李毅

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是黨的十八大以來扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，目前的研究主要來源于領(lǐng)導(dǎo)講話和政府文件，更多體現(xiàn)在經(jīng)驗(yàn)探索和工作實(shí)踐上，研究尚不夠深入，具有時(shí)效性、實(shí)踐性、跨學(xué)科三個(gè)方面特點(diǎn)，存在著精準(zhǔn)扶貧理論研究指導(dǎo)性不強(qiáng)、精細(xì)化研究缺乏、精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新不足等問題。為此，學(xué)界要在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，集中對(duì)精準(zhǔn)扶貧的理論闡釋與實(shí)踐探索，進(jìn)行理論創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，為國(guó)家決策提供科學(xué)的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；扶貧開發(fā)；全面小康；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F031-6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2016）04-0068-10

推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，消除貧困人口，是社會(huì)主義制度本質(zhì)的內(nèi)在要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大中國(guó)夢(mèng)的重要保障。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，將扶貧開發(fā)作為國(guó)家“十三五”規(guī)劃中的一號(hào)工程，作為推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局重要內(nèi)容，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)最艱巨任務(wù)，并從黨和國(guó)家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的高度，提出了一系列新思想、新論斷和新要求。

習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧，后來又在多種場(chǎng)合進(jìn)一步闡述并豐富其內(nèi)涵，形成了系統(tǒng)的思想。精準(zhǔn)扶貧是馬克思主義中國(guó)化的又一個(gè)重要的最新成果，具有深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義和廣泛的理論意義。為更深入地研究精準(zhǔn)扶貧，使研究成果能更好地指導(dǎo)實(shí)踐，很有必要對(duì)現(xiàn)有的研究和實(shí)踐成果進(jìn)行梳理，以發(fā)現(xiàn)問題，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究中存在的不足。

一、精準(zhǔn)扶貧問題的提出

（一）精準(zhǔn)扶貧的提出過程

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體多次在各種重要場(chǎng)合發(fā)表相關(guān)重要論述。2012 年底，習(xí)總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)說不要用“手榴彈炸跳蚤”，要因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、因勢(shì)利導(dǎo)，真真實(shí)實(shí)把情況摸清楚，一家一戶摸情況。2013年4月，汪洋副總理在甘肅調(diào)研考察扶貧工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，采取有針對(duì)性的幫扶措施，以“解剖麻雀”的方式切實(shí)提高扶貧成效。兩個(gè)月后，汪洋副總理在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上指出，目前扶貧開發(fā)中存在的一個(gè)突出問題是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)，要完善貧困識(shí)別機(jī)制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶制定幫扶措施[1]。2013年10月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加強(qiáng)扶貧資金管理時(shí)強(qiáng)調(diào)，對(duì)扶貧對(duì)象要建檔立卡，確保項(xiàng)目資金要到村到戶。2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧[2]。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為這是精準(zhǔn)扶貧一詞的首次明確提出。可見，精準(zhǔn)扶貧的提出彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)扶貧工作的高度重視，契合時(shí)代發(fā)展的需要。

（二）精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展

隨后在不同場(chǎng)合，從太行山區(qū)到隴西荒原，從大山深處到棚戶陋室，從云南魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)到陜北革命老區(qū)，習(xí)近平總書記多次深入到我國(guó)最貧困、最落后的地區(qū)，察真情、看真貧，多次闡述和作出一系列重要論述，精準(zhǔn)扶貧理念逐步成型。2014年3月，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策”，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念[3]。2015年1月，習(xí)總書記在云南調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快貧困地區(qū)、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊(duì)。五個(gè)月后，習(xí)總書記又在貴州強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，提出了“四個(gè)切實(shí)”，強(qiáng)調(diào)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，要求確保貧困人口到2020年如期脫貧[4]。2015年10月，習(xí)總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上將精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作方略。隨后，在第十八屆五中全會(huì)上提出：“到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！盵5]2015年11月23日，習(xí)總書記主持召開的中共中央政治局會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)工作的重要性，部署了相關(guān)工作，審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，指出把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開發(fā)工作基本方略，要求舉全黨全社會(huì)之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)[6]。

從習(xí)近平總書記密集考察國(guó)內(nèi)貧困地區(qū)，就扶貧、脫貧工作發(fā)表重要講話，到黨和政府針對(duì)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧密集指明方向、出臺(tái)政策，正是這條以“精準(zhǔn)”為主要內(nèi)容的扶貧工作線，將引領(lǐng)中國(guó)走向全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴認(rèn)為：“在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)的扶貧是區(qū)域瞄準(zhǔn)，沒有識(shí)別到戶，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)人口脫貧”[7]56。在這樣的背景下需要轉(zhuǎn)變和調(diào)整扶貧思路，扶到真正的貧困戶。顧仲陽[8]認(rèn)為，從精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)的背景看，精準(zhǔn)扶貧方式的被強(qiáng)化，主要基于貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問題。李鵾等[9]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的形成，是我國(guó)30多年扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是回應(yīng)當(dāng)前扶貧困境的必要之舉。汪繼章[10]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是扶貧方式的革命性變革，將實(shí)現(xiàn)由“局部”向“全局”“抽象”向“具體”、“硬件”向“軟件”、“業(yè)內(nèi)”向“業(yè)外”、“漫灌”向“滴灌”、“定性”向“定量”、“單一”向“綜合”的轉(zhuǎn)變。公衍勇等[11]75認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是進(jìn)入全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵階段，國(guó)家推動(dòng)新一輪扶貧攻堅(jiān)和構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)新格局的一項(xiàng)重要扶貧機(jī)制創(chuàng)新。可見，精準(zhǔn)扶貧傳遞出黨中央扶貧開發(fā)的新思維、新思路，是一項(xiàng)符合國(guó)情、順應(yīng)民生的好工程。精準(zhǔn)扶貧是對(duì)原扶貧機(jī)制的反思與改進(jìn)，是現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新，必將對(duì)未來扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[12]。

二、精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

（一）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，目前各界人士還沒有統(tǒng)一定義，研究者對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵解讀更多地來源于領(lǐng)導(dǎo)講話、政府文件。從最初的區(qū)域精準(zhǔn)，到后來的貧困縣、貧困村、貧困戶的精準(zhǔn)，我國(guó)的扶貧精準(zhǔn)經(jīng)歷了內(nèi)涵的變化，而且其內(nèi)涵根據(jù)時(shí)代發(fā)展逐步深化、擴(kuò)展，不斷豐富。王思鐵等[13]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域、不同貧困農(nóng)戶，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，一般來說精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困居民而言，就是誰貧困就扶持誰。汪三貴等[14]認(rèn)為，扶貧是全面建成小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)要求。當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的階段，我國(guó)政府把“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”作為基本方略，必須要實(shí)施精細(xì)化扶貧思想，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。葛志軍等[15]認(rèn)為，中央把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，是對(duì)以往在扶貧領(lǐng)域?qū)嵤┕ぷ鲬?zhàn)略的發(fā)展與補(bǔ)充，但并非是完全替代。李鵾等[16]人認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，因時(shí)、因地對(duì)貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識(shí)別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類管理，并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開展精準(zhǔn)考核的過程。

目前，不少學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧主要包含精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理三個(gè)方面，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該增加精準(zhǔn)考核[17]。北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)唐任伍對(duì)習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想進(jìn)行闡釋，認(rèn)為其核心要義是精準(zhǔn)化理念，基礎(chǔ)工具是分批分類理念，戰(zhàn)略重點(diǎn)是精神脫貧[18]28。劉解龍等[19]98認(rèn)為，習(xí)總書記精準(zhǔn)扶貧思想可分兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是從提出精準(zhǔn)扶貧到2013 年11 月的扶貧精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理三個(gè)精準(zhǔn)；第二階段是2015 年6 月提出的扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)六個(gè)精準(zhǔn)。楊朝中等[20]認(rèn)為，要從扶貧活動(dòng)的客體對(duì)象、資源配置、績(jī)效產(chǎn)出和制度機(jī)制四個(gè)基本要素來理解它的基本要義。莊天慧等[21]提出政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)和農(nóng)戶“五位一體”的貧困治理模式，提出要從識(shí)別、扶持、管理、考核、利益聯(lián)結(jié)、社會(huì)動(dòng)員與激勵(lì)六個(gè)方面探討精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)制。劉解龍等[22]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧有微觀、中觀、宏觀、全過程四重內(nèi)涵。微觀層次上主要是具體扶貧行為的整體性、系統(tǒng)性設(shè)計(jì)與實(shí)施，主要包括對(duì)象識(shí)別、判斷與評(píng)價(jià)，項(xiàng)目設(shè)置，活動(dòng)的要素組合，活動(dòng)主體組合及責(zé)權(quán)利界定，活動(dòng)內(nèi)容與過程，成效等方面的精細(xì)化；中觀層次體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)層次的精準(zhǔn)扶貧和一定區(qū)域范圍內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧，重點(diǎn)解決好經(jīng)濟(jì)效益最大化，或者發(fā)展成本最低化的問題；宏觀層次實(shí)際上包括貧困片區(qū)的整體脫貧；全過程是將精準(zhǔn)的精神、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)到全過程之中，進(jìn)行精準(zhǔn)性評(píng)價(jià)[19]104。

綜上，我們可看出，不論精準(zhǔn)扶貧具體內(nèi)涵如何表達(dá)，其基本內(nèi)涵都包括精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理、考核以及相關(guān)配套措施等內(nèi)容。

（二）精準(zhǔn)扶貧內(nèi)容分析

我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過近30年的不懈努力，中國(guó)7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國(guó)家。但是，由于發(fā)展不平衡，貧困人口規(guī)模仍然很大，貧困問題仍然十分突出，根據(jù)到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)要求，我國(guó)扶貧開發(fā)工作時(shí)間非常緊迫、任務(wù)十分艱巨。近年來，各地、各單位積極探索精準(zhǔn)扶貧新機(jī)制，加快貧困群眾脫貧致富。隨著精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵日益完善，國(guó)家和部委相關(guān)的精準(zhǔn)路徑趨向也越來越清晰起來（見表1）。

（三）精準(zhǔn)扶貧路徑選擇

實(shí)施精確扶貧，改“大水漫灌”為“滴灌”，是新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的一項(xiàng)新課題。孫璐[23]認(rèn)為，由于目前扶貧開發(fā)工作缺乏科學(xué)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，存在著貧困人口底數(shù)不清等問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了扶貧資源的精準(zhǔn)使用和減貧效果。黃承偉等[7]59認(rèn)為，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問題要通過不斷完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。鄧維杰[24]認(rèn)為，目前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際執(zhí)行效果并不令人滿意，主要原因在于精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)了對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象，包括在精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)對(duì)貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥、集中連片扶貧開發(fā)對(duì)片區(qū)外貧困群體的區(qū)域排斥，以及自上而下對(duì)貧困村和貧困戶識(shí)別過程中，對(duì)貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。許佳等[25]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧路徑可概括為四個(gè)精準(zhǔn)，即扶貧職責(zé)界定、扶貧對(duì)象確定、定貧規(guī)程設(shè)制、扶貧之策實(shí)施。可見，精確扶貧路徑當(dāng)前還沒有形成共識(shí)，不同學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑選擇理解不完全一致。

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，從中央、地方政府部門到行業(yè)，根據(jù)致貧原因和發(fā)展需求分類施策，一項(xiàng)項(xiàng)具有針對(duì)性的舉措瞄準(zhǔn)貧困“病根”，實(shí)施“靶向治療”，實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)（詳見表2、表3）。

（四）精準(zhǔn)扶貧的典型經(jīng)驗(yàn)

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)當(dāng)前扶貧開發(fā)工作中必須堅(jiān)持的重點(diǎn)工作，我們需要積極借鑒國(guó)際扶貧開發(fā)的典型經(jīng)驗(yàn)，而且我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧在國(guó)際上也有典型意義。美國(guó)《赫芬頓郵報(bào)》評(píng)論：“如果我們能從中國(guó)的努力中汲取經(jīng)驗(yàn)，在全球創(chuàng)造另一個(gè)中國(guó)奇跡，那么，甚至可以說，我們將永遠(yuǎn)帶領(lǐng)人類走出貧困。”[26]

1.國(guó)外扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)。貧困問題是抑制和影響全人類可持續(xù)發(fā)展的重要因素，在任何國(guó)家，政府和公民都必須面對(duì)來自貧困的威脅，世界上不少國(guó)家扶貧開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)得以推廣。其中，美國(guó)、巴西、印度等國(guó)家和地區(qū)的扶貧工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒作用（詳見表4）。

2.國(guó)內(nèi)部分地區(qū)（鄉(xiāng)、村）扶貧典型經(jīng)驗(yàn)（詳見表5）。

三、精準(zhǔn)扶貧的研究評(píng)價(jià)

（一）精準(zhǔn)扶貧研究成效

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記2013年在湖南湘西調(diào)研時(shí)提出的，由于提出的時(shí)間較短，國(guó)外對(duì)這方面的研究較少，國(guó)內(nèi)對(duì)其研究也主要集中在對(duì)政策的解讀、各地經(jīng)驗(yàn)或者成果介紹等方面的報(bào)道。相比較過去的粗放扶貧方式，作為“方略”的精準(zhǔn)扶貧是巨大改革，必然引起扶貧發(fā)開革命性變化。筆者認(rèn)為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的研究包括以下三方面特點(diǎn)：

1.時(shí)效性。精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大中國(guó)夢(mèng)的重要保障，也是“十三五”規(guī)劃和落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵舉措。精準(zhǔn)扶貧策略體現(xiàn)了我國(guó)扶貧開發(fā)工作符合事物發(fā)展的規(guī)律性，成為突破全面建成小康社會(huì)瓶頸的重要途徑。大多研究者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是必須堅(jiān)持的重點(diǎn)工作，也是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)。

2.實(shí)踐性。精準(zhǔn)扶貧是對(duì)傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作的重大改革，是新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)的重要思想，是解決扶貧開發(fā)突出問題的重要途徑。由于精準(zhǔn)扶貧提出的時(shí)間短，國(guó)外對(duì)這方面的研究較少，國(guó)內(nèi)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的研究也主要是集中在對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的解讀，以及國(guó)家、各地政府精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)成果介紹等方面的新聞報(bào)道，理論研究較少、尚不深入，主要偏重于具體實(shí)踐研究。

3.跨學(xué)科。精準(zhǔn)扶貧研究具有跨學(xué)科屬性。筆者2016年1月27日，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）中以“精準(zhǔn)扶貧”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，結(jié)果顯示金融、旅游、林業(yè)、民族學(xué)、水利水電工程、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展等眾多學(xué)科，對(duì)精準(zhǔn)扶貧都非常關(guān)注，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧相關(guān)研究多學(xué)科、多元交叉的現(xiàn)象。