張彩林

中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0058-02

摘要：2015年6月28日，審計(jì)署發(fā)布了14家央企2013年度財務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告，其中13家均發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索。本文通過分析審計(jì)署公布的2013年央企審計(jì)結(jié)果公告，發(fā)現(xiàn)由于內(nèi)部控制不完善導(dǎo)致的問題金額比例是最大的。央企對于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重大的意義，因此健全與完善央企內(nèi)部控制制度非常必要。

關(guān)鍵詞：央企 內(nèi)部控制制度 審計(jì)結(jié)果公告

一、有關(guān)概念的界定

（一）央企。中央企業(yè)包含以下三類：第一類是由國資委管理的企業(yè)；第二類是由銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會管理的企業(yè)，主要是金融行業(yè)企業(yè)；第三類是由國務(wù)院其他部門管理的企業(yè)，包括鐵路、黃金等行業(yè)企業(yè)。本文所說的央企是指第一、三類的112家企業(yè)。

（二）內(nèi)部控制。根據(jù)美國COSO的定義，內(nèi)部控制是由主體的董事會、管理層和其他員工實(shí)施的，旨在為經(jīng)營的效率和有效性、財務(wù)報告的可靠性、遵循適用的法律法規(guī)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證的過程。我國財政部會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和審計(jì)署5部委2008年聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》重新定義了我國的內(nèi)部控制，認(rèn)為內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。

二、2011—2013 年審計(jì)署審計(jì)公告中被審計(jì)央企的基本情況

央企涉及國家重要領(lǐng)域，關(guān)系著國計(jì)民生，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的作用，其獨(dú)特性可能在于各種行為實(shí)際上是傳遞政府的某種信號，這使得央企追求的目標(biāo)不單是利潤最大化，還承擔(dān)著社會責(zé)任和政治責(zé)任。2011—2013年審計(jì)署央企審計(jì)公告共計(jì)35 家（其中中國國電集團(tuán)公司分別于2011年和2013年進(jìn)行了審計(jì)公告），其中，2011年10 家、2012 年11 家，2013年14家，均為委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)后進(jìn)行的財務(wù)收支審計(jì)。被審計(jì)央企存在的主要問題有：

（一）主要問題類型。

1.違規(guī)決策。例如，2012年三峽集團(tuán)下屬三峽新能源逆決策程序操作，出資2億元收購1家擁有30萬千瓦風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)權(quán)的公司股權(quán)，較評估值超出1.21億元。2013年8月至2014年6月，該風(fēng)電項(xiàng)目因接入電網(wǎng)系統(tǒng)外送線路河北段未獲核準(zhǔn)而處于停工狀態(tài)。2010年至2014年，中電投集團(tuán)下屬中電投貴州金元集團(tuán)股份有限公司在未經(jīng)集體決策和中電投集團(tuán)審批的情況下，向參股公司發(fā)放委托貸款8.51億元，貸款收回面臨風(fēng)險。

2.少繳稅金。2005年至2013年，國網(wǎng)公司及下屬江蘇電力等12家單位將本應(yīng)計(jì)入營業(yè)外收入的“幫扶”資金計(jì)入資本公積、將本應(yīng)資本化的利息支出計(jì)入當(dāng)期財務(wù)費(fèi)用等，造成收入多計(jì)108.05億元、少計(jì)91.91億元，成本費(fèi)用多計(jì)113.48億元、少計(jì)4.24億元，加上合并報表抵銷不充分多計(jì)利潤3.39億元，由此導(dǎo)致9年間共計(jì)少計(jì)利潤89.71億元，少繳稅金22.43億元。

3.違規(guī)招標(biāo)。2009年至2013年，中國第二重型機(jī)械集團(tuán)公司下屬二重重裝未嚴(yán)格執(zhí)行公司招投標(biāo)、比價采購管理辦法的規(guī)定，未對單筆采購金額5萬元以上（含5萬元）的11 593個合同進(jìn)行招標(biāo)，涉及金額129.49億元（占比98.31%），其中從非合格供方采購78.68億元。此外，二重重裝在外部協(xié)作中也存在未按規(guī)定招標(biāo)采購的問題。

4.違規(guī)用地。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，國家電網(wǎng)公司違規(guī)將教育科研設(shè)計(jì)用地用于商業(yè)開發(fā)。此外，國網(wǎng)公司還存在違規(guī)建設(shè)樓堂館所問題。2013年9月，在國家要求停止以“學(xué)院”“中心”等名義新建具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場所后，國網(wǎng)公司仍批準(zhǔn)三期工程立項(xiàng)，投資估算6.94億元，主要建設(shè)綜合性多功能廳、學(xué)員公寓等，截至2014年6月，已支付設(shè)計(jì)、征地拆遷等費(fèi)用2 755.83萬元。

5.廉潔從業(yè)。（1）超標(biāo)配車。至2013年底，國電集團(tuán)本部及9家下屬單位，超標(biāo)準(zhǔn)配置公務(wù)用車33輛，涉及購置金額1 557.15萬元。（2）違規(guī)發(fā)福利。2013年，三峽集團(tuán)總部9名高管人員在國資委核定的年度薪酬方案之外，違規(guī)領(lǐng)取購物卡32.04萬元，其中在職工福利費(fèi)中列支27.54萬元。2013年，三峽集團(tuán)總部及5家下屬企業(yè)組織職工旅游支出426.48萬元。2013年，中國二重集團(tuán)部分下屬單位違規(guī)購買禮品或列支旅游、美容會所消費(fèi)等支出50.20萬元。（3）違規(guī)購禮品。2013年至2014年5月，中電投集團(tuán)下屬金元集團(tuán)和成套公司購買單價500元以上的高檔酒，金額合計(jì)1 753.66萬元。（4）違規(guī)建設(shè)裝修。三峽集團(tuán)總部在人均辦公面積超標(biāo)的情況下，還于2011年至2012年規(guī)劃建設(shè)辦公區(qū)總建筑面積32.21萬平方米的昆明基地，截至2013年底已投資3.77億元。

（二）個例分析。本文首先選取《國家電網(wǎng)公司2013年度財務(wù)收支審計(jì)結(jié)果》（2015年第7號，總第204號）進(jìn)行詳細(xì)分析。公告分成四部分：一是介紹國網(wǎng)公司的基本情況，包括主要財務(wù)數(shù)據(jù)及注冊會計(jì)師出具的報告類型；二是詳細(xì)列示了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題；三是以前年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況；四是審計(jì)處理及整改情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題包括經(jīng)營業(yè)績、發(fā)展?jié)摿傲疂崗臉I(yè)三個方面。經(jīng)營業(yè)績方面又細(xì)分為財務(wù)收支、貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與決策部署及內(nèi)部管理三方面。按這個標(biāo)準(zhǔn)，國網(wǎng)公司存在的主要問題中4條財務(wù)收支問題涉及金額90.99 億元（涉及利潤計(jì)算時，以影響利潤數(shù)額為準(zhǔn)）；6條貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與決策部署問題涉及金額72.2 億元；17 條內(nèi)部管理涉及金額566.83億元；7條發(fā)展?jié)摿栴}涉及金額285.2億元；3條廉潔從業(yè)問題涉及金額1.7億元。共計(jì)37 條問題，涉及金額1 016.92億元。

（三）整體分析。審計(jì)公告共列287條問題、涉及金額5 378.08億元，其中：財務(wù)收支問題41條、占比4.74%，涉及金額254.67 億元；貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與決策部署問題31條、占比7.76%，涉及金額417.43 億元；內(nèi)部管理問題128 條、占比56.02%，涉及金額3 012.57 億元；發(fā)展?jié)摿栴}59條，占比29.53%，涉及金額1 587.93億元；廉潔從業(yè)問題28條，涉及金額105.48億元，占比1.95%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，每年管理控制方面的問題有增加的趨勢，可見，內(nèi)部控制中管理控制是制約央企發(fā)展的最重要因素。

三、完善央企內(nèi)部控制的建議

（一）中央企業(yè)內(nèi)部。2010年4月，五部委聯(lián)合發(fā)布了18項(xiàng)內(nèi)部控制指引，分別為《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，要求自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時上市的企業(yè)在2011年會計(jì)年度結(jié)束后，應(yīng)隨年度報告一同披露由注冊會計(jì)師簽字的企業(yè)內(nèi)部控制自我評價報告。從四年來的實(shí)施情況來看，這在一定程度上提高上市公司內(nèi)控信息披露質(zhì)量，更好提升了我國企業(yè)內(nèi)部控制水平和風(fēng)險防范能力，但也不難發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制自我評價“重形式”而“輕實(shí)質(zhì)”，“重形式”是上市公司為了滿足監(jiān)管部門的要求，不得不披露本公司的內(nèi)部控制自我評價報告?！拜p實(shí)質(zhì)”則主要體現(xiàn)在以下幾方面：內(nèi)部控制認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)；內(nèi)部控制缺陷披露比例較低；內(nèi)部控制缺陷的披露不充分；上年披露的內(nèi)部控制缺陷在本年沒有披露具體的應(yīng)對措施。

（二）注冊會計(jì)師。注冊會計(jì)師應(yīng)堅(jiān)持客觀公正原則，恪守職業(yè)道德，嚴(yán)格遵守獨(dú)立性要求，對于違背獨(dú)立性原則以及“不能同時為一家企業(yè)提供內(nèi)控咨詢和審計(jì)服務(wù)”監(jiān)管要求的內(nèi)控審計(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)主動堅(jiān)決拒絕承接，切實(shí)維護(hù)公平競爭的市場秩序。同時，對于上市公司內(nèi)部控制自我評價報告審計(jì)也應(yīng)客觀真實(shí)地提供合理保證，不能因?yàn)閮?nèi)部控制自我評價報告與上市公司財務(wù)報表整合審計(jì)而不去獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)。

（三）監(jiān)管部門。對央企建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)來說，最大的問題是很多建設(shè)工程不具備公開招標(biāo)條件、只能走邀請招標(biāo)或直接發(fā)包形式。而同時，這中間又有很多建設(shè)項(xiàng)目是找不到主管部門的，這就意味著只能由央企自己對這些工程招標(biāo)進(jìn)行非公開招標(biāo)的審批。但按照審計(jì)規(guī)定，這就構(gòu)成了違規(guī)。而對非建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，如采購招標(biāo)等，問題可能更嚴(yán)重一些。

（四）國家審計(jì)署。在公布的35份央企財務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告中，最后一項(xiàng)為“審計(jì)處理及整改情況”。其大致內(nèi)容為：對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署已依法出具了審計(jì)報告、下達(dá)了審計(jì)決定書。某集團(tuán)具體整改情況由其向社會公告。本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法違紀(jì)問題線索，已依法移送有關(guān)部門進(jìn)一步調(diào)查處理。這樣的報告形式不利于被審計(jì)企業(yè)對所存在問題的重視。被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)建議采取切實(shí)的措施，是真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)、改善社會治理的有效途徑。目前我國審計(jì)報告中審計(jì)建議和整改部分，都是審計(jì)署單方面的陳述，報告使用者無法直接知悉被審計(jì)單位的接受程度和改進(jìn)決心。將被審計(jì)單位對審計(jì)建議和整改措施的陳述以及其他說明，作為一個組成部分以附錄形式置于審計(jì)報告之中，一方面可以給被審計(jì)單位一個表達(dá)意見的平臺，從被審計(jì)單位的視角給出更多的信息，體現(xiàn)審計(jì)報告的客觀和公正；另一方面被審計(jì)單位的陳述代表著一種正式的書面承諾，通過審計(jì)報告的公開將此顯現(xiàn)于公眾的監(jiān)督之下，可以促進(jìn)審計(jì)建議的執(zhí)行和取得整改成果。

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