劉舒陽(yáng)　王躍先

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排污權(quán)交易基本理論與實(shí)踐研究

劉舒陽(yáng)王躍先

【摘 要】排污權(quán)交易是一種新興的環(huán)境治理與監(jiān)管手段，最早起源于20世紀(jì)60年代，最早應(yīng)用在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家。其主要的理論依據(jù)有公地悲劇理論、外部性理論與科斯產(chǎn)權(quán)定理等。我國(guó)與上個(gè)世紀(jì)八十年代末投入到實(shí)踐當(dāng)中。經(jīng)過近三十年的實(shí)踐，但依然處于萌芽階段。而束縛其發(fā)展的原因不但因?yàn)榧夹g(shù)上的不成熟，政府的過度干預(yù)，法律的滯后也阻礙著這種新興制度的成長(zhǎng)。本文從排污權(quán)的來源與基本理論，國(guó)內(nèi)實(shí)踐及存在的問題進(jìn)行深入的探討。

【關(guān)鍵詞】排污權(quán) 排污權(quán)交易 國(guó)內(nèi)實(shí)踐 缺陷

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境污染愈演愈烈，無論是水污染，土地污染，抑或是大氣污染已經(jīng)深切的影響到了居民的現(xiàn)實(shí)生活，排污收費(fèi)制度已然成為環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的重要手段之一與環(huán)評(píng)制度、“三同時(shí)”制度共同構(gòu)成了新中國(guó)成立以來我國(guó)環(huán)境管理制度體系中的“老三項(xiàng)”制度。在中國(guó),排污權(quán)交易是環(huán)境保護(hù)的一種新方式，已經(jīng)投入到實(shí)踐階段,我國(guó)是否能借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)將其作為環(huán)境治理的規(guī)制性手段有效的利用到實(shí)踐中。

一、排污權(quán)的概念與理論基礎(chǔ)

排污權(quán)在學(xué)術(shù)界有多種稱謂，如可交易的許可證（Tradeable Permits）、可交易的排污權(quán)（Tradeable Rights）、排污許可交易（Allowance Trading）、可交易的許可證與排污權(quán)（Tradeable Permitsand Rights）和排污交易（Emissions Trading）[1]。王樹義教授認(rèn)為是權(quán)利人依法享有的對(duì)基于環(huán)境自凈能力而產(chǎn)生的環(huán)境容量進(jìn)行使用、收益的權(quán)利。準(zhǔn)確的說，排污權(quán)這個(gè)概念并不是法學(xué)術(shù)語(yǔ)?！耙?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的任何生產(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)活動(dòng)不可能實(shí)現(xiàn)污染的零排放，因此它是一個(gè)實(shí)際存在的環(huán)境資源的生產(chǎn)性和經(jīng)濟(jì)性權(quán)利”[2]。排污權(quán)作為一個(gè)外來詞匯已經(jīng)受到了廣大學(xué)者和國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的普遍認(rèn)同，已被《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所援引。因此，排污權(quán)已經(jīng)從習(xí)慣稱謂逐漸成為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要概念下面我們來研究排污權(quán)的理論基礎(chǔ)。

（一）公地悲劇理論

英國(guó)著名生物學(xué)家哈丁于1968年在《科學(xué)》發(fā)表了著名的“公地悲劇”論文，文章講述了在一個(gè)封建社會(huì)中對(duì)所有牧民開放的公共牧場(chǎng)，由于每個(gè)牧民都為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，無節(jié)制的放牧，而牧場(chǎng)的環(huán)境容納量是有限的，因此造成了牧場(chǎng)不能承載過多負(fù)荷最終導(dǎo)致荒蕪的悲慘故事。而對(duì)于環(huán)境保護(hù)實(shí)際應(yīng)用來說，環(huán)境固然本身有著極強(qiáng)的自強(qiáng)能力，但其污染容納量畢竟是有限的，如果不加以控制，每個(gè)國(guó)家，每個(gè)企業(yè)排污量不加以節(jié)制，污染必會(huì)超過環(huán)境本身自凈能力，而給人類帶來不可估量的損害和危險(xiǎn)。

（二）外部性理論

外部性理論又稱環(huán)境外部性理論，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在1890年的著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》第一次出現(xiàn)了“外部經(jīng)濟(jì)”，而這之后馬歇爾教授的學(xué)生庇古又在這此概念基礎(chǔ)上又發(fā)展了外部性理論。并且提出了“外部經(jīng)濟(jì)”與“外部不經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)概念。外部性的含義是指,當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體通過自己決策與行動(dòng)時(shí),非價(jià)格手段地、直接且不可避免地影響到其他的經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本函數(shù)或生產(chǎn)函數(shù),而受影響(可能是好的影響也可能是不好的影響)的經(jīng)濟(jì)主體并沒有改變或控制這種影響的能力,相對(duì)于受影響的經(jīng)濟(jì)主體而言,這種影響就是外部性[3]。長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性是世界是環(huán)境污染問題的基礎(chǔ)理論，我們以工業(yè)排污為例來深入探討如何把經(jīng)濟(jì)外部性應(yīng)用到環(huán)境實(shí)際當(dāng)中。企業(yè)在生產(chǎn)過程中，產(chǎn)生的廢氣廢水，對(duì)于工業(yè)廢渣的處理，大多采用兩種方式：自身通過生產(chǎn)改良或技術(shù)處理將排出的廢渣進(jìn)行無害化處理或是直接排放，使其直接接入環(huán)境中。如果企業(yè)自身處理將增加其生產(chǎn)成本，縮小其利潤(rùn)空間。但若直接排放到大氣當(dāng)中就會(huì)產(chǎn)生了負(fù)外部性，是生態(tài)受到破壞，污染大氣、水、土地資源等即產(chǎn)生了多余的社會(huì)成本。由此可見，企業(yè)把污水排到自然環(huán)境中，雖然節(jié)省了治理污水的邊際個(gè)人成本，但是卻產(chǎn)生了多余的邊際社會(huì)成本，二者并不相等，一般邊際社會(huì)成本要高于邊際私人成本，出現(xiàn)了一定的差額，這一差額就是企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，或者說是環(huán)境價(jià)值的外在體現(xiàn)。[4]

（三）科斯的產(chǎn)權(quán)理論

公地悲劇的成因在于每個(gè)使用者只顧自身利益，對(duì)于共有物的無償使用,使得共有物因?yàn)闆]有節(jié)制的使用而走向枯竭。的奠基人羅納德·哈里.科斯另辟蹊徑研，從產(chǎn)權(quán)角度賦予了共歐尼物品配置新的生命。研究了交易成本為零時(shí)的合約特征并批評(píng)了在外部問題內(nèi)部化上庇古所主張的政府干預(yù)原則,認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)清晰界定與交易成本為零時(shí),產(chǎn)權(quán)歸屬會(huì)影響資源的配置結(jié)果,通過市場(chǎng)的自由交易最終會(huì)達(dá)到資源的最優(yōu)配置。[5]

二、排污權(quán)交易制度國(guó)內(nèi)實(shí)踐

多倫多大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約翰·戴爾斯在 20 世紀(jì) 60年代最早提出了“排污權(quán)交易”的概念，在之后的20世紀(jì)70年代里，排污權(quán)交易在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞東西方國(guó)家開始投入到實(shí)踐當(dāng)中。排污權(quán)作為一種可交易成本，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量和環(huán)境情況，在環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督下,對(duì)富余環(huán)境容量資源使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的民事法律行為。有的學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)交易是各種利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，政府機(jī)關(guān)、個(gè)人企業(yè)、環(huán)保組織之間，各自為既得利益了是一種經(jīng)濟(jì)刺激與行政管理相結(jié)合、計(jì)劃與市場(chǎng)互相磨合的環(huán)境保護(hù)新制度。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為排污權(quán)交易制度旨在減少排放量，控制排放額度而設(shè)立。既然對(duì)制度的設(shè)立有著不同的理解，那么在實(shí)踐中排污權(quán)交易應(yīng)用的如何呢？

我國(guó)的排污權(quán)交易制度始于1987年上海市結(jié)合黃浦江的治理此后又分別在1998年和1991年實(shí)行排污許可制度排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作。除了上述我國(guó)首例交易外，其中大部分試點(diǎn)都主要涉及在大氣污染領(lǐng)域，而目前的科學(xué)水平只能監(jiān)測(cè)到二氧化碳與二氧化硫在空氣中的濃度含量。所以世界上大部分地區(qū)的事件都是關(guān)于空氣中污染物排放交易。1993年國(guó)家環(huán)保局開始在包頭市、柳州市、太原市、平頂山市、貴陽(yáng)市和開遠(yuǎn)市設(shè)立試驗(yàn)點(diǎn)，實(shí)行二氧化碳和煙塵的排污權(quán)的交易政策。國(guó)家環(huán)?？偩衷?999年4月與美國(guó)環(huán)保局簽署了關(guān)于“在中國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作協(xié)議,將江蘇省南通市與遼寧省本溪市作為該項(xiàng)目的試點(diǎn)城市,這是我國(guó)完整意義上的排污權(quán)交易試點(diǎn)。2001年9月開始,由美國(guó)環(huán)保署和中國(guó)環(huán)境科學(xué)院簽訂了合作協(xié)議備忘錄，確立了利用市場(chǎng)機(jī)制控制二氧化硫排放的中美合作項(xiàng)目。隨后2002年江蘇省又推出了《江蘇省二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》,在江蘇省內(nèi)全面推行S02排污權(quán)交易。2002年,國(guó)家環(huán)?？偩衷谌珖?guó)7省市(包括山東、山西、上海、江蘇、河南、天津、柳州)開展了排污權(quán)交易的綜合實(shí)驗(yàn),在所有的試點(diǎn)中比較典型的是江蘇的排污權(quán)交易試點(diǎn),在初期成功的產(chǎn)生了我國(guó)第一例也是最成功的一例排污權(quán)交易案,即發(fā)生在南通境內(nèi)第一筆S02排污權(quán)交易。但因?yàn)槠錄]有尊重市場(chǎng)的規(guī)律，政府的過多干預(yù) 所以此后鮮有交易。此后河南也曾嘗試開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，但是并沒有成形。2007年嘉興市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，也就是所謂的“嘉興模式”是我國(guó)真正依靠市場(chǎng)的試點(diǎn)。嘉興模式的實(shí)行也并非一帆風(fēng)順，這其中依然存在監(jiān)管困難和“邊境及跨區(qū)域”的諸多問題。2008年全國(guó)最大的排污權(quán)交易平臺(tái)由在太湖開展,預(yù)計(jì)2008-2010年,江蘇省預(yù)計(jì)在2008-2010年將逐步建成排污權(quán)動(dòng)態(tài)數(shù)字交易平臺(tái),從而形成太湖流域主要水污染物排污交易二級(jí)市場(chǎng)。時(shí)至2008年8月5日,上海環(huán)境能源交易所和北京環(huán)境交易所成立;2008年9月25日,由,天津產(chǎn)權(quán)交易所和中油資產(chǎn)管理公司、芝加哥氣候交易所三方出資設(shè)立了天津排放權(quán)交易所,成立了全國(guó)第一家綜合性的排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)。2009年3月27日,華中地區(qū)第一家排污權(quán)交易所—湖北環(huán)境資源交易所在武漢成立。

三、我國(guó)排污權(quán)交易所存在的缺陷

（一）排污權(quán)交易相關(guān)法律缺失或滯后

自改革開放以來，我國(guó)正在逐漸走入法治社會(huì)，尤其是對(duì)于環(huán)境立法，在2015年1月1日起，我國(guó)開始實(shí)行全新的《環(huán)境保護(hù)法》，這部號(hào)稱史上最嚴(yán)“環(huán)保法”為我國(guó)環(huán)境立法書寫了新的篇章。但是我國(guó)有關(guān)排污權(quán)交易制度的立法與政策還尚未健全。只有現(xiàn)行的《大氣污染防治法》《水污染防治法》提到了排污總量控制及排污許可證制度，但其規(guī)定也較為模糊，缺少可操作性，地方的排污權(quán)交易試點(diǎn)都是在沒有政策與法律嚴(yán)格性規(guī)定之下進(jìn)行的，這樣導(dǎo)致的結(jié)果操作起來無法可依，沒有可預(yù)期性，造成混亂。執(zhí)法起來沒有遵循的標(biāo)準(zhǔn)，亂交易，亂收費(fèi)的情況層出不窮，更不能有效地追責(zé)問責(zé)，甚至在2001年福建某市財(cái)政局為了平衡當(dāng)年財(cái)政預(yù)算將該市4138.60萬元存放在財(cái)政局臨時(shí)專戶，未納入當(dāng)年的財(cái)政收入，而是將其分別跨年繳入金庫(kù)。[6]

（二）政府過度干預(yù) 沒有有效依托市場(chǎng)

首先由于我國(guó)的目標(biāo)是減少排污總量，中國(guó)政府在2009年宣布: “2020年的中國(guó)單位GDP二氧化碳排放將比 2005年下降40%～45%[7],實(shí)現(xiàn)我國(guó)在國(guó)際上對(duì)減排的承諾，所以我國(guó)的主要精力都在控制污染排放總量上。另外各地政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為前提，凡事都為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，所以排污權(quán)交易也淪為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的一項(xiàng)制度，排污權(quán)交易非但不能遵循市場(chǎng)規(guī)律，并且由于政府過度干預(yù)，其開展遇到巨大阻力。

（三）技術(shù)不夠成熟 監(jiān)測(cè)困難

總量控制是排污權(quán)交易的核心與關(guān)鍵。所謂污染物排放總量控制（簡(jiǎn)稱總量控制），就是根據(jù)區(qū)域環(huán)境目標(biāo)（環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)或者排放目標(biāo)）的要求，將某一控制區(qū)域（例如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等）作為一個(gè)完整的系統(tǒng)評(píng)估該地區(qū)的環(huán)境容量，再根據(jù)該環(huán)境容量推算出達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量控制在該最大排放數(shù)量之內(nèi)，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求[8]?？偭靠刂频挠?jì)算尚不成熟，而其監(jiān)測(cè)的實(shí)物多為氣體，由于其不易保存且流動(dòng)性大的特點(diǎn)，監(jiān)測(cè)起來著實(shí)苦難重重。另外由于監(jiān)測(cè)手段有限，目前可監(jiān)測(cè)的氣體只有二氧化硫與二氧化碳，監(jiān)測(cè)體系尚未健全，隨著科技的進(jìn)步，排污權(quán)交易的范圍也應(yīng)跟隨其擴(kuò)大。我國(guó)現(xiàn)在仍是發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的國(guó)情決定我們?nèi)砸越?jīng)濟(jì)建設(shè)為主發(fā)展我們的國(guó)家，所以排污不可避免，環(huán)境也會(huì)日益惡劣。但是我們?nèi)绾蔚脑诎l(fā)展之中同時(shí)保證生存的環(huán)境最小程度的受到損害，排污權(quán)交易這種新型制度如何更好地利用到環(huán)境治理當(dāng)中，是現(xiàn)在亟待解決的問題。

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）