摘要：作為當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的一種重要機(jī)制，項(xiàng)目制的形成和演變可以從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度進(jìn)行討論和把握。中央政府于1993—1994年啟動(dòng)的財(cái)政體制的分稅制改革改變了傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等，而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果。在1994—2002年這段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家通過(guò)《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制，完善了轉(zhuǎn)移支付制度，而隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大，項(xiàng)目制也開(kāi)始超越財(cái)政分配領(lǐng)域而演化為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國(guó)家治理機(jī)制。2002年以來(lái)，由于項(xiàng)目制的實(shí)施并沒(méi)有顯著提升政府的公共服務(wù)水平，甚至導(dǎo)致了政府運(yùn)作異化、官商勾結(jié)等諸多意外后果，中央政府又對(duì)項(xiàng)目制的基本形式——專(zhuān)項(xiàng)資金以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。項(xiàng)目制的這一形成和演變過(guò)程反映了中國(guó)國(guó)家治理進(jìn)程中權(quán)威體制與有效治理之間的深刻矛盾，而如何回應(yīng)這一矛盾將在很大程度上決定項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)家政權(quán)建設(shè);項(xiàng)目制;分稅制;權(quán)威體制;有效治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2022）05-0051-09

近年來(lái)，一種被稱(chēng)為“項(xiàng)目制”的研究議題吸引了國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者的注意，并成為當(dāng)今學(xué)術(shù)界最炙手可熱的話(huà)題之一。研究者把項(xiàng)目制理解為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理從“總體支配”到“技術(shù)治理”① 變遷過(guò)程中的一個(gè)注腳，對(duì)項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作后果等進(jìn)行了深入的研究。但整體來(lái)看，當(dāng)前項(xiàng)目制研究大多還是偏向個(gè)案或者案例比較方法的實(shí)證研究，基礎(chǔ)研究并不多。基于不同個(gè)案或者案例比較的實(shí)證研究固然有利于增強(qiáng)人們對(duì)項(xiàng)目制的認(rèn)知和理解，但也會(huì)造成研究格局碎片化、整體性把握缺失等問(wèn)題。②

在現(xiàn)代政治活動(dòng)中，國(guó)家制度或者治理方式的變革是一個(gè)高度理性化的過(guò)程，一項(xiàng)制度的設(shè)立或者一種治理方式的實(shí)施體現(xiàn)為一種有目的的建構(gòu)，以及隨著內(nèi)外形勢(shì)的變化而不斷調(diào)整的過(guò)程，這一過(guò)程的學(xué)術(shù)化表達(dá)就是“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”③。作為國(guó)家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的形成及演變就體現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過(guò)程，而要理解項(xiàng)目制發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，必不可少的途徑之一就是全面研究項(xiàng)目制形成的歷史過(guò)程及邏輯。

本文希冀從歷史和理論兩方面揭示項(xiàng)目制形成和演變的基本規(guī)律。本文認(rèn)為，項(xiàng)目制的形成及演變反映了中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾。作為20世紀(jì)90年代中期分稅制改革的產(chǎn)物，國(guó)家推動(dòng)項(xiàng)目制運(yùn)作方式的核心目的在于提高中央政府的財(cái)政汲取能力和再分配能力，是權(quán)威體制運(yùn)作的表現(xiàn)，而近年來(lái)對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作中各種問(wèn)題的批評(píng)，很大程度上可以歸因于有效治理的不足。在實(shí)踐過(guò)程中，權(quán)威體制和有效治理這一對(duì)矛盾互相作用，推動(dòng)著國(guó)家對(duì)作為一種體制精神或者公共治理邏輯的項(xiàng)目制進(jìn)行調(diào)整，從而推動(dòng)著項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

一、項(xiàng)目制的啟動(dòng)及其功能定位

一般來(lái)說(shuō)，研究者都把20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革視為項(xiàng)目制形成的起點(diǎn)。例如，周飛舟就曾對(duì)財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化問(wèn)題進(jìn)行過(guò)專(zhuān)門(mén)探討，他認(rèn)為1994年分稅制改革以后，各種財(cái)政資金開(kāi)始以專(zhuān)項(xiàng)或者項(xiàng)目的方式向下分配，這也成為其后財(cái)政支出最主要的手段。④ 下面，筆者將從中國(guó)財(cái)政體制的變遷過(guò)程出發(fā)，分析項(xiàng)目制的啟動(dòng)過(guò)程及功能定位。

新中國(guó)成立后，我國(guó)政府的財(cái)政體制大體經(jīng)歷了1949—1978年的中央計(jì)劃體制、1979—1993年的財(cái)政包干體制和1994年以來(lái)的分稅制三個(gè)階段。在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全國(guó)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府僅僅是中央政府的代理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行中央下派的財(cái)政收入和支出任務(wù)，沒(méi)有任何財(cái)政自主權(quán)。⑤ 改革開(kāi)放以后，為了突破僵硬的中央計(jì)劃體制，政府間財(cái)政關(guān)系從“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺衷畛燥垺雹?。?988—1993年財(cái)政包干體制的成熟期，我國(guó)39個(gè)省級(jí)單位（省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市）共形成了以下六種不同的財(cái)政包干形式：（1）收入遞增包干。這種包干形式的關(guān)鍵在于確定兩個(gè)比例，一個(gè)是收入的環(huán)比遞增率，另一個(gè)是收入的留成和上解比例。如果一個(gè)省的收入增長(zhǎng)超過(guò)了遞增率，那么超過(guò)的部分全部留給地方，在遞增率之內(nèi)的部分則按照留成和上解比例與中央之間進(jìn)行分配。北京、河北、遼寧、沈陽(yáng)、哈爾濱、江蘇、浙江、寧波、河南、重慶等十個(gè)地區(qū)采用這一形式。（2）總額分成。這和以前的總額分成辦法基本相同，有天津、山西、安徽三個(gè)地區(qū)實(shí)行這一辦法。（3）總額分成加增長(zhǎng)分成。這種辦法是收入基數(shù)部分用總額分成，增長(zhǎng)部分則除總額分成外，再加上增長(zhǎng)分成。大連、青島、武漢三市采用這一辦法。（4）上解額遞增包干。這是一種不考慮其他因素，只是要求地方每年遞增上解額的辦法。廣東和湖南兩個(gè)地區(qū)采用這種辦法。（5）定額上解。如果收大于支，以固定而不是遞增的數(shù)額上解。上海、山東、黑龍江實(shí)施這種辦法。（6）定額補(bǔ)助。如果支大于收，則以固定而不是遞增的數(shù)額進(jìn)行補(bǔ)助。西藏、云南等16個(gè)地區(qū)采用這種辦法。⑦

以今天的眼光來(lái)看，財(cái)稅包干體制有其積極的一面，它釋放了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下窒息的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了空間的增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1993年，中國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）平均每年遞增9%—10%，人均國(guó)民生產(chǎn)總值每年遞增7%—8%。⑧ 錢(qián)穎一等用中國(guó)式聯(lián)邦主義（Federalism， Chinese Style）來(lái)概括這一時(shí)期中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系，并認(rèn)為這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的秘密所在。⑨ 但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、國(guó)家宏觀調(diào)控能力下降、國(guó)家能力被嚴(yán)重削弱等一系列問(wèn)題也日益引發(fā)當(dāng)時(shí)理論界和實(shí)務(wù)界的擔(dān)心。1993年，王紹光、胡鞍鋼發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》指出：“分灶吃飯”的財(cái)政體制固然對(duì)打破傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支、收支脫節(jié)的局面起著積極作用，但也會(huì)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政汲取能力下降，現(xiàn)有的政府財(cái)力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力隨之下降。如果不進(jìn)行改革，就會(huì)出現(xiàn)中央與地方利益紛爭(zhēng)、地方與地方相互沖突等問(wèn)題，未來(lái)后果不可設(shè)想。⑩

從理論上來(lái)說(shuō)，財(cái)稅包干體制比較接近財(cái)政聯(lián)邦主義的制度設(shè)想，即給予地方政府合適、合意的財(cái)政自主權(quán)，允許地方政府保有一定的稅收權(quán)力和自主決定其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力。一般認(rèn)為，由于地方政府與民眾距離較近，在對(duì)本地居民公共服務(wù)需求的了解上具有中央政府無(wú)法企及的優(yōu)勢(shì)，所以，財(cái)政聯(lián)邦主義有利于改善公共服務(wù)，在提高財(cái)政的使用效率上具有一定的優(yōu)勢(shì)。{11} 但是，財(cái)政收入分權(quán)的弊端也是顯而易見(jiàn)的。一方面，由于地方各自為政，各地為了爭(zhēng)取稅源，必然會(huì)出現(xiàn)競(jìng)相向企業(yè)減稅讓利等有損公平的行為;另一方面，一國(guó)之內(nèi)不同地區(qū)的稅制體系不同，也會(huì)導(dǎo)致納稅人為適應(yīng)不同稅制體系而增加納稅成本，不利于跨地區(qū)市場(chǎng)交易。印度國(guó)家公共財(cái)政與政策研究所所長(zhǎng)羅奧·高文達(dá)·馬拉帕利（Rao Govinda Marapalli）就認(rèn)為：“雖然次國(guó)家政府在實(shí)施項(xiàng)目上具有比較優(yōu)勢(shì)，但是在稅收征收方面——特別是那些稅基廣大的稅種和稅基流動(dòng)性很高的稅種，具有比較劣勢(shì)。這種劣勢(shì)產(chǎn)生于這些稅種如果由次國(guó)家政府征收的話(huà)，必然會(huì)出現(xiàn)大量的避稅、逃稅現(xiàn)象”{12}。所以，一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，一國(guó)之內(nèi)那些稅基廣大、流動(dòng)性強(qiáng)的稅種應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一征收，中央政府再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)充地方政府的財(cái)政缺口。{13}

表1為1978—1994年中央和地方財(cái)政收入及比重表。通過(guò)該表可以看出，1994年以前中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重以1984年為分界點(diǎn)，從1978年到1984年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重每年都是遞增的，從15.5%遞增到40.5%，但從1985開(kāi)始，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重又開(kāi)始逐年遞減，到1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重只占22.0%。反之，地方財(cái)政收入在1993年則達(dá)到全國(guó)財(cái)政總收入的78.0%。顯然，這一現(xiàn)象與王紹光等人所講的國(guó)家汲取能力不斷下降的說(shuō)法是互為印證的。而這點(diǎn)正是理論界和實(shí)務(wù)界所擔(dān)心的。

表1 ?1978—1994年中央和地方財(cái)政收入及比重

注：（1）中央、地方財(cái)政收入均為本級(jí)收入;（2）本表數(shù)據(jù)不包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入。

資料來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒（2016）》，中國(guó)財(cái)政雜志社，2016年，第362—363頁(yè)。

基于此，1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，提出從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。該決定分為四個(gè)部分，分別闡述了分稅制改革的必要性、指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和相關(guān)配套措施。其中，相關(guān)配套措施的第四條就是“建立適應(yīng)分稅制需要的國(guó)庫(kù)體系和稅收返還制度”，要求“原則上一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”，“中央金庫(kù)與地方金庫(kù)分別向中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)責(zé)”，而“地方財(cái)政支出有一部分要靠中央財(cái)政稅收返還來(lái)安排”。{14}

正如前文所說(shuō)，20世紀(jì)90年代中國(guó)財(cái)政體制從財(cái)稅包干制向分稅制的轉(zhuǎn)變是項(xiàng)目制形成的起源。1979—1993年實(shí)施的財(cái)稅包干制雖然激發(fā)了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也帶來(lái)了中央宏觀調(diào)控能力下降、國(guó)家能力被削弱等一系列問(wèn)題，而分稅制改革的目的就在于提升中央的財(cái)政汲取能力、宏觀調(diào)控能力等。分稅制財(cái)政體制的建立標(biāo)志著中國(guó)的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等均進(jìn)入了一個(gè)新的階段{15}，而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果。

二、1994—2002年分稅制改革配套機(jī)制的完善與項(xiàng)目制的形成

雖然財(cái)稅分配體制是理解項(xiàng)目制的邏輯起點(diǎn)，但項(xiàng)目制之所以成為學(xué)界熱點(diǎn)，更重要的原因還在于其在國(guó)家治理或者公共治理層面的重要意義，即項(xiàng)目制超越了單純的財(cái)稅分配領(lǐng)域，成為國(guó)家治理或者公共治理領(lǐng)域自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的一種機(jī)制。就像渠敬東所說(shuō)的，“項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制;同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何建構(gòu)決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”{16}。下面，本文將分析項(xiàng)目制是如何一步步超越財(cái)稅分配領(lǐng)域而演化為一種國(guó)家治理的重要機(jī)制的。

（一）分稅制改革配套機(jī)制的初步完善

雖然中央政府從1993年就開(kāi)始部署分稅制改革，但這一改革進(jìn)程尤其是相關(guān)配套措施的完善并不是一蹴而就的。以1993年7月23日主持分稅制改革的國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理朱镕基在全國(guó)財(cái)政稅務(wù)工作會(huì)議上提出建立轉(zhuǎn)移支付制度、增強(qiáng)中央調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力為起點(diǎn){17}，一系列分稅制改革的配套機(jī)制開(kāi)始建立起來(lái)。1994年，財(cái)政部地方司和世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行合作，成立了兩個(gè)轉(zhuǎn)移支付研究課題組，組織了多次國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)，并先后到十幾個(gè)國(guó)家進(jìn)行考察。1995年，在財(cái)政部財(cái)科所提交的《借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》的報(bào)告中，課題組對(duì)西方主要國(guó)家包括澳大利亞、德國(guó)、加拿大的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了詳細(xì)的介紹、比較，并對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)移支付的模式和方式給出了自己的建議。{18} 1995年下半年，財(cái)政部地方司又成立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)組，并形成了《1995年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》。該辦法以“不調(diào)整地方既得利益”、“兼顧公平與效率”、“轉(zhuǎn)移支付有所側(cè)重（對(duì)民族地區(qū)適度傾斜）”為指導(dǎo)思想，按照影響地方財(cái)政支出的因素，核定了各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出數(shù)額，計(jì)算出了各地的財(cái)力缺口，從而確立了轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。{19}

之后，國(guó)務(wù)院幾乎每年都對(duì)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了一定程度的調(diào)整。例如，1996年，國(guó)務(wù)院就對(duì)1995年的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整和規(guī)范，實(shí)施了《1996年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，以“標(biāo)準(zhǔn)收入”代替了“收入努力程度”和“財(cái)力”指標(biāo)，細(xì)化了“標(biāo)準(zhǔn)支出”指標(biāo)，同時(shí)保留了對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付{20};1997年，國(guó)務(wù)院又對(duì)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人口的獎(jiǎng)勵(lì)力度、改進(jìn)增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)民族自治省區(qū)和民族自治州的政策性轉(zhuǎn)移支付等改革{21}。相應(yīng)地，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市也根據(jù)國(guó)務(wù)院的政策調(diào)整對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整、修改。以廣東省為例，1996年廣東省根據(jù)廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施方案》的規(guī)定并參照財(cái)政部《1995年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，制定了《1996年廣東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施方案》;1997年廣東省又根據(jù)各市、縣的要求和實(shí)際情況的變化，對(duì)1996年的方案進(jìn)行了調(diào)整、修改，制定了《廣東省1997年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》。{22}

財(cái)稅分配體制是理解項(xiàng)目制的邏輯起點(diǎn)，項(xiàng)目制最初就是指國(guó)家財(cái)政以自上而下的專(zhuān)項(xiàng)資金的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而重新進(jìn)行資源配置的方式。1993年中央開(kāi)始部署分稅制改革之后，通過(guò)建立和不斷修正轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)配套機(jī)制，促進(jìn)了分稅制財(cái)政體制的完善，而項(xiàng)目制也開(kāi)始得以形成和發(fā)展。

（二）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大與作為國(guó)家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的形成

如果說(shuō)作為一種財(cái)稅分配方式的項(xiàng)目制與中國(guó)財(cái)政體制的分稅制改革密切相關(guān)，那么，作為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國(guó)家治理機(jī)制的項(xiàng)目制形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)又該如何識(shí)別呢？

表2為1994—2015年中國(guó)財(cái)稅制度中幾種主要轉(zhuǎn)移支付——財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模。如表所示，在最初的轉(zhuǎn)移支付中，占最大份額的是稅收返還，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比偏小。例如，1994年，在中央向地方進(jìn)行的三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模分別為99億元、361億元、1799億元，占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例分別為4.4%、16.0%、79.6%。此后幾年，稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模雖然每年都緩慢增加，但占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例卻逐年減少，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例卻不斷提升。其中，1994年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為361億元，1995年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為375億元，1995年比1994年增加了14億元，增長(zhǎng)了3.9%;1996年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為489億元，比1995年增加了114億元，增長(zhǎng)了30.4%;1998年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為878億元，比1997年的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（518億元）增加了360億元，增長(zhǎng)了69.5%。

表2 ?1994—2015年三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模

資料來(lái)源：1994—2005年的數(shù)據(jù)來(lái)源于李萍主編：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第50—107頁(yè);2006—2015年的數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)歷屆財(cái)政部提交全國(guó)人民代表大會(huì)的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告自行整理。

通過(guò)表2可以很明顯地看出，在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例不斷提升的過(guò)程中，1998年是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。眾所周知，堪稱(chēng)世界性金融風(fēng)波的亞洲金融危機(jī)就爆發(fā)于1998年。當(dāng)年，為了緩解國(guó)內(nèi)有效需求不足的矛盾，中央決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，希望通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債、增加財(cái)政赤字、擴(kuò)大政府支出，特別是增加投資性支出等手段來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在1999年3月6日，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作的《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出“1999年中央財(cái)政支出匯總要在上年預(yù)算執(zhí)行數(shù)的基礎(chǔ)上增加946億元”，預(yù)計(jì)“中央財(cái)政赤字為1503億元”。{23} 在積極的財(cái)政政策下，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也不斷擴(kuò)大。從表2可以看出，1998年中央向地方的三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模分別為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付210億元、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付878億元、稅收返還2083億元，而1999年這三類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模分別為364億元、1424億元、2124億元。由于中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還都是按照因素法進(jìn)行測(cè)算的，很難臨時(shí)增加，所以，轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)的部分都集中到專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上，從1998年到1999年，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還分別增長(zhǎng)了154億元、546億元、41億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了中央向地方轉(zhuǎn)移支付總增長(zhǎng)額中的73.7%，同比增長(zhǎng)了62.2%。也是從1999年起，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的比例開(kāi)始穩(wěn)定地超過(guò)30%。

2000年8月，財(cái)政部印發(fā)《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)撥款管理辦法》，詳細(xì)地規(guī)定了專(zhuān)項(xiàng)撥款的申請(qǐng)、審批、分配、使用、執(zhí)行、監(jiān)督管理等程序，并強(qiáng)調(diào)“逐步向規(guī)范的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法過(guò)渡”。{24} 這樣，隨著專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大和申請(qǐng)、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等程序的建立，各類(lèi)項(xiàng)目開(kāi)始以鋪天蓋地的方式在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域流行起來(lái)，發(fā)布項(xiàng)目、申請(qǐng)項(xiàng)目成為社會(huì)各界都熟知的行為，項(xiàng)目制超越財(cái)稅分配領(lǐng)域的溢出效應(yīng)漸趨明顯，一種圍繞項(xiàng)目進(jìn)行自上而下的工作部署、任務(wù)實(shí)施的國(guó)家治理體制（機(jī)制）也開(kāi)始漸漸形成。

通過(guò)對(duì)1994—2002年分稅制改革配套措施和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)：在這段時(shí)間里，一方面，國(guó)家通過(guò)《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制，完善了轉(zhuǎn)移支付制度;另一方面，隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，尤其專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大，一種圍繞項(xiàng)目運(yùn)作的國(guó)家治理體制（機(jī)制）——項(xiàng)目制開(kāi)始形成。

三、2002年以來(lái)圍繞項(xiàng)目制實(shí)踐的諸多爭(zhēng)議與項(xiàng)目制的調(diào)整

根據(jù)前文的分析，20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始的分稅制改革在提升中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也促成了一種圍繞項(xiàng)目運(yùn)作的國(guó)家治理機(jī)制即項(xiàng)目制的形成。但前文主要是從歷史、制度的視角對(duì)項(xiàng)目制形成過(guò)程的梳理，對(duì)其實(shí)際的運(yùn)作成效著墨不多。顯然，作為一項(xiàng)制度實(shí)踐，項(xiàng)目制運(yùn)作的應(yīng)然形態(tài)與實(shí)際效果之間肯定存在一定的差距，而這種差距也必然促使國(guó)家對(duì)項(xiàng)目制所涉及的內(nèi)容及運(yùn)作方式等進(jìn)行反思和調(diào)整。

表3 ?1994—2012年國(guó)家財(cái)政用于教育的支出及相關(guān)比例

資料來(lái)源：1995—2013年的《中國(guó)財(cái)政年鑒》。

表3為1994—2012年國(guó)家財(cái)政用于教育的支出及其占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、財(cái)政總支出的比例情況表。從該表可以看出，1994年中國(guó)國(guó)家財(cái)政用于教育的支出為1018.78億元，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為2.11%，占當(dāng)年財(cái)政支出（不含債務(wù)）總額的比例為17.59%，而2012年這些數(shù)據(jù)分別為21242.1億元、3.93%、16.87%。顯然，雖然在這一期間我國(guó)財(cái)政用于教育方面的支出絕對(duì)值增長(zhǎng)非常大，從1994年的剛過(guò)1000億元增長(zhǎng)到2012年的超過(guò)20000億元，但是，國(guó)家財(cái)政用于教育方面的支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）以及財(cái)政總支出的比例并未大幅提升，甚至在部分年份還出現(xiàn)了降低的情況。這一現(xiàn)象表明，1994年分稅制改革以來(lái)國(guó)家財(cái)政用于教育的支出規(guī)模擴(kuò)大主要源于財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，而非政府支出項(xiàng)目的變化。

同樣地，如表4所示，從1998年到2012年，雖然國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障方面的支出絕對(duì)值大幅增長(zhǎng)，從1998年的774.88億元增長(zhǎng)到2012年的12585.52億元，但是，全國(guó)財(cái)政的社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例卻一直在10%上下。

表4 ?1998—2012年國(guó)家財(cái)政的社會(huì)保障支出情況

注：（1）這里的社會(huì)保障支出主要指撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)支出、行政事業(yè)單位離退休費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出;（2）由于2007年政府收支分類(lèi)科目發(fā)生調(diào)整，因此2007年以后年度的數(shù)據(jù)與以前年度無(wú)可比性。

數(shù)據(jù)來(lái)源：1998—2008年社會(huì)保障總支出的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒（2009）》（中國(guó)財(cái)政雜志社，2009年）;2009年以后的數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)財(cái)政支出決算報(bào)告。由于不同年份統(tǒng)計(jì)口徑不同， 有些年份的數(shù)據(jù)可能有所偏差。

眾所周知，進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)政府開(kāi)始從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。2007年，黨的十七大報(bào)告明確要求“加快推進(jìn)行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”;2012年，黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”;2017年，黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”。按照服務(wù)型政府建設(shè)的要求，我國(guó)的財(cái)政支出必然會(huì)更多地偏向教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域。但是通過(guò)上述分析可以看出，雖然分稅制改革以來(lái)中央向地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額非常龐大，但是用于民生方面的支出依然占比不高。從國(guó)家財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目制的發(fā)展對(duì)國(guó)家的服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略助益不多。

而一些學(xué)者通過(guò)對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作效果的實(shí)證研究而發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題更是令人警醒。例如，黃宗智等通過(guò)對(duì)基層“推廣雙季稻”項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的運(yùn)作與基層政府運(yùn)作的“合理化”目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，其實(shí)際運(yùn)作展示的是“官商勾結(jié)”，體現(xiàn)的是逐利價(jià)值觀下的權(quán)—錢(qián)結(jié)合趨勢(shì){25};葉敏、李寬則通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型村莊項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)情況的研究發(fā)現(xiàn)，在資源下鄉(xiāng)時(shí)代，項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)致村莊間因資源輸入不均而嚴(yán)重分化，呈現(xiàn)出“窮村越窮，富村越富”的馬太效應(yīng){26}。2006年6月27日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上，審計(jì)署在《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中也認(rèn)為當(dāng)時(shí)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題重重，“部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門(mén)多達(dá)37個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題，涉及資金156.37億元;有65項(xiàng)沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開(kāi)，涉及資金705.89億元，占專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項(xiàng)目分配的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國(guó)債投資項(xiàng)目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬(wàn)元”{27}。這樣，從對(duì)項(xiàng)目制的基本形式——專(zhuān)項(xiàng)資金以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的反思開(kāi)始，項(xiàng)目制運(yùn)作也開(kāi)始進(jìn)入調(diào)整和規(guī)范階段。

2007年6月27日，在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院作了《關(guān)于規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付管理方面，特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方面還存在一些問(wèn)題，亟待解決。2008年2月28日，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)詹靜濤在接受中國(guó)政府網(wǎng)專(zhuān)訪時(shí)表示，財(cái)政部將從完善銀行賬戶(hù)管理體系、進(jìn)一步規(guī)范資金支付方式和程序、完善資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制等方面著手，研究建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、信息透明、管理規(guī)范、監(jiān)控有力的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行管理新機(jī)制，從而有效解決專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被擠占、挪用、滯撥等問(wèn)題。{28} 2010年，《新華每日電訊》的一篇評(píng)論指出，為了整治“跑部進(jìn)錢(qián)”現(xiàn)象，避免財(cái)政資金使用的不規(guī)范、不透明，希望有關(guān)部門(mén)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)，著手起草《中華人民共和國(guó)轉(zhuǎn)移支付法》，將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等以立法的形式明確下來(lái)。{29}

不過(guò)，雖然中央改革轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決心很大，各界呼吁加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的聲音也很多，但實(shí)際效果卻并不讓人樂(lè)觀。2008年，隨著美國(guó)次貸危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚪鹑谖C(jī)，中國(guó)的財(cái)政政策又開(kāi)始進(jìn)入新一輪的積極財(cái)政政策階段。{30} 相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年，我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模為9967億元，占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的43.4%，而更強(qiáng)調(diào)均等性、非競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模為8637億元，占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的37.9%。一直到2011年，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模才超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。到2013年，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例才超過(guò)50%。期間，雖然中央層面一直強(qiáng)調(diào)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)整，希望減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，但是由于轉(zhuǎn)移支付改革涉及復(fù)雜的中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新劃分問(wèn)題，一直進(jìn)展緩慢。2013年3月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中要求：在2013年6月底前，由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)減少、合并一批財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并相應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。但是，由于各種原因，截至2013年8月，這項(xiàng)改革并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。相關(guān)部委不愿意觸動(dòng)部門(mén)的“固化利益”、不愿意放棄審批權(quán)被認(rèn)為是改革難以推進(jìn)的重要原因。{31}

進(jìn)入2014年，中央關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的舉措進(jìn)一步強(qiáng)力推進(jìn)。2014年“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，今后所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)，年內(nèi)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一，今后還將進(jìn)一步減少。{32} 在中央政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，從中央到地方各級(jí)政府都紛紛開(kāi)展了減少、合并專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。廣東、山東、江蘇、安徽等地都紛紛壓縮省一級(jí)財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)和規(guī)模，提高一般轉(zhuǎn)移支付額度。{33} 2014年底，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》中認(rèn)為現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題和不足日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理;一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化;專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué);一些項(xiàng)目行政審批色彩較重，與簡(jiǎn)政放權(quán)改革的要求不符;地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱;轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開(kāi)透明等。{34} 2015年，中央重新制定《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為委托類(lèi)、共擔(dān)類(lèi)、引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)等五類(lèi)，并要求：（1）從嚴(yán)控制設(shè)立引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)。不得重復(fù)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)相近或資金用途類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。（2）未制定資金管理辦法的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不得分配資金，并限期制定。逾期未制定的，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目予以取消。（3）建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制。（4）建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目退出機(jī)制等。{35} 2016年，為規(guī)范財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處開(kāi)展中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作，提高財(cái)政資金管理使用的規(guī)范性、安全性和有效性，財(cái)政部又制定了《專(zhuān)員辦開(kāi)展中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》{36}。

在西方主要國(guó)家，各國(guó)因?yàn)檎误w制、國(guó)家規(guī)模、歷史文化條件的不同，轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作情況也有很大不同。以美國(guó)為例，美國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度分為專(zhuān)項(xiàng)資助、總額資助和分類(lèi)資助三種。其中，專(zhuān)項(xiàng)資助分為有限額配套補(bǔ)助、無(wú)限額配套補(bǔ)助和非配套補(bǔ)助三種形式;總額資助屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)質(zhì)上是在各州和地方政府之間按照一定的方式劃分部分聯(lián)邦收入;分類(lèi)資助類(lèi)似專(zhuān)項(xiàng)資助，但比專(zhuān)項(xiàng)資助的領(lǐng)域要寬、限制條件較少。總體而言，由于美國(guó)所要解決的問(wèn)題主要是同一地區(qū)內(nèi)部的問(wèn)題，如低收入階層的人均收入低、學(xué)生入學(xué)率低、失業(yè)率和犯罪率高等，而只有通過(guò)針對(duì)低收入人口、缺少受教育機(jī)會(huì)者的專(zhuān)項(xiàng)資助才能解決這些問(wèn)題，所以，美國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的突出特點(diǎn)是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和針對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模非常大。{37} 而加拿大的轉(zhuǎn)移支付則主要包括健康轉(zhuǎn)移支付（CHT）、社會(huì)轉(zhuǎn)移支付（CST）、均等化轉(zhuǎn)移支付（EP）、地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付（TFF）四種。在2011財(cái)政年度，聯(lián)邦對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算規(guī)模為584.1億加元，聯(lián)邦政府支出中政府間轉(zhuǎn)移支付占比約為37%。其中，健康轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)轉(zhuǎn)移支付均屬于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式，而健康轉(zhuǎn)移支付又是規(guī)模最大、最主要的一種轉(zhuǎn)移支付。{38}

總結(jié)2002年至今項(xiàng)目制的演變，國(guó)家對(duì)項(xiàng)目制這種財(cái)稅分配方式以及國(guó)家治理機(jī)制進(jìn)行反思和調(diào)整是這一時(shí)期的重要主題。由于項(xiàng)目制的實(shí)施出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，促使中央政府對(duì)項(xiàng)目制，尤其是專(zhuān)項(xiàng)資金以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。

四、總結(jié)與討論

本文從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度分析了項(xiàng)目制形成的歷史過(guò)程及其演變的基本規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：為了提高中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力，國(guó)家于1993—1994年啟動(dòng)了財(cái)政體制的分稅制改革，分稅制財(cái)政體制的建立改變了傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等，而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果;在1994—2002年這段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家通過(guò)《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制，完善了轉(zhuǎn)移支付制度，而隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大，項(xiàng)目制也開(kāi)始超越財(cái)政分配領(lǐng)域，演化為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國(guó)家治理機(jī)制;進(jìn)入新世紀(jì)，由于項(xiàng)目制的形成和發(fā)展并沒(méi)有顯著提升政府的公共服務(wù)水平，甚至導(dǎo)致了政府運(yùn)作異化、官商勾結(jié)等諸多意外后果，中央又對(duì)項(xiàng)目制的基本形式——專(zhuān)項(xiàng)資金以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。

周雪光認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政治運(yùn)作過(guò)程的深層次邏輯是權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾，即中央管轄權(quán)和地方治理權(quán)之間存在緊張和不兼容，中央管轄的總體趨勢(shì)是趨向集權(quán)，但這一進(jìn)程又削弱了地方政府解決問(wèn)題的能力和這一體制的有效治理能力。{39} 從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)，作為國(guó)家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的生成過(guò)程，也是這一邏輯的一種集中體現(xiàn)。如前所述，項(xiàng)目制形成的原因就在于國(guó)家試圖通過(guò)財(cái)政體制的變革促成一種財(cái)政收入資源趨向中央政府的政治體制，解決之前財(cái)稅包干體制下國(guó)家財(cái)政汲取能力下降、現(xiàn)有的政府財(cái)力極度分散、中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力較差等問(wèn)題。但隨著項(xiàng)目制的形成和發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)這一機(jī)制并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，有效治理難題開(kāi)始凸顯。

目前，我國(guó)的財(cái)政體系依然處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公共財(cái)政的建立剛剛起步，財(cái)政管理制度也處在不斷的建立、調(diào)適過(guò)程中。近年來(lái)，關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整治主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度進(jìn)行消減、數(shù)量進(jìn)行合并;二是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申報(bào)、審核、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理和規(guī)范。整體而言，這些措施是對(duì)以往專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大、數(shù)量過(guò)泛以及管理過(guò)于不規(guī)范的糾偏，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合理性、必要性并沒(méi)有被否認(rèn)。權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾，依然在影響著項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

① 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)三十年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

② 以項(xiàng)目制運(yùn)作后果的研究為例，當(dāng)前人們關(guān)于項(xiàng)目制在國(guó)家治理中作用的評(píng)價(jià)就出現(xiàn)了很多分歧。積極的看法認(rèn)為，項(xiàng)目制的實(shí)施體現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政汲取能力和調(diào)配資源能力的增強(qiáng)，有利于促進(jìn)國(guó)家的均衡發(fā)展和地方公共服務(wù)水平的提高，代表性研究文獻(xiàn)有張光：《轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)公共服務(wù)均等化——對(duì)中日的比較研究》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2014年第1期;尹利民：《也論項(xiàng)目制的運(yùn)作和效果——兼與黃宗智等先生商榷》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2期，等等。也有非常多的學(xué)者開(kāi)始對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作中的各種問(wèn)題進(jìn)行批評(píng)，認(rèn)為項(xiàng)目制的運(yùn)作可能導(dǎo)致地方政府的功能異化，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理困境，代表性研究文獻(xiàn)有折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期;周雪光：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，程宇譯，《公共行政評(píng)論》2012年第1期，等等。

③ 所謂國(guó)家政權(quán)建設(shè)，是指一個(gè)國(guó)家從傳統(tǒng)到現(xiàn)代變遷或者從初級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)過(guò)渡中所進(jìn)行的政權(quán)官僚化、政權(quán)基層下移等行為或現(xiàn)象。其演進(jìn)的一個(gè)重要標(biāo)志就是國(guó)家政權(quán)的“理性化”。參見(jiàn)楊雪冬：《民族國(guó)家與國(guó)家建構(gòu)：一個(gè)理論綜述》，《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》第3輯，上海辭書(shū)出版社2005年版，第84—107頁(yè)。

④ 周飛舟：《財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。

⑤ 張光：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變（1949—2009）》，《公共行政評(píng)論》2009年第6期。

⑥ “分灶吃飯”是對(duì)20世紀(jì)80年代國(guó)家財(cái)政體制改革的一種形象說(shuō)法。它把中央和地方的財(cái)政比作兩個(gè)灶，兩個(gè)灶各有各的米、各做各的飯，但兩者之間也保持一定的關(guān)系，互相之間都負(fù)有對(duì)對(duì)方的責(zé)任：地方對(duì)中央灶負(fù)有上繳定額的義務(wù)，中央對(duì)地方灶有按定額補(bǔ)助差額的責(zé)任。參見(jiàn)趙夢(mèng)涵：《新中國(guó)財(cái)政稅收史論綱（1927—2001）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第464—465頁(yè)。

⑦ 周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書(shū)店2012年版，第36—37頁(yè)。

⑧ 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心編：《經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，上海人民出版社1995年版，第79—87頁(yè)。

⑨ Gabriella Montinola， Yingyi Qian & Barry R. Weingast， Federalism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China， World Politics， 1995， 48（1）， pp.50-81.

⑩ 王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版，第38—54頁(yè)。

{11} [美]華萊士·奧茨：《財(cái)政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第19—20頁(yè)。

{12} Rao Govinda Marapalli， Resolving Fiscal Imbalances： Issues in Tax Sharing， ?in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， p.320.

{13} Robin Boadway， Grants in a Federal Economy： A Conceptual Perspective， in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， pp.55-74.

{14} 《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)）。

{15} 周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。

{16} 渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

{17} 劉克崮、賈康主編：《中國(guó)財(cái)稅改革三十年：親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第383頁(yè)。

{18} 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所編：《現(xiàn)實(shí)財(cái)經(jīng)重大問(wèn)題的思考》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版，第163—186頁(yè)。

{19} 該辦法確立的各地享受轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算總公式為：某省區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額=該省區(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額+該省區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額。參見(jiàn)財(cái)政部預(yù)算司編：《國(guó)家預(yù)算決算輯要（1991—2000）》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版，第480—481頁(yè)。

{20} 周克清：《政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)研究：基于中國(guó)實(shí)踐的理論與經(jīng)驗(yàn)分析》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第126頁(yè)。

{21}{22} 張弘力主編：《中國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第67—71、287頁(yè)。

{23} 項(xiàng)懷誠(chéng)：《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告——1999年3月6日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》1999年3月19日。

{24} 《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)撥款管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2000〕128號(hào)）。

{25} 黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開(kāi)放時(shí)代》2014年第5期。

{26} 葉敏、李寬：《資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間的分化》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

{27} 李金華：《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告——2006年6月27日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第6期。

{28} 《財(cái)政部研究建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行管理新機(jī)制》，中國(guó)政府網(wǎng)2008年2月28日。

{29} 《時(shí)評(píng)：規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度有助于減少“跑部進(jìn)錢(qián)”》，中國(guó)新聞網(wǎng)2010年1月26日。

{30} 2008年11月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的措施。會(huì)議認(rèn)為，當(dāng)前要實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求措施，加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。

{31} 張墨寧：《專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整難點(diǎn)調(diào)查：各部委不愿放權(quán)》，《南風(fēng)窗》2013年8月1日;《部門(mén)利益成阻礙行政審批改革最大因素 背后隱藏腐敗》，中國(guó)新聞網(wǎng)2014年4月20日。

{32} 李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2014年3月5日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，中國(guó)政府網(wǎng)2014年3月5日。

{33} 《明年大幅減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付》，《南方日?qǐng)?bào)》2013年11月1日;《郭樹(shù)清痛批轉(zhuǎn)移支付成腐敗溫床 山東行政審批要減少二分之一》，人民網(wǎng)2014年3月7日;《江蘇省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的通知》（蘇政發(fā)〔2015〕10號(hào)）;《安徽省省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》（皖政辦〔2014〕29號(hào)）。

{34} 《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）。

{35} 《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）。

{36} 《專(zhuān)員辦開(kāi)展中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕136號(hào)）。

{37} 尹磊：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：美國(guó)的做法及啟示》，《財(cái)政監(jiān)督》2007年第23期。

{38} 夏艷華：《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付制度及借鑒》，《中國(guó)財(cái)政》2012年第12期。

{39} 周雪光：《權(quán)威體制和有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。

作者簡(jiǎn)介：曹龍虎，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）