王文艷++余茂輝

摘 要 ：慈善概念在我國(guó)的持續(xù)升溫與貧困地區(qū)迫切的發(fā)展需要以及政府關(guān)于構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)大扶貧格局的政策，將民間組織（NGO）參與扶貧推到了前所未有的戰(zhàn)略高度，文章以此為出發(fā)點(diǎn)，探討目前我國(guó)參與扶貧開(kāi)發(fā)的民間組織優(yōu)勢(shì)、發(fā)展困境和擺脫困境的建議等內(nèi)容，以期為推動(dòng)民間組織在我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作中發(fā)揮作用做努力。

關(guān)鍵詞：民間組織（NGO）；扶貧開(kāi)發(fā)；大扶貧格局

中圖分類(lèi)號(hào)：S-0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032059

NGO參與扶貧開(kāi)發(fā)同時(shí)具備組織性和靈活性，可以有效彌補(bǔ)單一的政府扶貧結(jié)構(gòu)的不足。尤其在國(guó)家做出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的戰(zhàn)略決策之后，社會(huì)和市場(chǎng)獲得了更多的政策支持，擁有了更大的發(fā)展空間。大扶貧格局思想的產(chǎn)生也為NGO參與扶貧開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了有利條件，但由于我國(guó)在此方面的研究不多且實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不夠?qū)е翹GO扶貧存在著諸多問(wèn)題。

1 NGO參與扶貧的必要性

1.1 政府扶貧的局限性

1.1.1 反應(yīng)遲緩

政府機(jī)構(gòu)龐大，橫向上需要兼顧的方面眾多，縱向上傳達(dá)政策和意見(jiàn)的層級(jí)設(shè)置繁瑣，難以拜托官僚主義風(fēng)氣的拖累，導(dǎo)致政府對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)遲鈍。另外，政府不止服務(wù)于貧困群體，而是服務(wù)于整個(gè)社會(huì)，需要考慮的更多是整個(gè)社會(huì)大局的發(fā)展，難免會(huì)分散精力，無(wú)法及時(shí)回應(yīng)貧困地區(qū)的需求。

1.1.2 貪腐現(xiàn)象

2016年8月，中央紀(jì)委曝光扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的九大經(jīng)典案例，騙取、侵占、挪用項(xiàng)目資金現(xiàn)象屢屢發(fā)生，違規(guī)收取使用扶貧款項(xiàng)、截留精準(zhǔn)扶貧貸款、優(yōu)親厚友、扶貧辦監(jiān)管失職等問(wèn)題嚴(yán)重。在習(xí)近平總書(shū)記的高調(diào)反腐政策下，仍然有如此范圍廣、數(shù)量多的貧困地區(qū)官員不惜鋌而走險(xiǎn)侵吞貧困人口的扶貧款項(xiàng)，不僅嚴(yán)重影響了財(cái)政扶貧資金到達(dá)貧困人口手中的幾率，更是說(shuō)明了政府在參與扶貧時(shí)無(wú)法避免的貪腐現(xiàn)象是拉低整個(gè)國(guó)家扶貧效率的重要因素。

1.2 NGO參與扶貧的優(yōu)勢(shì)

1.2.1 瞄準(zhǔn)度高

目前，我國(guó)NGO扶貧已經(jīng)涵蓋教育扶貧、救災(zāi)扶貧、扶殘扶貧、醫(yī)療扶貧等多個(gè)領(lǐng)域，NGO參與扶貧所確立的項(xiàng)目通常是依據(jù)自身的理念針對(duì)不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問(wèn)題而開(kāi)展的，瞄準(zhǔn)特定的貧困地區(qū)或者特定的貧困人群，例如：“中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)”專門(mén)針對(duì)貧困地區(qū)的學(xué)生教育工作開(kāi)展“希望工程”；“友成企業(yè)家扶貧基金會(huì)”則主要指向?yàn)?zāi)區(qū)扶貧工作；“云南生育健康研究會(huì)”針對(duì)貧困婦女開(kāi)展參與性發(fā)展與健康項(xiàng)目等。另外，NGO的人員配備較為專業(yè)，例如，參與教育扶貧的NGO的高層必然配備有從事教育行業(yè)的專業(yè)人才。由此可以看出，NGO扶貧的精準(zhǔn)度和質(zhì)量較高，與政府將扶貧資源精準(zhǔn)到貧困村貧困戶上不同，NGO將扶貧資源精準(zhǔn)到某一個(gè)扶貧領(lǐng)域或者貧困地區(qū)。

1.2.2 社會(huì)性強(qiáng)

NGO與政府最大的不同點(diǎn)在于它由社會(huì)各界力量所組成，相比于政府給在人民心中的高高在上的形象而言更容易被人民接受，農(nóng)民也更傾向于與非政府組織人員交流真實(shí)的想法和需求。NGO的民間性、草根性質(zhì)和參與式扶貧方法使其具有聯(lián)系貧困地區(qū)基層社會(huì)、貼近民眾的優(yōu)勢(shì)。這種優(yōu)勢(shì)使NGO能深入農(nóng)村基層開(kāi)展活動(dòng)，與貧困人口共同生活或者工作，與農(nóng)民直接接觸并在接觸過(guò)程中建立良好的關(guān)系和深厚的感情，了解貧困群體真正需求，幫助并啟發(fā)農(nóng)戶尋找自主發(fā)展、自助脫貧的方式方法，形成長(zhǎng)期可持續(xù)的脫貧模式。

從上述2個(gè)方面來(lái)看，NGO可以有效彌補(bǔ)政府在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域效率不高的缺陷，并能夠?qū)φ姆鲐毠ぷ魑幕?、理念和風(fēng)格有所影響，形成一個(gè)示范效應(yīng)，打破政府包攬公共服務(wù)而導(dǎo)致的質(zhì)量不高窘境，敦促地方政府建章立制，改善貧困地區(qū)整體脫貧環(huán)境，提升扶貧整體效果。

2 NGO參與扶貧的困境

2.1 法律體系不完善

由于中國(guó)NGO處于初級(jí)發(fā)展階段，社會(huì)公信度還比較低，到目前為止，中國(guó)還沒(méi)有關(guān)于NGO的完整法律，相關(guān)法規(guī)也較少，這使得NGO的法律地位、職能作用不明確，無(wú)法得到法律上的嚴(yán)格監(jiān)管；也無(wú)法快速得到社會(huì)力量的認(rèn)可，也較難享受到政府的政策和稅收優(yōu)惠。

2.2 社會(huì)認(rèn)知度低

雖然今年來(lái)在國(guó)家的大力支持和推動(dòng)下，NGO相較以前有了很大的發(fā)展。但是從文化層面上看，其在我國(guó)的社會(huì)認(rèn)知度仍然較低。政府大多逐漸認(rèn)識(shí)到并且比較重視NGO的作用，但基層老百姓尤其是貧困人民對(duì)NGO和NGO扶貧了解的少之又少，甚至對(duì)NGO存在著不信任心理。在這樣的情況下，社會(huì)扶貧資源向NGO流動(dòng)的頻率持續(xù)低迷，NGO獨(dú)立開(kāi)展或者與政府合作開(kāi)展扶貧項(xiàng)目機(jī)會(huì)減少，既不利于NGO的長(zhǎng)足發(fā)展，也使貧困地區(qū)脫離貧困失去了一個(gè)有力的幫扶主體和路徑。

2.3 行政化傾向

自下而上的草根NGO成立需要政府的層層審核，程序繁瑣且成本高昂，后續(xù)發(fā)展困難；自上而下的NGO通常由官方要員或者具備資深官方背景的人員組成高層，開(kāi)展的活動(dòng)也脫離不了官方系統(tǒng)的工作范圍和管控，甚至一些NGO直接設(shè)立在政府或者官方機(jī)構(gòu)的內(nèi)部。上述2種對(duì)政府的依賴導(dǎo)致了NGO在發(fā)展過(guò)程中的行政化傾向，直接從源頭上削弱了NGO成立的初衷，降低了NGO后續(xù)參與扶貧所產(chǎn)生的影響和效果。但是由于NGO本身性質(zhì)的設(shè)定又是與政府完全不同的組織結(jié)構(gòu)，因此雙重管理、理念沖突等問(wèn)題突出，政社不分現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，這種工作行政化、程序化的現(xiàn)象嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)惢疦GO，使得NGO喪失其獨(dú)立能力，逐漸成為政府的負(fù)擔(dān)。

2.4 營(yíng)利與非營(yíng)利的沖突

NGO最初成立的設(shè)定是非營(yíng)利組織，從事NGO扶貧工作的志愿者具有高度的奉獻(xiàn)精神和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，這從功利性和非功利性的角度可以說(shuō)是NGO扶貧的優(yōu)勢(shì)，即真心實(shí)意投入到扶貧工作中，避免了利益的爭(zhēng)奪。但是可持續(xù)發(fā)揮效用的扶貧大多需要產(chǎn)業(yè)支撐，近年來(lái)政府和NGO扶貧都逐漸重視貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均會(huì)創(chuàng)造利益，當(dāng)出現(xiàn)營(yíng)利性結(jié)果與NGO最初的非營(yíng)利性設(shè)定相悖的情況下，容易動(dòng)搖組織文化和理念，模糊營(yíng)利和扶貧的目標(biāo)。

3 NGO參與扶貧的路徑探析

3.1 NGO的自我建設(shè)

加強(qiáng)NGO內(nèi)部的組織能力建設(shè)，這包括組織理念的建構(gòu)、組織成員的能力建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性改造等。NGO的組織理念建構(gòu)。在扶貧事業(yè)中培養(yǎng)工作人員“權(quán)利平等”“改變貧困人民的思想”的理念，使貧困人民不只處于被扶的被動(dòng)狀態(tài)，打破長(zhǎng)期固化的貧困思想，加強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)，從而積極參與到自身的脫貧中來(lái)，并保證工作人員在開(kāi)展扶貧過(guò)程中放下幫扶主體的架子，避免脫離群眾的扶貧現(xiàn)象發(fā)生；組織成員的能力建設(shè)。社會(huì)環(huán)境、扶貧環(huán)境日新月異，NGO組成人員的文化程度、專業(yè)素養(yǎng)和道德層次都將直接影響到扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和最終成果，因此，對(duì)組織成員進(jìn)行能力建設(shè)至關(guān)重要。具體可以通過(guò)為組織成員提供更多的外出學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、外聘與扶貧開(kāi)展有關(guān)的專家對(duì)工作人員進(jìn)行綜合培訓(xùn)、直接引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才并打造一支高質(zhì)量的隊(duì)伍來(lái)實(shí)現(xiàn)員工在社會(huì)責(zé)任感、職業(yè)道德和素養(yǎng)、業(yè)務(wù)技能和創(chuàng)新方面的進(jìn)步，從而保證員工思想和行動(dòng)的與時(shí)俱進(jìn)和NGO扶貧的高效運(yùn)行；組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。盡量使組織結(jié)構(gòu)扁平化，降低中間環(huán)節(jié)不必要的成本浪費(fèi)；決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)明確分工但聯(lián)系緊密，避免出現(xiàn)決策與實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)偏差的結(jié)果；專業(yè)人士和志愿者共同構(gòu)成工作人員群體，組織各項(xiàng)程序設(shè)置規(guī)范等。

加大NGO的外部形象建設(shè)力度，NGO必須通過(guò)多渠道的宣傳形式增加自身的知名度，通過(guò)樹(shù)立良好的公共形象擴(kuò)大組織的影響力。在社會(huì)中擁有良好的公共基礎(chǔ)才能夠在開(kāi)展扶貧的各階段更加順利，例如在初級(jí)融資階段能夠更多地吸納社會(huì)資金和社會(huì)各界人士的捐助；在項(xiàng)目實(shí)施階段更容易贏得老百姓的認(rèn)可和接受，從而增加貧困人口的參與度，提高脫貧質(zhì)量。宣傳的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在組織理念和道德建設(shè)上，使全社會(huì)樹(shù)立一種團(tuán)結(jié)互助、積極進(jìn)取的觀念，逐漸形成良好的互助氛圍，奠定NGO參與扶貧事業(yè)等公益事業(yè)的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.2 與政府合作

從扶貧成本和資源利用率上說(shuō)，NGO參與扶貧必須在獲得政府的認(rèn)可和支持的前提條件下才可以進(jìn)行，因此NGO完全脫離政府開(kāi)展扶貧事業(yè)必然要增加很多不必要的成本，由此一來(lái)，政府與NGO建立戰(zhàn)略合伙伙伴關(guān)系將有助于將本就稀缺的扶貧資源整合起來(lái)，降低NGO的行政成本，另外志愿者參加的模式也大大降低了官僚體系的人力資本，可提高扶貧資源利用率。從扶貧行動(dòng)上說(shuō)，政府的公信力與NGO的靈活性、創(chuàng)新性相得益彰，可以互相借助對(duì)方的優(yōu)勢(shì)來(lái)更好地完成本部門(mén)的工作，并且有利于扶貧經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)在社會(huì)和政府之間傳播和擴(kuò)散。但兩者合作并不是單純地將NGO嵌入到政府或者政府項(xiàng)目中，而是兩者作為平等的組織個(gè)體為貧困地區(qū)的發(fā)展共同商討項(xiàng)目、統(tǒng)籌資金、開(kāi)展扶貧工作等。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，NGO將在政府主導(dǎo)下逐漸發(fā)展壯大，NGO的自主性和能力將逐漸增強(qiáng)，確定好政府和NGO在扶貧治理領(lǐng)域的參與邊界是創(chuàng)新政府和NGO的合作模式的關(guān)鍵。國(guó)際上常見(jiàn)的模式主要包括：平行合作模式、咨詢模式、監(jiān)督模式、交流模式等，從所有者和經(jīng)營(yíng)者的角度來(lái)劃分則分為官辦民營(yíng)、民辦官助、民辦官營(yíng)和NGO示范政府推廣模式等。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合中國(guó)國(guó)情兼顧的情況下，從形式上我們要注重形成法制化、正式化的合作模式，通過(guò)雙方簽訂協(xié)議的方式來(lái)明確雙方職責(zé)范圍，規(guī)定雙方的行為，建立一種保持良好溝通的長(zhǎng)效合作機(jī)制。從政府和NGO的職責(zé)分配上創(chuàng)新政府向NGO購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制，首先政府確定扶貧項(xiàng)目并進(jìn)行詳細(xì)的考察和評(píng)估，向社會(huì)各類(lèi)NGO公開(kāi)發(fā)出招標(biāo)公告，各NGO組織拿出具體方案投標(biāo)，政府在公平環(huán)境下選出最為適合項(xiàng)目開(kāi)展的NGO組織并向項(xiàng)目投入政策規(guī)定的資金和其他資源來(lái)支持NGO進(jìn)行扶貧事業(yè)，雙方對(duì)扶貧項(xiàng)目共同負(fù)責(zé)，但是負(fù)責(zé)的具體內(nèi)容協(xié)議中明晰，這樣不僅可以使NGO在政府權(quán)力和資源的幫助下更高質(zhì)量地扶貧，也保證了政府完成扶貧目標(biāo)、治理社會(huì)穩(wěn)定的高效。

3.3 完善法制

將NGO和NGO扶貧納入到法律體系內(nèi)，完善相關(guān)方面的法律法規(guī)，明確規(guī)定NGO的法律地位、準(zhǔn)入門(mén)檻、職能作用和組織形式等，對(duì)NGO參與扶貧的各個(gè)方面進(jìn)行全方位的法律規(guī)定，營(yíng)造一個(gè)良好寬松的法制環(huán)境，為NGO扶貧保駕護(hù)航。

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