李金龍　武俊偉

[摘要]中央與地方政府財(cái)政體制一直是我國改革關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。歷次財(cái)政體制改革，特別是1994年以來的分稅制改革，更多的是在調(diào)整中央與地方政府財(cái)政收入所占的比例關(guān)系，唯“占有比例”式的財(cái)政體制改革模式似乎被“鎖定”，帶有制度變遷路徑依賴的某些鮮明特征。要消解財(cái)政體制改革路徑依賴的困境，可以從實(shí)現(xiàn)中央與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)復(fù)位；跳出中央控制與地方積極性的二元思維，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化三個(gè)方面著手。

[關(guān)鍵詞]中央與地方；分稅制；財(cái)政體制；財(cái)權(quán)與事權(quán)；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類號]F812.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號]1007-8487（2016）09-0038-08

一、引言

政府財(cái)政分配體制是中央與地方財(cái)權(quán)劃分的一種制度安排。財(cái)政分配體制可以反映出中央與地方政府間的利益關(guān)系，而政府利益關(guān)系的調(diào)整也有賴于政府財(cái)政分配體制的變遷。所以，政府財(cái)政分配體制改革成為政府間關(guān)系調(diào)整的“晴雨表”，它集中反映了不同歷史時(shí)期國家的制度安排。從新中國成立初期到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，再到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國政府財(cái)政體制先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支體制、財(cái)政包干體制和分稅制財(cái)政體制三個(gè)階段。通過審視歷次財(cái)政體制改革特別是1994年以來的分稅制改革可以發(fā)現(xiàn)，每一次改革的焦點(diǎn)都集中于中央與地方所占有的財(cái)政數(shù)字比例方面，甚至將其作為財(cái)政體制改革本身的目的，忽視了中央與地方政府職能方面的內(nèi)容。財(cái)政體制改革作為一種制度變遷的過程，受到路徑依賴的制約，且主要體現(xiàn)在財(cái)政體制改革的目標(biāo)價(jià)值選擇層面?，F(xiàn)階段，無論是財(cái)政體制改革的具體實(shí)踐方面還是學(xué)術(shù)理論層面，都只把中央與地方所占有的財(cái)政比例作為改革的手段、策略。很顯然，財(cái)政體制改革模式已經(jīng)被“鎖定”，即傾向于財(cái)政比例的改革設(shè)計(jì)，這無疑有著鮮明的路徑依賴特征。

自1994年以來，分稅制財(cái)政體制改革始終無法擺脫路徑依賴的制約。分稅制改革相當(dāng)注重中央與地方所占的財(cái)政比例，減少地方財(cái)政所占比例，增加中央財(cái)政比例似乎成為本次改革的主要目的。經(jīng)過20余年的改革，分稅制財(cái)政體制改革開始出現(xiàn)新的問題：財(cái)權(quán)大幅度向上集中，事權(quán)則大范圍向下溢出；形成強(qiáng)中央與弱地方的新結(jié)構(gòu)；地區(qū)間形成制度性的不平衡等。中央與地方政府占有財(cái)政的數(shù)字比例可以直觀地顯示出二者之間的關(guān)系，但是片面地強(qiáng)調(diào)中央與地方之間的財(cái)政數(shù)字比例，甚至將它們之間的財(cái)政數(shù)字比例作為財(cái)政體制改革的目的，則有失偏頗。一方面，將改革重點(diǎn)聚焦于單純的比例關(guān)系方面，容易迷失在改革的方陣之中，無法達(dá)到財(cái)政體制改革的真正目的。另一方面，極易造成政府財(cái)政資源配置的錯(cuò)位，使政府財(cái)政陷入鐘擺式的徘徊中，降低政府提供公共服務(wù)的水平和能力。為此，我們擬探討我國財(cái)政體制改革陷入路徑依賴之困境以及如何擺脫現(xiàn)實(shí)困境之策略選擇。

二、我國財(cái)政分配體制改革的路徑依賴及其困境

W·BiranArthur發(fā)現(xiàn)，技術(shù)在發(fā)展演變的過程中具有路徑依賴的特征。隨后，諾思（Douglass C·North）開創(chuàng)性地將路徑依賴?yán)碚撘氲街贫茸冞w的理論范疇，發(fā)展出“制度變遷的路徑依賴”[1]理論。他認(rèn)為，制度變遷與技術(shù)變遷類似，也具有自我強(qiáng)化和報(bào)酬遞增的機(jī)理。一旦制度變遷走上某路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展過程中得到某種自我強(qiáng)化，也就是說，“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[2]。具體而言，制度變遷初始形成的軌跡會(huì)逐步固化，進(jìn)而形成一種制度變遷的慣性，影響到以后的制度選擇。沿著既定的路徑，如果制度變遷進(jìn)入良性發(fā)展軌道，則會(huì)迅速優(yōu)化；相反，如果順著錯(cuò)誤的路徑演變，則會(huì)被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之中。制度變遷路徑一旦被鎖定，則擺脫原有路徑就變得極為不易。

1994年的分稅制改革初步劃分了中央與地方的稅種及范圍，并以二者所占的財(cái)政數(shù)字比例直觀地反映出來，初步理順了中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其過渡時(shí)期統(tǒng)收統(tǒng)支、分級包干等財(cái)政體制的影響，分稅制改革急于劃清中央與地方的財(cái)權(quán)，傾向于以所占財(cái)政比例來描述中央與地方之間的關(guān)系。例如，1994年中央與地方財(cái)政收入分別為557%、443%，1998年為495%、501%，2002年為55%、45%，2006年為528%、472%，2010年為511%、489%，2014年為46%、54%①。這種中央與地方自上而下的財(cái)政分配比例基本保持在5∶[KG-2mm]4的水平，且歷次改革只是對財(cái)政比例做出微調(diào)，在中央與地方政府間事權(quán)方面則沒有作出實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。所以，分稅制改革在設(shè)計(jì)之初就帶有以財(cái)政數(shù)字比例來衡量中央與地方關(guān)系的傾向。分稅制財(cái)政體制初始的改革傾向?yàn)楹罄m(xù)的改革劃定了范圍，使后續(xù)財(cái)政體制變遷產(chǎn)生路徑依賴?？v觀1994年以來的分稅制財(cái)政體制改革，幾乎每次的調(diào)整都會(huì)聚焦于中央與地方財(cái)政比例關(guān)系，且不由自主地將其作為財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。

路徑依賴?yán)碚摵芎玫鼗貞?yīng)了分稅制財(cái)政體制改革的數(shù)字比例傾向性問題，而分稅制財(cái)政體制改革也是路徑依賴?yán)碚摰囊环N具體表現(xiàn)方式。理論上，分稅制財(cái)政體制改革與路徑依賴?yán)碚撚兄烊坏鸟詈闲?，路徑依賴?yán)碚摰囊胧沟梅侄愔曝?cái)政體制改革問題更加清晰化。按照路徑依賴?yán)碚?，一些微小事件或偶然事件的差錯(cuò)會(huì)導(dǎo)致一種特定的制度變遷路徑。顯然，“如果某一個(gè)措施有某種偏差，它會(huì)對后續(xù)改革帶來困難，甚至?xí)垢母镒呷胨篮?，或者得到南轅北轍的結(jié)果”[3]。由于設(shè)計(jì)之初的偏差，分稅制財(cái)政體制改革初現(xiàn)路徑偏離的端倪，不可避免地陷入路徑依賴的泥淖之中。

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對等導(dǎo)致政府角色混亂與職能困境

分稅制改革之前，中央財(cái)政收入呈現(xiàn)下降的趨勢，到1993年，中央與地方財(cái)政收入之比為22%∶[KG-2mm]78%，央地財(cái)政收入極不平衡，降低了中央宏觀調(diào)控的應(yīng)有能力。1994年的分稅制改革在一定程度上理順了中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系，初步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制。但是也出現(xiàn)了另一極端，那就是中央與地方政府財(cái)政收支呈現(xiàn)“反向剪刀狀”，即地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例不斷減少，財(cái)力上移，而財(cái)政支出占全國總支出的比例逐步攀升[4]。分稅制僅僅把財(cái)權(quán)進(jìn)行細(xì)分，而缺乏對中央與地方政府事權(quán)的清晰界定，導(dǎo)致中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)嚴(yán)重的非對稱性，表現(xiàn)為中央與地方職能混亂與責(zé)能困境。

首先，中央政府職能錯(cuò)位與越位。目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)是實(shí)行中央管理、地方管理、中央地方共同管理的模式，中央與地方共管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)范圍比較廣，事權(quán)界定較為模糊，所以，對這類經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理常常出現(xiàn)“管理者缺位”。政府對某些事務(wù)管理的缺位說明它將重點(diǎn)放在了其他領(lǐng)域，相反，對某一領(lǐng)域的過多關(guān)注也必然導(dǎo)致政府職能越位與錯(cuò)位問題的出現(xiàn)。長期以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的“管理者缺位”逐漸演化為中央政府職能的越位與錯(cuò)位，而中央政府職能的越位與錯(cuò)位主要來自“地方政府承擔(dān)中央支出職能和中央承擔(dān)地方政府支出職責(zé)”[5]兩個(gè)方面。第一，本屬中央政府支出的項(xiàng)目，中央政府以強(qiáng)勢的行政命令要求地方政府給予資金支持。例如中央垂直管理部門的經(jīng)費(fèi)、跨區(qū)域的較大項(xiàng)目以及涉及全民基本生活保障等方面的事務(wù)，中央政府都要求地方政府給予充足的配套資金支持。第二，中央承擔(dān)地方政府支出職責(zé)。中央對地方產(chǎn)業(yè)的資金扶持、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助等均屬于此類現(xiàn)象。

其次，地方政府陷入責(zé)能困境的泥淖。分稅制后中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的非對稱性在地方政府層面表現(xiàn)更為突出。財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放，中央“請客”、地方“埋單”的財(cái)政體制給地方政府帶來了沉重的財(cái)政壓力和繁雜的社會(huì)事務(wù)大包袱。在不對等的財(cái)政體制下，地方政府缺乏足夠的財(cái)力進(jìn)行地方社會(huì)事務(wù)管理和提供地方公共服務(wù)，無法發(fā)揮其原有的功效，政府機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，凸顯出制度的空洞與虛置。目前民眾要求地方政府不斷加大對公共服務(wù)的投入力度，以滿足民眾日益增長的公共服務(wù)需求。但是，受制于地方政府財(cái)政收入捉襟見肘的困境，地方政府無法提供基本的公共服務(wù)以及更高質(zhì)量的公共服務(wù)。地方政府受制于中央政府要求提供配套資金以及地方民眾要求增加公共服務(wù)投入的雙重困境，極易陷入責(zé)能困境的泥淖之中，并以不作為的姿態(tài)抵制中央政策與地方民眾公共服務(wù)的需求。地方政府責(zé)能困境導(dǎo)致地方政府權(quán)威的流失與政府信任度的驟降。

最后，財(cái)政體制的缺陷可能鼓勵(lì)或變相刺激地方政府的亂作為。受制于中央政府的高壓態(tài)勢，地方政府不得不采用各種方式進(jìn)行創(chuàng)收，增加地方政府的財(cái)政收入，以完成中央政府賦予地方政府的眾多項(xiàng)目配套資金支持的要求。一方面，地方政府以市場主體的角色出現(xiàn)，與民爭利，汲取市場資源。中央政府財(cái)權(quán)上收后，切斷了地方政府在現(xiàn)行財(cái)政體制內(nèi)獲取財(cái)政資源的途徑，財(cái)政壓力使得地方政府想方設(shè)法創(chuàng)收，其極端的方式就是以市場主體的角色出現(xiàn)?，F(xiàn)行政府辦企業(yè)、政府辦食堂等現(xiàn)象就是政府以企業(yè)的身份參與市場競爭，這種政府市場化的行為侵蝕了地方市場活力。長期來看，必然造成地方市場萎縮，阻礙市場發(fā)展，同時(shí)使地方政府迷失于創(chuàng)收的誤區(qū)中，忽視了地方政府的性質(zhì)與功能。另一方面，地方政府不惜以違法行為創(chuàng)收。在既有權(quán)限不足以產(chǎn)生較大額度的資金時(shí)，地方政府會(huì)逐步突破既有權(quán)限的束縛。例如，地方政府以大量違規(guī)侵占農(nóng)民土地、聯(lián)合房地產(chǎn)商推高地區(qū)房價(jià)等方式來促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)增長，增加地方政府收入。在這一過程中，地方政府甚至采取強(qiáng)制、粗暴方式侵占農(nóng)民土地，完全無視農(nóng)民合法的利益訴求。同時(shí)，在聯(lián)合房地產(chǎn)公司開發(fā)土地的過程中，頻現(xiàn)各種違反法律的行為。以上地方政府職能缺位、越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象的出現(xiàn)不能片面地看作是地方政府本身的原因，實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)有財(cái)政體制倒逼地方政府而產(chǎn)生的一種被動(dòng)、衍生性的行為。

（二）中央控制與地方積極性的鐘擺式取舍

“政府間事權(quán)財(cái)權(quán)問題實(shí)質(zhì)上是以集權(quán)和分權(quán)為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的關(guān)系?！盵6]財(cái)政體制改革不僅僅是中央與地方政府之間單純的財(cái)力分配，更多的是中央集權(quán)與分權(quán)關(guān)系下的一對次生關(guān)系的調(diào)整。中央與地方政府財(cái)政體制關(guān)系的調(diào)整，不可避免地會(huì)受到中央與地方關(guān)系的影響。探究歷次中央政府文件，不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政體制改革往往與集權(quán)、分權(quán)的邏輯聯(lián)系在一起。因此，歷次財(cái)政體制改革總是在中央控制與地方積極性之間做鐘擺式的取舍。某次財(cái)政體制改革明顯導(dǎo)向中央，地方政府積極性會(huì)表現(xiàn)出不足，那么，下次的改革就會(huì)適當(dāng)增加地方政府財(cái)政收入的比例。相反，如果某次財(cái)政體制改革偏向地方政府，地方政府的積極性就會(huì)發(fā)揮出來，而中央政府就會(huì)顯現(xiàn)控制不足的羸弱境地，下次的改革必然會(huì)增加中央政府財(cái)政收入的比例。1993年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例僅為22%，出現(xiàn)對地方控制力的不足。所以，1994年分稅制改革就是在中央政府財(cái)政收入持續(xù)下降的背景下做出的一次大調(diào)整，通過調(diào)整，1994年當(dāng)年中央財(cái)政收入迅速激增至557%，理論上實(shí)現(xiàn)了對地方的控制。

受中央與地方政府二者所占財(cái)政收入比例這種路徑依賴的制約，財(cái)政體制改革陷入中央政府控制與地方政府積極性發(fā)揮非此即彼的單向度誤區(qū)，導(dǎo)致中央控制與地方積極性發(fā)揮步入鐘擺式取舍的境地，呈現(xiàn)出中央控制與地方政府積極性不平衡的狀態(tài)，難以真正實(shí)現(xiàn)中央控制與地方積極性發(fā)揮達(dá)到雙贏的效果。一是中央政府對地方的控制不具有科學(xué)性和權(quán)威性。單純以財(cái)政收入優(yōu)勢比例作為中央政府對地方政府控制的方式難以取得積極的效果，欠缺一定的科學(xué)性。中央政府對地方的控制有諸多方式，不必局限于以財(cái)政收入作為惟一的控制方式。中央對地方政府的控制應(yīng)體現(xiàn)綜合性、多維度、寬領(lǐng)域，例如，綜合采取法律、行政、人事、財(cái)權(quán)等方式進(jìn)行控制。與其他控制手段相比，財(cái)政收入比例控制方式缺乏一定的權(quán)威性，不足以對地方政府產(chǎn)生足夠的威懾作用。二是財(cái)政收入比例下的地方政府積極性發(fā)揮不具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。在現(xiàn)行的唯財(cái)政收入比例背景下，地方政府積極性的發(fā)揮始終與地方政府獲取財(cái)政資源的多少緊密相連。當(dāng)?shù)胤秸@取足夠多的財(cái)政收入時(shí)，地方政府積極性相應(yīng)地得到發(fā)揮，職能得到很好的履行。相反，當(dāng)?shù)胤秸狈ψ銐蚨嗟呢?cái)政收入時(shí)，地方政府的積極性就會(huì)受到抑制。所以，財(cái)政收入比例背景下地方政府積極性的發(fā)揮不具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。我國作為單一制的國家，在改革的過程中理應(yīng)時(shí)時(shí)關(guān)照中央與地方的關(guān)系，在維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)，也要采取可行性的策略激發(fā)地方政府的活力。實(shí)質(zhì)上，地方政府利益是國家利益體系中重要的組成部分，地方政府財(cái)政的存在是為了實(shí)現(xiàn)中央政府在地方的基本職能。實(shí)踐中，往往無法認(rèn)清中央與地方政府共同實(shí)現(xiàn)政府職能的一面，一味地將中央控制和地方積極性割裂開來，改革中做出非此即彼的鐘擺式取舍，人為地制造中央與地方政府之間零和博弈的局面。這種思路下的財(cái)政體制改革，無法跳出“一收就死，一放就亂”的魔咒，地方政府呈現(xiàn)積極性與消極性的間歇性狀態(tài)。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間累積性的不平衡

為了彌補(bǔ)分稅制后地方政府財(cái)力不足的問題，中央將相當(dāng)一部分的財(cái)政收入以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式返還地方政府。但是轉(zhuǎn)移支付的稅收返還仍然無法解決地方政府財(cái)力不足的問題，甚至導(dǎo)致地區(qū)間累積性的不平衡，誘發(fā)不同地方政府之間的惡性競爭，這主要源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身存在嚴(yán)重的缺陷。分稅制以來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度采用“基數(shù)法”來確定各省應(yīng)得的數(shù)額，這對本身就富裕的省份來說無疑是“錦上添花”，而對財(cái)政緊張的省份則是“雪上加霜”。此種做法實(shí)際上是維護(hù)原有地方政府稅益的稅收返還，即稅收返富不返貧。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也存在缺陷，“在轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成中，均等化轉(zhuǎn)移支付偏少，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大”[7]，一般性的轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財(cái)政收入的能力有限。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度要求地方政府建立相應(yīng)的配套資金，在地方政府財(cái)力有限的情況下，這更是加重了地方政府的財(cái)政壓力。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度也沒有達(dá)到其彌補(bǔ)地方財(cái)政不足的目的?？傊?，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種稅收返還形式非但沒有解決地方政府財(cái)力不足的困境，反而拉大了地方政府之間的財(cái)政收入差距。

長此以往，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付造成地區(qū)間財(cái)政收入的累積性不平衡，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)能力的不同和質(zhì)量高低的不一致。地區(qū)財(cái)政能力的大小是影響其公共服務(wù)供給的重要因素。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對不同省份額度多少不一，短期來看，它對各省的影響不明顯，但是放到相當(dāng)長的時(shí)期去審視，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度會(huì)導(dǎo)致不同省份之間累積性的不平衡。而財(cái)政收入累積性的不平衡也會(huì)擴(kuò)散到公共服務(wù)層面，富裕的省份有足夠的財(cái)力提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而一些西部邊遠(yuǎn)的省份受制于財(cái)力因素，公共財(cái)政投入不足，其公共服務(wù)提供總體上存在數(shù)量不足、質(zhì)量低下等諸多問題，出現(xiàn)基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性失衡。

三、中央與地方政府財(cái)政分配體制改革困境的消解

雖然現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制改革陷入路徑依賴，出現(xiàn)一系列較為棘手的問題，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到積重難返的地步，仍可以借助一些理念性工具和采取必要的措施實(shí)現(xiàn)路徑依賴既有方向的扭轉(zhuǎn)。

（一）中央與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的復(fù)位

中央與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的錯(cuò)位、越位有著多方面的原因，中央與地方政府事權(quán)劃分不清、職能模糊是首要原因，而中央與地方政府之間的事權(quán)則是財(cái)權(quán)劃分的主要依據(jù)。央地間事權(quán)劃分的模糊性直接導(dǎo)致財(cái)權(quán)分配出現(xiàn)錯(cuò)位，因此，中央與地方政府財(cái)權(quán)的復(fù)位有賴于事權(quán)的清晰界定。事權(quán)的界定首先要區(qū)分三類社會(huì)事務(wù)的分屬主體，即“全國性的公共產(chǎn)品由中央提供，地方性或區(qū)域性的公共產(chǎn)品由地方政府提供，交叉性的公共產(chǎn)品在地方管轄范圍則由地方提供，超出地方管轄范圍則由中央負(fù)責(zé)”[8]。同時(shí)，建立政府事權(quán)的負(fù)面清單制度，將中央承擔(dān)的事務(wù)、地方政府承擔(dān)的事務(wù)以清單的方式詳細(xì)予以公布，特別是交叉性的事務(wù)，要逐步細(xì)化，直到無法細(xì)化下去為止。例如，從宏觀層面規(guī)定“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展職能應(yīng)收歸中央，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能應(yīng)下放地方”[9]，以此類推，將不同層級政府的職能予以明確。

中央與地方政府細(xì)化事權(quán)的過程可能持續(xù)時(shí)間較長，浪費(fèi)一定的行政資源，但這是必要的，它不僅可以使中央與地方跳出事權(quán)模糊的泥沼，也可以為財(cái)權(quán)的劃分提供準(zhǔn)確的參考。中央與地方政府財(cái)權(quán)的劃分要以事權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，即以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)。中央政府在保證財(cái)政主導(dǎo)地位的前提下，要按照地方政府承擔(dān)的事權(quán)多少、重要程度等合理劃分財(cái)政，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政分配制度。較之中央政府，地方政府在承擔(dān)的公共服務(wù)職能方面壓力更大，形勢更為嚴(yán)峻。所以，中央政府在下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，地方政府也要在法律范圍內(nèi)、行政權(quán)限內(nèi)積極創(chuàng)新財(cái)政稅收途徑。一方面，要積極嘗試發(fā)行地方債券。由于財(cái)政緊張，地方政府只能舉債興修大型基礎(chǔ)設(shè)施，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。地方基礎(chǔ)設(shè)施更多地體現(xiàn)社會(huì)公益性，具有長期的公共價(jià)值，其建設(shè)成本理應(yīng)分?jǐn)偟绞找婺攴?。因此，“‘本著一級政府，一級?cái)權(quán)的原則賦予地方政府舉債權(quán)，這不僅是緩解地方政府財(cái)政危機(jī)的有效途徑，而且也是保障地方政府全面履行職責(zé)的物質(zhì)手段”[10]。另一方面，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅等為輔的地方政府稅收體系，為地方政府提供穩(wěn)定的稅源，避免地方政府尤其是基層政府制度空洞和虛置現(xiàn)象的出現(xiàn)，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力?？傊?，理清中央與地方政府的事權(quán)，以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)作為中央與地方政府財(cái)政分配的基本原則，積極探索多種可行性的方式以增加地方政府財(cái)政收入，從而有效消除中央與地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的非均衡性，這是對以往事權(quán)、財(cái)權(quán)錯(cuò)位的一種矯正，也是中央與地方政府關(guān)系的一種復(fù)位。

（二）跳出中央控制與地方積極性的二元思維，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性

我國歷次財(cái)政改革，特別是1994年以來的[HJ2.9mm]分稅制改革，始終都無法走出中央控制與地方積極性的二元思維，財(cái)權(quán)過于分散，則迅速上收財(cái)權(quán)；財(cái)權(quán)過于集中，則大力下放財(cái)權(quán)。改革的結(jié)果大體都是在中央控制與地方積極性之間做出取舍，由此帶來中央政府“左手放、右手拿”，地方政府“今天松、明天緊”的鐘擺式財(cái)政困境。這種二元式的改革是基于一種形而上學(xué)思維障礙，只認(rèn)識(shí)到中央控制與地方積極性矛盾的一面，而忽視了其內(nèi)在的統(tǒng)一性。中央控制與地方政府積極性有其內(nèi)在統(tǒng)一的一面，二者不是此消彼長的關(guān)系，不能簡單地以中央與地方政府所占的財(cái)政比例來衡量二者之間的關(guān)系，它們二者可以得到調(diào)和并實(shí)現(xiàn)再平衡。

跳出中央控制與地方積極性的二元思維，走出財(cái)政體制改革的鐘擺式取舍困境，要遵循一定的原則并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。首先，財(cái)政體制改革要放“錢”不放“權(quán)”。這里的“錢”主要是指財(cái)力，“權(quán)”則是指有效的控制權(quán)而非財(cái)力的控制權(quán)，如法律意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政治層面的控制權(quán)等。這樣，中央政府通過有效的控制權(quán)（例如地方政府官員的人事任命權(quán)）可以達(dá)到控制地方政府的目的，避免地方政府財(cái)政出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”。同時(shí)，財(cái)力的下放可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，充分保證區(qū)域和地方的基本公共服務(wù)供給。其次，建立和完善中央與地方政府稅收法規(guī)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，不少國家主要是依靠法律來調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系，而我國則是典型的政策調(diào)整?！罢哒{(diào)整表明中央政府在將某些財(cái)權(quán)財(cái)力下放給地方政府的同時(shí)，保留了收回這些權(quán)力的權(quán)威?！盵11]政策調(diào)整的方式不可避免地帶有濃重的人治色彩，因而也不具有權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。為此，中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整要由政策調(diào)整逐步過渡到法律調(diào)整，增強(qiáng)其規(guī)范性。一方面，建立國家層面的中央與地方政府財(cái)政分配法律，在憲法中增加相關(guān)條款。另一方面，繼續(xù)完善《預(yù)算法》。我國憲法規(guī)定，各省級政府具有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，所以省級地方政府要嘗試制定地方性稅收規(guī)章。同時(shí)，在《預(yù)算法》中加入預(yù)算責(zé)任追究機(jī)制?？傊?，通過建立完備的法律法規(guī)體系來保證中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的連續(xù)性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，規(guī)避中央控制與地方積極性長期呈現(xiàn)的鐘擺問題。最后，建立財(cái)政激勵(lì)制度，發(fā)揮中央與地方政府兩個(gè)積極性。建立以地方公共服務(wù)為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)機(jī)制，將地方政府的重心轉(zhuǎn)移到提供地方公共服務(wù)方面上來。地方政府可以憑借其服務(wù)質(zhì)量的高低獲得來自中央的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，而中央也可以保證財(cái)政資源用到實(shí)處，減輕財(cái)政后期監(jiān)管壓力。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度屬于典型的二次財(cái)政分配，應(yīng)體現(xiàn)公平性，同時(shí)發(fā)揮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)基本公共服務(wù)均等化方面的職能。目前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍是中央利益返還地方的一個(gè)最主要方式，要逐步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改變其原有的路徑，使其回歸填補(bǔ)地方政府財(cái)政不足、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政收入的相對平衡和基本公共服務(wù)均等化的價(jià)值取向。首先，改變財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配原則。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配原則由“基數(shù)法”逐步過渡到“因素法”，用“因素法”來確定各省財(cái)政應(yīng)得的比例。在確定具體省份財(cái)政返還額度時(shí)，要多方面考量相關(guān)因素，尤其是各省所承擔(dān)的事權(quán)，財(cái)政額度比例首先要與事權(quán)相匹配。同時(shí)，創(chuàng)制一整套完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律體系，并建立科學(xué)合理的量化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，確保其科學(xué)性。其次，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。中央要主動(dòng)改變以往專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大、一般性的轉(zhuǎn)移支付比重較小的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)的過程中，要本著平衡地區(qū)間財(cái)政收入差異的原則，適當(dāng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，弱化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。最后，建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。新時(shí)期，中央要繼續(xù)加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，建立縱向轉(zhuǎn)移支付的長效機(jī)制?？v向轉(zhuǎn)移支付制度在保證中央對地方控制的前提下可以適當(dāng)調(diào)整區(qū)域間的利益關(guān)系，是平衡地區(qū)間關(guān)系的重要砝碼。同時(shí)，也要積極探索地方政府之間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度。我國東南沿海一些富裕的省份財(cái)政收入極大地超出財(cái)政支出，而一些西部或邊遠(yuǎn)地區(qū)的省份則入不敷出，財(cái)政壓力較大。地方政府之間財(cái)政收入差異性的客觀存在，為橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立提供了某種可能性。目前實(shí)行的東部支援西部、對口援建等政策實(shí)際上是地方政府間一種非正式的橫向轉(zhuǎn)移支付。地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度有其現(xiàn)實(shí)的合理性。一方面，涉及區(qū)域性的負(fù)外部性問題需要地方政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付。例如在荒漠化治理，長江、黃河水域綜合治理等方面，財(cái)政能力相對較弱的地方政府顯然需要來自財(cái)政能力相對較強(qiáng)的地方政府的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，區(qū)域間正外部性的事務(wù)需要橫向轉(zhuǎn)移支付制度。例如，教育資源豐富的中部省份為東南沿海培養(yǎng)出源源不斷的高素質(zhì)人才，東部沿海省份也應(yīng)對其作出補(bǔ)償。顯然，地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)地方政府財(cái)政不足，實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的一種有效方式。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局歷年資料。

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責(zé)任編輯劉絳華