任雪雪 石星

（新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

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完善我國行政問責(zé)制度的路徑探析

任雪雪 石星

（新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

摘要：責(zé)任政府是當今世界各國行政改革的重要價值取向，也是我國政府創(chuàng)新的目標選擇之一，具有重要的現(xiàn)實意義。目前在我國，行政問責(zé)制作為一項“新制”，它還遠沒有形成系統(tǒng)的制度支撐體系，更沒有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)，因此，行政問責(zé)制重在制度建設(shè)，本文先簡單介紹了行政問責(zé)制的概念，然后針對目前我國實施行政問責(zé)制過程中存在的問題，分析了其原因，最后從人大制度改革和行政體制建設(shè)的角度提出完善行政問責(zé)制度的對策。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；問題；路徑探析

一、行政問責(zé)制概念界定

關(guān)于行政問責(zé)制的概念，目前并無權(quán)威和統(tǒng)一的定義，但是要認識行政問責(zé)制，首先我們先得了解什么是問責(zé)制，我國目前尚無一部關(guān)于問責(zé)制的統(tǒng)一的法律法規(guī)，相關(guān)的中央文件也沒有對問責(zé)制這一概念進行界定。在學(xué)術(shù)界，近年來對行政問責(zé)制概念的理解可謂百家爭鳴，鄒健把行政問責(zé)制看作是一系列辦法、條例等制度的總稱；韓劍琴認為行政問責(zé)制是一種內(nèi)部監(jiān)督機制；還有學(xué)者將政府視為實施行政問責(zé)的積極主體，因此認為行政問責(zé)制是一種自律機制。

結(jié)合以上觀點，本文認為，行政問責(zé)制是一種制度規(guī)范和制度安排，是特定的問責(zé)主體對各級政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進行監(jiān)督、審查、質(zhì)問，并對不履行或履行不當?shù)恼捌湫姓藛T按照法定程序追究其政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。

二、我國實行行政問責(zé)制度的現(xiàn)狀分析

行政問責(zé)制度在西方國家起步較早，其理論主要是以人民主權(quán)理論和契約理論為基礎(chǔ)，將權(quán)責(zé)統(tǒng)一與責(zé)任政府理論融合而成，其主要目的是為了保證公共權(quán)力能夠更加合理合法地被利用，同時使公共服務(wù)更加優(yōu)化，這是現(xiàn)代國家民主政治大環(huán)境下的必然要求，所以，當行政問責(zé)制度在一個國家的政府行政中能夠真正貫徹，則這個國家的政府行政就體現(xiàn)了公平正義的價值訴求，同時也充分體現(xiàn)了一個國家的責(zé)任感。

我國自改革開放以來一直探求建立現(xiàn)代國家之路，其中有很重要的一條就是落實并實行了行政問責(zé)制度，近年來，我國在行政問責(zé)方面取得了一定的成績，如2003年“非典"中北京市長孟學(xué)農(nóng)引咎辭職與衛(wèi)生部長張文康被免職一例，就是強化行政監(jiān)督，提高公信力的行政問責(zé)制度的實踐體現(xiàn)，不過，目前行政問責(zé)的落實與完善遠未達到社會主義法治建設(shè)的需要，在設(shè)計、機制、運行等方面未達到預(yù)期，并且暴露了許多問題，如問責(zé)主體監(jiān)督乏力、問責(zé)渠道狹窄、問責(zé)善后草率、問責(zé)流于形式等，完善行政問責(zé)制度對我國社會主義法治建設(shè)與政治體制改革有著很大的影響，所以亟須找出問題，加以解決，進而完善行政問責(zé)制度，推進我國政治文明與行政民主化科學(xué)化。

三、我國行政問責(zé)制度存在問題的原因

我國行政問責(zé)制的完善與發(fā)展受到政治體制、社會文化、制度設(shè)計等各方面因素制約，所以我國行政問責(zé)制存在諸多問題的原因也是相當復(fù)雜的，具體分析如下：

(一) 人民代表大會問責(zé)能力較弱，作用虛置嚴重。

人民代表大會是我國權(quán)力機關(guān)，是由人民選舉產(chǎn)生并代表民意的權(quán)力機關(guān)，也是人民行使監(jiān)督權(quán)的重要工具, 但在實際情況中，人大的問責(zé)作用被虛化了，并沒有發(fā)揮行政問責(zé)主體的作用。如據(jù)《人民日報》、《中國青年報》統(tǒng)計，2003年至2006年四年的73起問責(zé)報道中，72起是由上級黨政部門啟動問責(zé)，1起是由黨委啟動問責(zé)，無一件是由人大啟。人大目前所遭遇的最大困難就是在法律體系的實踐中無法擺脫牽制，尚存諸多顧慮，從而導(dǎo)致問責(zé)乏力,這就是人大在問責(zé)中作用虛化的主要原因，也是人大在問責(zé)中缺乏控制力甚至成為“旁觀者”的主要原因。

（二）行政問責(zé)程序單一化、隨意化。

由于我國行政機構(gòu)在設(shè)計上遵循“職責(zé)同構(gòu)”的原則，但同時我國金字塔式的過多的層級設(shè)計使得職權(quán)從上至下逐步分散、重疊，所以界限開始模糊。下層在日常行政工作中既要聽命于主管的政府機關(guān)，又要接受上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，所以一旦發(fā)生問責(zé)則會產(chǎn)生兩條問責(zé)路徑，問責(zé)的明確程度就會降低，從而使我國行政問責(zé)制度的完善受阻礙。

（三）官員責(zé)任意識缺失,道德自律意識弱化。

責(zé)任與權(quán)力向來都是相伴相生的，每一種權(quán)力的背后都承載著與之相對應(yīng)的責(zé)任。然而有些領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中卻注重權(quán)而忽視責(zé)；注重對上負責(zé)而忽視對下負責(zé)，黨內(nèi)民主政治生活的形式化，使得官員內(nèi)在的自我約束力和自律意識逐漸淡化以致缺失，例如：2004年由于安徽阜陽毒奶粉事件而廣受垢病的該市分管衛(wèi)生工作的副市長居然厚顏無恥地公開向媒體表示：“如果人民群眾還能信任我在這個崗位上，我不想引咎辭職，我還想繼續(xù)干下去由于官員的道德自律意識淡薄，這樣官員就很難有積極性主動去承擔(dān)責(zé)任，從而官員問責(zé)的真正目的也難以實現(xiàn)。

（四）公民問責(zé)意識缺乏。

按照人民主權(quán)理論，人民是一切權(quán)利的所有者，公眾對政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為漠然視之，缺乏現(xiàn)代民主政治所需要的政治責(zé)任感，長期以來形成的普遍服從心理，使我國公眾害怕對政府進行問責(zé)，對國家、集體利益受損缺乏關(guān)心。

（五）政府績效評估機制不完善。

只有準確地進行績效評估，才能知道政府與官員是否履行了責(zé)任，在多大程度上履行了責(zé)任，履行地好不好，從而更科學(xué)地問責(zé)。但目前我們國家還沒建立起一套完善的績效評估指標體系。評估過程人為操縱，評估程序可操作性不強，評估指標模糊不清，評估方法單一落后，評估人才缺乏，制約了行政問責(zé)制的有效推行。

四、完善我國行政問責(zé)制度的對策

根據(jù)我國行政問責(zé)制度當前面臨的問題，本文認為應(yīng)該從兩大路徑探究解決之法：一是人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)在問責(zé)制度中的核心作用；二是進行現(xiàn)行的行政體制改革，包括行政層級改革和行政職能改革。

（一）提高人大的實際地位，強化人大質(zhì)詢權(quán)，透明問責(zé)過程。

人民代表是由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機關(guān)的組成人員，所以人大代表是代表人民行使權(quán)力并維護人民利益的，有監(jiān)督政府行政的權(quán)力，但現(xiàn)在實際生活中，對行政機關(guān)進行質(zhì)詢方面的權(quán)力地位并未得到充分的體現(xiàn), 所以，必須將人大及人大代表的地位調(diào)高到實際的法律高度上來，明細黨與人大的關(guān)系，制定相關(guān)法律對被質(zhì)詢問責(zé)的行政機關(guān)加以約束，提高人大代表的直接問責(zé)權(quán)力，同時，透明問責(zé)過程，簡化問責(zé)程序，確保人大在行政問責(zé)中問責(zé)主體的地位名副其實。

（二）完善行政問責(zé)程序，使之規(guī)范化。

正當程序是任何一部健全的法律制度所必備的要素, 正是程序決定了嚴格的法治與態(tài)意的人治之間的本質(zhì)區(qū)別，是行政問責(zé)制沿著法治的軌道循序漸進、避免陷入人治誤區(qū)的有力保障。行政問責(zé)程序的完善主要包括：設(shè)立各問責(zé)機構(gòu)專門的問責(zé)受理機關(guān)，受理和統(tǒng)一管理投訴、檢舉和控告；規(guī)定受理期限、處理期限、復(fù)議期限；規(guī)定質(zhì)詢、彈勃、罷免等方面的程序要求；規(guī)定行政問責(zé)的回避制度、申辯制度；規(guī)定行政問責(zé)的啟動程序以及立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等程序。

（三）重塑行政問責(zé)文化，提高行政人員素質(zhì)。

社會中的每一個成員都是在一定的文化環(huán)境下成長起來的，他們之間的相互行為和相互關(guān)系都不可能獨立于特定的文化環(huán)境而存在。文化憑借其強有力的滲透能力已將其觸角伸向了社會生活的各個領(lǐng)域，行政問責(zé)制的核心就在于“問責(zé)”，而問責(zé)的真正落實則有賴于在全社會形成一種積極和良性的“問責(zé)文化”的氛圍。行政問責(zé)文化一旦被行政人員內(nèi)化為自己的價值觀念和政治信仰，就會對其行政行為的選擇產(chǎn)生深刻且持久的影響，從而把外在社會提倡的行政行為規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)樽约鹤杂X的行動。

（四）加強信息公開, 促使公民參與問責(zé)。

良好的治理有賴于公民的積極參與，因此，在建立健全行政問責(zé)制度上，公民的參與問責(zé)是必不可少的，為促使公民參與問責(zé)，關(guān)鍵是構(gòu)建公民參與監(jiān)督的制度平臺，健全公民監(jiān)督問責(zé)體系，暢通公民監(jiān)督問責(zé)渠道，加強政務(wù)信息公開。在涉及公共利益的政策和決策上，應(yīng)舉行公開聽證和民意調(diào)查，重視公眾的聲音表達，廣泛聽取社會公眾的意見和洞察相當社會群體的利益偏好，形成社會治理的合力，共同推動行政問責(zé)的制度化、程序化和法治化。

（五）完善領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評制度。

績效考核和評估是實行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。只有運用多層次、多角度、多渠道的評價方法，對領(lǐng)導(dǎo)干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況做出準確客觀的評價，才能為行政問責(zé)制的實施提供科學(xué)依據(jù)，政府利用資源的效率、效果方面的問題是績效問題，而不同主體的利益分配等則是公平問題。由于不同的利益主體對績效與公平偏好各不相同，因此，在績效考核指標設(shè)置上，應(yīng)保持獨立性和相對合理性。

結(jié)論

行政問責(zé)制度是依法治國、建設(shè)服務(wù)型政府的重要表現(xiàn)，是提高政府執(zhí)政能力和政府公信力的重要舉措，是建立廉潔高效政府的基礎(chǔ)，也是我國社會主義政治文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，本文在發(fā)現(xiàn)問題及分析成因的基礎(chǔ)上，進而提出了提高人大的實際地位，強化人大質(zhì)詢權(quán)，透明問責(zé)過程、加強信息公開，促使公民參與問責(zé)等有針對性的完善我國行政問責(zé)制的對策建議，為推進我國行政管理改革與發(fā)展，提高政治文明程度，保障廣大人民的根本利益提供保障。最后，我相信，隨著我國社會不斷不展，公民意識的不斷增強，政治文明程度的不斷提高，行政問責(zé)制會不斷完善,民主政府、責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)型政府在不久的將來必定實現(xiàn)。

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中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0068-02