張廷杰

摘要：隨著人地矛盾日益突出，如何組織協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源環(huán)境的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。本文從合理的土地利用對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要作用入手分析，提出了合理利用土地的措施。

關(guān)鍵詞：土地利用；可持續(xù)發(fā)展；合理利用

中圖分類(lèi)號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0208-01

一、概述

（一）土地利用概述。

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存、社會(huì)賴(lài)以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地質(zhì)量是隨著人口對(duì)土地資源壓力的不斷增大、人類(lèi)對(duì)土地的不合理利用導(dǎo)致土地退化并嚴(yán)重威脅著全球土地資源的情況下提出來(lái)的。隨著人口增長(zhǎng)、人地矛盾日益突出，如何合理利用有限的土地資源，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。土地利用是人們根據(jù)土地資源的特性和功能，圍繞一定的目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改造，其本質(zhì)體現(xiàn)為人地關(guān)系的發(fā)展變化。合理利用土地就是通過(guò)一系列的手段組織協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源環(huán)境的關(guān)系，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，尋求和選擇土地資源的最佳開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)和途徑，最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)和結(jié)構(gòu)功能，以期達(dá)到最佳的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（二）區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最終都要落實(shí)到地域空間上，區(qū)域是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要通過(guò)區(qū)域來(lái)實(shí)現(xiàn)。區(qū)域可持續(xù)發(fā)展是傳統(tǒng)區(qū)域理論的繼續(xù)與深化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展，追求人與自然的和諧。

（三）合理的土地利用對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

從上述分析我們可以看到土地利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展有著共同的本質(zhì)：是一定地域人地關(guān)系系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能相應(yīng)于人類(lèi)需求增長(zhǎng)目標(biāo)的不斷改善與優(yōu)化的過(guò)程。同時(shí)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展又是一個(gè)目標(biāo)，是土地利用的最終目標(biāo)。蔡運(yùn)龍指出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展可以分為三個(gè)層次：觀(guān)念形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度和科學(xué)技術(shù)。土地利用則屬于科學(xué)技術(shù)層次上的持續(xù)發(fā)展研究。任何區(qū)域的發(fā)展離不開(kāi)資源、環(huán)境、土地，因此要實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展必須合理地利用土地。

目前，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)平衡遭受破壞的情況十分嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，可再生與不可再生資源迅速衰減，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與土地利用緊密相連，通過(guò)土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用的關(guān)系，追求綜合效益的統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

二、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中需要解決的土地利用問(wèn)題

（一）土地使用制度概述。

目前我國(guó)土地使用制度形成行政劃撥與有償出讓并存的雙軌局面，而土地的獲得可通過(guò)行政劃撥、有償出讓的協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)四種方式。土地有償出讓使政府獲得了可觀(guān)的收益，為城市提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金。另一方面，要發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控的作用，做好土地利用總體規(guī)劃工作。因?yàn)閱渭兊氖袌?chǎng)機(jī)制可使經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化，而社會(huì)效益受到損害，計(jì)劃與規(guī)劃則能合理地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，安排工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)專(zhuān)用地的空間，實(shí)現(xiàn)土地合理利用與資源的優(yōu)化配置。

（二）城鎮(zhèn)用地規(guī)模。

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模是影響建設(shè)用地總量控制的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)下，城鎮(zhèn)對(duì)土地的需求日趨旺盛，許多城鎮(zhèn)脫離實(shí)際地超前超大規(guī)劃，片面強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，大辦開(kāi)發(fā)區(qū)，導(dǎo)致大量征用與預(yù)征城郊農(nóng)村用地的現(xiàn)象發(fā)生，城鎮(zhèn)規(guī)模因土地開(kāi)發(fā)總量的增加而擴(kuò)大蔓延，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境受工業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響而日趨惡化。另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部用地建設(shè)密度低，土地粗放經(jīng)營(yíng)，綜合開(kāi)發(fā)強(qiáng)度低。針對(duì)這種現(xiàn)狀，應(yīng)以土地供給決定土地需求為原則，嚴(yán)格進(jìn)行總量控制，根據(jù)人口增長(zhǎng)和城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)，以人均占地指標(biāo)控制城鎮(zhèn)規(guī)模，并把規(guī)模范圍落實(shí)于地塊上，從而引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)部挖潛轉(zhuǎn)變，盤(pán)活消化現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地存量，合理安排用地布局，由分散布局、占地多、產(chǎn)值低的粗放式土地經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向規(guī)模與集中布局的集約化經(jīng)營(yíng)方式。區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)并體現(xiàn)到城鎮(zhèn)用地的專(zhuān)業(yè)分工上，協(xié)調(diào)促進(jìn)城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)，從而有利于提高城鎮(zhèn)用地的專(zhuān)業(yè)化利用率，避免“大而全”、“小而全”的發(fā)展而導(dǎo)致城鎮(zhèn)總用地規(guī)模的擴(kuò)張。

（三）耕地保護(hù)。

1.處理好劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與建設(shè)用地之間的關(guān)系。建設(shè)用地要求集中緊湊布局，分散、零碎的農(nóng)田保護(hù)區(qū)既破壞了城鎮(zhèn)用地的完整性，又不利于實(shí)施規(guī)?；c機(jī)械化的大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此，在劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)的空間布局時(shí)，要予以合理調(diào)整，堅(jiān)持總量平衡，盡量合理分布。2.強(qiáng)化管理工序。定期進(jìn)行農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定工作的檢查、監(jiān)督，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在時(shí)空序列上進(jìn)行變化監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解農(nóng)田保護(hù)區(qū)的變化，暴露非法占用、破壞耕地的犯罪行為并予以查處。3.強(qiáng)化用地審批管理。清理閑置土地的分布、數(shù)量、原因，區(qū)別對(duì)待，依法處置，使閑置土地得到合理利用。4.要有保護(hù)耕地質(zhì)量的觀(guān)念。對(duì)耕地污染不可忽視，注意用養(yǎng)結(jié)合，加大投入，提高耕地肥力，控制工廠(chǎng)企業(yè)“三廢”對(duì)耕地的污染。5.做好區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)。合理制定各區(qū)比例，對(duì)有條件增加耕地的地區(qū)予以重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，如沿海灘涂等，補(bǔ)充耕地。鼓勵(lì)耕地后備資源不足的地區(qū)與耕地后備資源較豐富的地區(qū)進(jìn)行開(kāi)墾荒地、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等方面的合作。

（四）土地管理。

綜合前文所述的幾個(gè)方面的問(wèn)題，為規(guī)范土地市場(chǎng)，防止土地資源的浪費(fèi)，保證土地資源的可持續(xù)利用與區(qū)域社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，就要規(guī)范人的行為，加強(qiáng)土地管理，建立和完善土地管理制度。具體的措施前文已有提及，在此要強(qiáng)調(diào)宏觀(guān)的管理措施。1.規(guī)劃是開(kāi)發(fā)整治和管理的龍頭，抓好土地利用總體規(guī)劃，合理配置區(qū)域內(nèi)各種用地。2.土地的統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理，唯此才能杜絕違法批地、濫用土地的現(xiàn)象。3.改革土地管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，推行土地垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，即政府把土地管理的權(quán)利移交給土地管理部門(mén)，實(shí)行內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)，避免非土地管理部門(mén)批地現(xiàn)象，強(qiáng)化土地行政管理機(jī)構(gòu)的職能。4.建立完善土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。針對(duì)各地區(qū)存在的執(zhí)法手段軟、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法阻力大的問(wèn)題，制定切合實(shí)際的地方行政法規(guī)以彌補(bǔ)現(xiàn)行法規(guī)的不完善。同時(shí)，要把自下而上的群眾公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制與自上而下的監(jiān)督檢查機(jī)制結(jié)合起來(lái)，使土地監(jiān)察工作公開(kāi)化、制度化。

三、結(jié)語(yǔ)

土地利用是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要方面，解決好土地利用中的土地使用制度、城鎮(zhèn)用地規(guī)模、耕地保護(hù)、節(jié)約集約利用土地，解決好管理的矛盾與問(wèn)題，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，促進(jìn)體制上的改革，將真正促進(jìn)人口、土地與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提高區(qū)域的可持續(xù)能力。