī)范化創(chuàng)造了政策基礎(chǔ)，提高了財政資金的使用效益，但在實際執(zhí)行當中也存在一些問題，政府采購規(guī)模較小，應(yīng)納入政府采購的未納入；未真正貫徹實施政府采購制度，做到應(yīng)采盡采；政府采購隨意性大，尤其是對高校這么龐大的群體而言，采購活動和其教學、科研活動未相互匹配，并不是真的用于教學和科研當中，缺少監(jiān)管，造成財政資金的浪費；財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門等溝通不暢，采購計劃編制、監(jiān)督評價等工作流于形式，批量和集中采購周期長，采購的產(chǎn)品不能滿足高校需求，使政府采購的功能大打折扣，無法體現(xiàn)財政資金的使用效益。

4.資產(chǎn)控制方面未建立定期清查盤點制度，浪費現(xiàn)象嚴重。我國高校資產(chǎn)控制中的貨幣資金控制主要由財務(wù)部門負責，職責清晰明確，監(jiān)管力度較大，但在固定資產(chǎn)方面控制缺乏管理和監(jiān)督，因為固定資產(chǎn)分布在高校各個部門，比較分散，并且數(shù)量很大，資產(chǎn)管理部門不可能做到實地定期盤點，只能要求各部門保管和控制，各部門也未建立定期清查盤點制度，容易導(dǎo)致資產(chǎn)賬目不清、賬實不符的現(xiàn)象發(fā)生。同時，高校的固定資產(chǎn)浪費現(xiàn)象嚴重，雖然有財務(wù)部門的資金控制，但購置的資產(chǎn)是否真正運用到教學和科研當中，無從知曉，資產(chǎn)管理人員也只是充當采購員和錄入員的角色，缺乏對資產(chǎn)的監(jiān)管，部分高校在購置資產(chǎn)時盲目求新，追求高端化，但重增量資產(chǎn)的擴張，輕存量資產(chǎn)的管理，資產(chǎn)閑置現(xiàn)象嚴重，使用效率低下，導(dǎo)致高校資產(chǎn)價值貶損，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，造成財政資金的浪費。

5.建設(shè)項目立項缺乏科學依據(jù)，風險認識不足。高校的建設(shè)項目往往占用的資金金額較大，涉及的環(huán)節(jié)較多，建設(shè)工期較長，容易成為貪污腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，造成經(jīng)濟犯罪。我國高校尚未建立與建設(shè)項目相關(guān)的審核機制，財務(wù)人員和規(guī)劃、技術(shù)等相關(guān)人員應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核，一起出具評審意見。部分高校建設(shè)項目立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，對存在的風險認識不足或?qū)︼L險視而不見，導(dǎo)致建設(shè)項目中斷乃至失?。贿€有建設(shè)項目資金管理不夠嚴格，導(dǎo)致工程進度延遲、中斷或資金損失等現(xiàn)象發(fā)生，因此財務(wù)部門應(yīng)當加強與建設(shè)項目承建單位的溝通，準確掌握建設(shè)進度，加強價款支付審核，及時辦理價款結(jié)算。

6.合同控制歸口管理職責不明確。高校在資產(chǎn)采購、接受服務(wù)、工程建設(shè)和科研項目中，都可能涉及到合同。但在實際中，合同歸口管理職責不明確，合同樣式五花八門，缺乏合同的歸口管理控制，合同風險意識有待提高，財務(wù)部門和合同歸口管理部門尚未建立溝通協(xié)調(diào)機制，難以實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理的結(jié)合。合同訂立和履行活動中財務(wù)人員參與較少或者未參與，財務(wù)人員在其中的作用不明顯。

（三）評價和監(jiān)督

評價和監(jiān)督是高校實施有效財務(wù)內(nèi)部控制的重要保證，建立健全高校評價監(jiān)督制度，對于提高我國高校財務(wù)內(nèi)部控制水平具有十分重要的意義。目前我國高校在上述6個方面都有相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但是缺乏相應(yīng)的評價和監(jiān)督制度，重建設(shè)輕考核，導(dǎo)致內(nèi)部控制的效果不明顯。

1.缺乏評價機制。一個完善的內(nèi)部控制體系既包括內(nèi)部控制制度建設(shè)，也應(yīng)當包括內(nèi)部控制的評價機制，內(nèi)部控制包括事前、事中、事后控制，每個控制環(huán)節(jié)都需要一個相對獨立的第三方介入進行評價，但是目前我國高校未建立相應(yīng)的內(nèi)部控制評價制度，也沒有相應(yīng)的評價機構(gòu)或者聘用相應(yīng)的評價人員，這就影響了高校內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和執(zhí)行效果。

2.監(jiān)督職能較弱。高校的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面，內(nèi)部監(jiān)督一般是由高校審計部門來執(zhí)行，但由于審計部門是高校內(nèi)部機構(gòu)，受到高校管理層的約束，審計獨立性大打折扣，往往比較滯后，只是事后審計，所以發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，高校審計工作的權(quán)威性也受到質(zhì)疑。此外，審計機構(gòu)往往得不到高校管理者的重視，缺少對審計人員的培訓和對外交流學習，審計人員的素質(zhì)也有待提高，有的甚至無法勝任審計工作。而外部監(jiān)督方面更是缺乏，教育主管部門和財政部門缺少對高校財務(wù)內(nèi)部控制的干預(yù)和監(jiān)督，這兩個方面都導(dǎo)致了高校財務(wù)管理的滯后，長期得不到改善，督促作用有待提高。

三、政策建議

（一）發(fā)揮“一把手”的作用

高校財務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)能否取得成效，關(guān)鍵在于“一把手”的支持和領(lǐng)導(dǎo)，通過培訓、調(diào)研等各種方式認識到財務(wù)內(nèi)部控制的重要性，增強其財務(wù)內(nèi)部控制意識，充分發(fā)揮“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)作用，動員全校各級部門直接參與到內(nèi)部控制建設(shè)當中去，將內(nèi)部控制貫穿到每一項工作事項當中，達到相互監(jiān)督、相互牽制的狀態(tài)，使各項工作得以高效有序運作。在內(nèi)部控制建設(shè)中，財務(wù)部門可以作為牽頭部門，但要由“一把手”作為負責人，財務(wù)部門在“一把手”和各部門中間起到橋梁作用，負責內(nèi)部控制的培訓、溝通和協(xié)調(diào)工作。

（二）加強對內(nèi)部控制的宣傳，提高財務(wù)人員的素質(zhì)

財務(wù)人員是高校財務(wù)管理工作的實施主體之一，財務(wù)人員的內(nèi)部控制意識直接影響財務(wù)管理的水平，因此必須增強財務(wù)人員的內(nèi)控意識，定期或者不定期地組織財務(wù)人員的內(nèi)部控制培訓工作，加大對內(nèi)部控制的宣傳，不斷強化其內(nèi)控意識，實行不相容崗位分離的制度，使其認識到財務(wù)內(nèi)部控制的重要性，并將內(nèi)部控制落到實處，不斷提高財務(wù)人員的素質(zhì)。

（三）信息化是財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的重要手段

通過信息化手段提高財務(wù)內(nèi)部控制的效率，一方面，信息化運用于財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)當中，有助于將每項工作由人控制轉(zhuǎn)變?yōu)闄C器控制，這就減少了人為因素的影響，一視同仁，嚴格按照財務(wù)規(guī)章制度辦事；另一方面，運用信息化手段可以起到威懾作用，機器能識別人可能辨認不出來的事項，比如多校區(qū)報銷、分次報銷，讓人不敢套取國家經(jīng)費，提高財務(wù)信息的真實性，更有助于高校領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)決策，真正提高高校的財務(wù)管理水平。

（四）進一步健全風險評估機制，提高風險防范意識

高校財務(wù)內(nèi)部控制是一個需要全校師生參與的過程，涉及的環(huán)節(jié)很多，業(yè)務(wù)錯綜復(fù)雜，每項業(yè)務(wù)都可能遇到或大或小的風險，高校應(yīng)該進一步健全風險預(yù)警和評估機制，加強風險的事前、事中監(jiān)測，對每個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風險進行防范和控制，把已經(jīng)發(fā)生的風險扼殺在萌芽狀態(tài)，將風險損失降到最低。比如財務(wù)系統(tǒng)對項目進行預(yù)算控制，可以防止超支風險；通過信息系統(tǒng)對預(yù)算編制需要注意的事項進行培訓和介紹，可以預(yù)防預(yù)算調(diào)整和調(diào)賬帶來的審計風險。通過信息化手段實現(xiàn)國庫系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)的對接，將國庫專項資金和財務(wù)系統(tǒng)中項目對應(yīng)起來，可以防止專項資金和公用資金相互挪用的風險；目前資產(chǎn)系統(tǒng)是孤立的，通過資產(chǎn)系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)對固定資產(chǎn)的動態(tài)化合精細化管理，實時反映項目的資金余額和單項余額，防止預(yù)算項不足帶來的超支風險，2015年9月開始，江蘇省首次試點網(wǎng)上商城采購方式，大大縮短了采購周期，這也有效降低了申購時項目余額充足而在報銷時余額不足的風險。

（五）建立內(nèi)部控制評價制度，完善監(jiān)督制度

一方面，高校應(yīng)當建立內(nèi)部控制評價制度，對財務(wù)內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行進行評價并加以改善，逐步健全高校財務(wù)內(nèi)部控制體系；另一方面，重視審計部門的工作，使其充分發(fā)揮監(jiān)督作用，還要重視對審計人員的培訓工作，定期或者不定期組織審計人員參加校內(nèi)外學習工作，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)，增強其監(jiān)督能力，不僅要事后監(jiān)督，更要事前和事中監(jiān)督，加強對內(nèi)控制度執(zhí)行情況的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的風險或問題，將一切可能的風險扼殺在萌芽狀態(tài)。此外，還需要外部監(jiān)督機構(gòu)的介入，因為內(nèi)部監(jiān)督本身的缺陷性，外部監(jiān)督可以更好地完成內(nèi)部控制的監(jiān)督作用，如高校可以定期聘請第三方機構(gòu)如注冊會計師對財務(wù)內(nèi)部控制的設(shè)計、執(zhí)行和有效性進行評價，使高校財務(wù)內(nèi)部控制制度不斷得以完善。

[基金項目：本文受到江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目（項目編號：2015SJA005）資助。]

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（作者單位：南京郵電大學財務(wù)處 江蘇南京 210023）（責編：賈偉）