李毅

摘 要：精準扶貧是黨的十八大以來扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉變的新思維、新思路，目前的研究主要來源于領導講話和政府文件，更多體現(xiàn)在經(jīng)驗探索和工作實踐上，研究尚不夠深入，具有時效性、實踐性、跨學科三個方面特點，存在著精準扶貧理論研究指導性不強、精細化研究缺乏、精準扶貧創(chuàng)新不足等問題。為此，學界要在精準扶貧思想的指導下，集中對精準扶貧的理論闡釋與實踐探索，進行理論創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，為國家決策提供科學的參考依據(jù)。

關鍵詞：精準扶貧；扶貧開發(fā)；全面小康；經(jīng)濟發(fā)展

中圖分類號：F031-6 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）04-0068-10

推進精準扶貧，消除貧困人口，是社會主義制度本質的內(nèi)在要求，是建設中國特色社會主義事業(yè)的重要任務，也是實現(xiàn)全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大中國夢的重要保障。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體，將扶貧開發(fā)作為國家“十三五”規(guī)劃中的一號工程，作為推進“四個全面”戰(zhàn)略布局重要內(nèi)容，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標最艱巨任務，并從黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的高度，提出了一系列新思想、新論斷和新要求。

習近平總書記在湘西考察時首次提出了精準扶貧，后來又在多種場合進一步闡述并豐富其內(nèi)涵，形成了系統(tǒng)的思想。精準扶貧是馬克思主義中國化的又一個重要的最新成果，具有深遠的實踐意義和廣泛的理論意義。為更深入地研究精準扶貧，使研究成果能更好地指導實踐，很有必要對現(xiàn)有的研究和實踐成果進行梳理，以發(fā)現(xiàn)問題，彌補現(xiàn)有研究中存在的不足。

一、精準扶貧問題的提出

（一）精準扶貧的提出過程

黨中央、國務院高度重視扶貧開發(fā)工作，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體多次在各種重要場合發(fā)表相關重要論述。2012 年底，習總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時，強調說不要用“手榴彈炸跳蚤”，要因地制宜、科學規(guī)劃、分類指導、因勢利導，真真實實把情況摸清楚，一家一戶摸情況。2013年4月，汪洋副總理在甘肅調研考察扶貧工作時強調，要創(chuàng)新體制機制，采取有針對性的幫扶措施，以“解剖麻雀”的方式切實提高扶貧成效。兩個月后，汪洋副總理在扶貧開發(fā)領導小組會上指出，目前扶貧開發(fā)中存在的一個突出問題是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準、針對性不夠強，要完善貧困識別機制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶制定幫扶措施[1]。2013年10月，李克強總理在國務院常務會議部署加強扶貧資金管理時強調，對扶貧對象要建檔立卡，確保項目資金要到村到戶。2013年11月，習近平總書記在湘西調研時強調，扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧[2]。業(yè)內(nèi)普遍認為這是精準扶貧一詞的首次明確提出?？梢?，精準扶貧的提出彰顯了黨中央、國務院對扶貧工作的高度重視，契合時代發(fā)展的需要。

（二）精準扶貧的發(fā)展

隨后在不同場合，從太行山區(qū)到隴西荒原，從大山深處到棚戶陋室，從云南魯?shù)榈卣馂膮^(qū)到陜北革命老區(qū)，習近平總書記多次深入到我國最貧困、最落后的地區(qū)，察真情、看真貧，多次闡述和作出一系列重要論述，精準扶貧理念逐步成型。2014年3月，習近平總書記在參加全國兩會代表團審議時強調：“要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策”，進一步闡釋了精準扶貧理念[3]。2015年1月，習總書記在云南調研時強調，堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，加快貧困地區(qū)、民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊。五個月后，習總書記又在貴州強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，提出了“四個切實”，強調“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，要求確保貧困人口到2020年如期脫貧[4]。2015年10月，習總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上將精準扶貧作為我國扶貧攻堅工作方略。隨后，在第十八屆五中全會上提出：“到2020年確保我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！盵5]2015年11月23日，習總書記主持召開的中共中央政治局會議，再次強調扶貧開發(fā)工作的重要性，部署了相關工作，審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，指出把精準扶貧、精準脫貧作為扶貧開發(fā)工作基本方略，要求舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)[6]。

從習近平總書記密集考察國內(nèi)貧困地區(qū)，就扶貧、脫貧工作發(fā)表重要講話，到黨和政府針對精準扶貧、精準脫貧密集指明方向、出臺政策，正是這條以“精準”為主要內(nèi)容的扶貧工作線，將引領中國走向全面建成小康社會的目標。國務院扶貧領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴認為：“在過去很長一段時間，中國的扶貧是區(qū)域瞄準，沒有識別到戶，通過區(qū)域經(jīng)濟的增長帶動區(qū)域內(nèi)人口脫貧”[7]56。在這樣的背景下需要轉變和調整扶貧思路，扶到真正的貧困戶。顧仲陽[8]認為，從精準扶貧出現(xiàn)的背景看，精準扶貧方式的被強化，主要基于貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題。李鵾等[9]認為，精準扶貧的形成，是我國30多年扶貧開發(fā)經(jīng)驗的總結，也是回應當前扶貧困境的必要之舉。汪繼章[10]認為，精準扶貧是扶貧方式的革命性變革，將實現(xiàn)由“局部”向“全局”“抽象”向“具體”、“硬件”向“軟件”、“業(yè)內(nèi)”向“業(yè)外”、“漫灌”向“滴灌”、“定性”向“定量”、“單一”向“綜合”的轉變。公衍勇等[11]75認為，精準扶貧是進入全面建成小康社會關鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅和構建政府、市場、社會協(xié)同推進扶貧開發(fā)新格局的一項重要扶貧機制創(chuàng)新?？梢?，精準扶貧傳遞出黨中央扶貧開發(fā)的新思維、新思路，是一項符合國情、順應民生的好工程。精準扶貧是對原扶貧機制的反思與改進，是現(xiàn)階段扶貧開發(fā)的重大創(chuàng)新，必將對未來扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生深遠影響[12]。

二、精準扶貧的研究現(xiàn)狀

（一）精準扶貧的內(nèi)涵界定

關于精準扶貧的內(nèi)涵，目前各界人士還沒有統(tǒng)一定義，研究者對精準扶貧的內(nèi)涵解讀更多地來源于領導講話、政府文件。從最初的區(qū)域精準，到后來的貧困縣、貧困村、貧困戶的精準，我國的扶貧精準經(jīng)歷了內(nèi)涵的變化，而且其內(nèi)涵根據(jù)時代發(fā)展逐步深化、擴展，不斷豐富。王思鐵等[13]認為，精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域、不同貧困農(nóng)戶，對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，一般來說精準扶貧對貧困居民而言，就是誰貧困就扶持誰。汪三貴等[14]認為，扶貧是全面建成小康社會的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了社會主義的本質要求。當前，我國扶貧開發(fā)已進入攻堅克難的階段，我國政府把“精準扶貧、精準脫貧”作為基本方略，必須要實施精細化扶貧思想，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。葛志軍等[15]認為，中央把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，是對以往在扶貧領域實施工作戰(zhàn)略的發(fā)展與補充，但并非是完全替代。李鵾等[16]人認為，精準扶貧就是遵循科學有效的標準和程序，因時、因地對貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照當?shù)氐膶嶋H開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并引入動態(tài)的準入和退出機制開展精準考核的過程。

目前，不少學者認為精準扶貧主要包含精確識別、精確幫扶、精確管理三個方面，也有學者認為應該增加精準考核[17]。北京師范大學政府管理學院院長唐任伍對習近平精準扶貧思想進行闡釋，認為其核心要義是精準化理念，基礎工具是分批分類理念，戰(zhàn)略重點是精神脫貧[18]28。劉解龍等[19]98認為，習總書記精準扶貧思想可分兩個階段：第一個階段是從提出精準扶貧到2013 年11 月的扶貧精確識別、精確幫扶、精確管理三個精準；第二階段是2015 年6 月提出的扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準六個精準。楊朝中等[20]認為，要從扶貧活動的客體對象、資源配置、績效產(chǎn)出和制度機制四個基本要素來理解它的基本要義。莊天慧等[21]提出政府、市場、社會、社區(qū)和農(nóng)戶“五位一體”的貧困治理模式，提出要從識別、扶持、管理、考核、利益聯(lián)結、社會動員與激勵六個方面探討精準扶貧的作用機制。劉解龍等[22]認為，精準扶貧有微觀、中觀、宏觀、全過程四重內(nèi)涵。微觀層次上主要是具體扶貧行為的整體性、系統(tǒng)性設計與實施，主要包括對象識別、判斷與評價，項目設置，活動的要素組合，活動主體組合及責權利界定，活動內(nèi)容與過程，成效等方面的精細化；中觀層次體現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)業(yè)層次的精準扶貧和一定區(qū)域范圍內(nèi)的精準扶貧，重點解決好經(jīng)濟效益最大化，或者發(fā)展成本最低化的問題；宏觀層次實際上包括貧困片區(qū)的整體脫貧；全過程是將精準的精神、內(nèi)容、標準體現(xiàn)到全過程之中，進行精準性評價[19]104。

綜上，我們可看出，不論精準扶貧具體內(nèi)涵如何表達，其基本內(nèi)涵都包括精準識別、幫扶、管理、考核以及相關配套措施等內(nèi)容。

（二）精準扶貧內(nèi)容分析

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)始于上世紀80年代中期，通過近30年的不懈努力，中國7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標貧困人口減半的國家。但是，由于發(fā)展不平衡，貧困人口規(guī)模仍然很大，貧困問題仍然十分突出，根據(jù)到2020年全面建設小康社會目標要求，我國扶貧開發(fā)工作時間非常緊迫、任務十分艱巨。近年來，各地、各單位積極探索精準扶貧新機制，加快貧困群眾脫貧致富。隨著精準扶貧內(nèi)涵日益完善，國家和部委相關的精準路徑趨向也越來越清晰起來（見表1）。

（三）精準扶貧路徑選擇

實施精確扶貧，改“大水漫灌”為“滴灌”，是新時期扶貧開發(fā)工作的一項新課題。孫璐[23]認為，由于目前扶貧開發(fā)工作缺乏科學的瞄準機制，存在著貧困人口底數(shù)不清等問題，已經(jīng)嚴重阻礙了扶貧資源的精準使用和減貧效果。黃承偉等[7]59認為，當前精準扶貧實踐中存在的問題要通過不斷完善精準扶貧工作制度加以解決。鄧維杰[24]認為，目前精準扶貧的實際執(zhí)行效果并不令人滿意，主要原因在于精準扶貧中出現(xiàn)了對貧困戶的排斥現(xiàn)象，包括在精準識別環(huán)節(jié)對貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥、集中連片扶貧開發(fā)對片區(qū)外貧困群體的區(qū)域排斥，以及自上而下對貧困村和貧困戶識別過程中，對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。許佳等[25]認為，精準扶貧路徑可概括為四個精準，即扶貧職責界定、扶貧對象確定、定貧規(guī)程設制、扶貧之策實施。可見，精確扶貧路徑當前還沒有形成共識，不同學者對精準扶貧實施路徑選擇理解不完全一致。

黨的十八大以來，精準扶貧成為新時期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略指導思想，從中央、地方政府部門到行業(yè)，根據(jù)致貧原因和發(fā)展需求分類施策，一項項具有針對性的舉措瞄準貧困“病根”，實施“靶向治療”，實現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準滴灌”，進而實現(xiàn)精準脫貧目標（詳見表2、表3）。

（四）精準扶貧的典型經(jīng)驗

精準扶貧是我國當前扶貧開發(fā)工作中必須堅持的重點工作，我們需要積極借鑒國際扶貧開發(fā)的典型經(jīng)驗，而且我國的精準扶貧在國際上也有典型意義。美國《赫芬頓郵報》評論：“如果我們能從中國的努力中汲取經(jīng)驗，在全球創(chuàng)造另一個中國奇跡，那么，甚至可以說，我們將永遠帶領人類走出貧困?！盵26]

1.國外扶貧開發(fā)經(jīng)驗。貧困問題是抑制和影響全人類可持續(xù)發(fā)展的重要因素，在任何國家，政府和公民都必須面對來自貧困的威脅，世界上不少國家扶貧開發(fā)的成功經(jīng)驗得以推廣。其中，美國、巴西、印度等國家和地區(qū)的扶貧工作經(jīng)驗對我國具有重要的借鑒作用（詳見表4）。

2.國內(nèi)部分地區(qū)（鄉(xiāng)、村）扶貧典型經(jīng)驗（詳見表5）。

三、精準扶貧的研究評價

（一）精準扶貧研究成效

精準扶貧是習近平總書記2013年在湖南湘西調研時提出的，由于提出的時間較短，國外對這方面的研究較少，國內(nèi)對其研究也主要集中在對政策的解讀、各地經(jīng)驗或者成果介紹等方面的報道。相比較過去的粗放扶貧方式，作為“方略”的精準扶貧是巨大改革，必然引起扶貧發(fā)開革命性變化。筆者認為當前精準扶貧的研究包括以下三方面特點：

1.時效性。精準扶貧是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大中國夢的重要保障，也是“十三五”規(guī)劃和落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵舉措。精準扶貧策略體現(xiàn)了我國扶貧開發(fā)工作符合事物發(fā)展的規(guī)律性，成為突破全面建成小康社會瓶頸的重要途徑。大多研究者認為精準扶貧是必須堅持的重點工作，也是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。

2.實踐性。精準扶貧是對傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作的重大改革，是新時期我國扶貧開發(fā)的重要思想，是解決扶貧開發(fā)突出問題的重要途徑。由于精準扶貧提出的時間短，國外對這方面的研究較少，國內(nèi)對于精準扶貧的研究也主要是集中在對精準扶貧政策的解讀，以及國家、各地政府精準扶貧的經(jīng)驗成果介紹等方面的新聞報道，理論研究較少、尚不深入，主要偏重于具體實踐研究。

3.跨學科。精準扶貧研究具有跨學科屬性。筆者2016年1月27日，在中國知網(wǎng)（CNKI）中以“精準扶貧”為關鍵詞進行搜索，結果顯示金融、旅游、林業(yè)、民族學、水利水電工程、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟管理與可持續(xù)發(fā)展等眾多學科，對精準扶貧都非常關注，涉及到政治、經(jīng)濟、文化等多個領域，呈現(xiàn)出精準扶貧相關研究多學科、多元交叉的現(xiàn)象。