周少來

【摘要】“層層加碼”作為政治性政策或是行政性任務(wù)，一般都是以正規(guī)、公開的政策或文件出臺和下發(fā)的，“層層加碼”的指標(biāo)和要求，都是隱含和包含在整個(gè)政策或文件的正文中的。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】“層層加碼” 政治隱患 政績工程 【中圖分類號】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“層層加碼”的政治隱患

“層層加碼”，無論是時(shí)間上的趕超進(jìn)度，還是空間上的擴(kuò)大范圍，或是指標(biāo)上的層層追加，這些都是人們能夠直接感受的顯性任務(wù)。但“層層加碼”作為政治性政策或是行政性任務(wù)，一般都是以正規(guī)、公開的政策或文件出臺和下發(fā)的，“層層加碼”的指標(biāo)和要求，都是隱含和包含在整個(gè)政策或文件的正文中的。也就是說，以政府文件下發(fā)的政策有其合法性和正當(dāng)性根據(jù)，但是其中要求下級政府或單位完成的指標(biāo)任務(wù)，增加了某一層級政府的政治意志和政策指令。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機(jī)制。

一是“層層推進(jìn)”可能變?yōu)椤皩訉蛹哟a”。從中央到基層，有中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)行政層級，中央的各項(xiàng)治黨和治國的政策和指令，當(dāng)然需要各級政府的“層層推進(jìn)”，才能傳達(dá)到基層和民眾。但黨中央或國務(wù)院的政策，在逐級下達(dá)和部署中，每一個(gè)政府層級都可能根據(jù)本地的發(fā)展實(shí)際和發(fā)展條件，有意或無意地增加地方性的特點(diǎn)和特別要求，這就有很大的政策空間來增加地方性的“指標(biāo)任務(wù)”。也就是說，“層層加碼”會沿著行政管理的層級逐級加碼和放大，這是“層層加碼”隱形政策的“加碼機(jī)制”和“加碼邏輯”。

二是“層層傳導(dǎo)壓力”可能變?yōu)椤皩訉酉滦秹毫Α?。從全面從?yán)治黨、全面依法治國到全面深化改革，中央的政策都必須變成各地改革和發(fā)展的實(shí)際行動(dòng)，這就無形中增加了各級政府領(lǐng)導(dǎo)和干部的“政策性壓力”。特別是在黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、信訪維穩(wěn)主體責(zé)任、環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任等方面，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都感受到責(zé)任的“壓力山大”。而政策和任務(wù)的具體完成需要下級政府來推進(jìn)和落實(shí)，所以在“層層傳導(dǎo)壓力”的過程中，需要給下級政府和干部更大的壓力和責(zé)任，以保證留有時(shí)間和指標(biāo)余地完成上級任務(wù)。因此，“壓力層層下傳”的過程，就極有可能變成了“壓力層層增加”和“壓力層層下卸”的過程。“層層加碼”也就在政策任務(wù)的下達(dá)中“隱形”形成。

三是“層層追查責(zé)任”可能變?yōu)椤皩訉酉虏樨?zé)任”。各項(xiàng)政治性和政策性政策和任務(wù)，中央都明確指示要落實(shí)到人，誰決策誰負(fù)責(zé)，誰執(zhí)行誰負(fù)責(zé)。一旦在各個(gè)層級的落實(shí)鏈條中，出了事故或完不成任務(wù)，當(dāng)然要倒查責(zé)任，“打板子要有人負(fù)責(zé)”。各級政府為了責(zé)任明確，一般都要細(xì)化責(zé)任和下傳責(zé)任。就在責(zé)任的層層細(xì)化和層層下傳中，“責(zé)任條目”和“責(zé)任清單”都可能“層層加碼”式不斷加大和增強(qiáng)?！皩訉酉虏樨?zé)任”直到行政底層不能再“下查”的“一線執(zhí)行者”，這也為責(zé)任的“層層加碼”留有體制性通道。

“層層加碼”與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“好大喜功”“對上負(fù)責(zé)”的個(gè)人性動(dòng)機(jī)有關(guān)

“層層加碼”的隱形生成機(jī)制，與制度慣性相關(guān)，也與中央集中政策和資源的行政體制相關(guān)，更與各級干部“對上負(fù)責(zé)”的選撥任用制度相關(guān)。所謂的“壓力型體制”，可以說是“層層加碼”形成的體制性根源。但“層層加碼”之所以時(shí)常顯現(xiàn)，也與各級領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)和個(gè)人主觀動(dòng)機(jī)相關(guān)。

一是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“好大喜功”的政績沖動(dòng)。中國全面現(xiàn)代化的發(fā)展大勢，為各級領(lǐng)導(dǎo)干部大顯身手提供了巨大舞臺，也為其“自由裁量權(quán)力”的發(fā)揮提供了巨大空間。在發(fā)展競爭的“政治競標(biāo)賽”中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不顧本地實(shí)際和發(fā)展條件的“政績沖動(dòng)”，在中央部署的發(fā)展指標(biāo)上隨意增加“上限指標(biāo)”，并以“層層加碼”的發(fā)展指標(biāo)向下級政府強(qiáng)行規(guī)定，以彰顯當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“巨大政績”。

二是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“對上負(fù)責(zé)”的晉升激勵(lì)。干部選拔任用的“層層上拔”機(jī)制，也造成了干部層層對上負(fù)責(zé)的晉升激勵(lì)。為了在中央和上級領(lǐng)導(dǎo)面前表現(xiàn)“忠心和政績”，“層層加碼”變成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“晉升工具”：“層層加碼”可以表現(xiàn)“政治正確”和“政治忠心”；“層層加碼”可以表現(xiàn)“超額完成”的“個(gè)人政績”；“層層加碼”的指標(biāo)宣傳，可以在當(dāng)?shù)孛癖娭性斐伞澳芨捎袨椤钡牧己每诒?/p>

三是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“推卸責(zé)任”的政治權(quán)術(shù)。“層層加碼”式的分解、細(xì)化和增加發(fā)展指標(biāo)和發(fā)展壓力，不僅可以凸顯當(dāng)?shù)匕l(fā)展的行政績效，也可以層層下卸發(fā)展責(zé)任。一旦發(fā)展中出現(xiàn)事故或發(fā)展指標(biāo)完成不了，上級追查本級政府責(zé)任時(shí)，就可以“順勢”追查下級政府和領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展責(zé)任。

四是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)良好動(dòng)機(jī)的“副產(chǎn)品”?！皩訉蛹哟a”的政治責(zé)任和行政指標(biāo)，除了上述三種“不良動(dòng)機(jī)”之外，也不排除多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)盡最大努力發(fā)展一方的良好動(dòng)機(jī)。也就是說，有些領(lǐng)導(dǎo)干部“層層加碼”追加壓力，也確實(shí)是從“更加嚴(yán)格執(zhí)行中央政策、超額完成發(fā)展任務(wù)”的發(fā)展責(zé)任出發(fā)的。但是不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實(shí)際的“層層加碼”，良好的動(dòng)機(jī)也可能帶來意想不到的“不良副產(chǎn)品”。

“層層加碼”的隱形政治成本

不論是體制性根源，還是個(gè)體性動(dòng)機(jī)，“層層加碼”的政治性和行政性“下壓”，都可能導(dǎo)致各式各樣的顯性的、隱形的政治危害和政治成本，從而危害到治國理政的社會基礎(chǔ)和民意支持。

一是“層層加碼”可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)。不管是“好大喜功”的政績沖動(dòng)，還是“層層追加”的發(fā)展指標(biāo)，如果不根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際，不顧當(dāng)?shù)厝嗣竦陌l(fā)展需要，都可能導(dǎo)致公共投資和公共建設(shè)的巨大閑置和巨大浪費(fèi)。如在各級調(diào)研中可以看到，不顧當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和未來發(fā)展的需要，盲目“趕超城市化”指數(shù)，造成了各地巨大的房地產(chǎn)投資和房屋空置?！皩訉蛹哟a”式的跟風(fēng)和放大效應(yīng)，也是各地顯現(xiàn)粗放型增長和經(jīng)濟(jì)過熱等現(xiàn)象的體制性根源。

二是“層層加碼”可能導(dǎo)致“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”摻假。 “層層加碼”增加發(fā)展指標(biāo)，不但脫離了中央的統(tǒng)一部署，也可能脫離了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展能力。如果哪一級政府不能完成上級“追加”的指標(biāo)，不但完成不了上級的“發(fā)展政績”，也可能影響到本級領(lǐng)導(dǎo)的“晉升預(yù)期”。在各種不切實(shí)際的“層層加碼”壓力下，各級政府的各種“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，就可能“被迫”摻假和“注水”。而“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”的不準(zhǔn)確，則會直接影響到中央的宏觀調(diào)控和發(fā)展規(guī)劃。

三是“層層加碼”可能導(dǎo)致基層政府不堪重負(fù)。由于上級政府掌握著“指標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、考評獎(jiǎng)懲權(quán)”，層層“追加”發(fā)展指標(biāo)，也意味著層層“下壓”發(fā)展責(zé)任。而再好的發(fā)展規(guī)劃，要從紙上的發(fā)展指標(biāo)變?yōu)榈厣系陌l(fā)展現(xiàn)實(shí)，則必須依靠基層政府和基層干部來執(zhí)行落地。“上面千條線、下面一根針”，復(fù)雜繁多的發(fā)展指標(biāo)，都要靠基層一線來落實(shí)，也要靠基層一線來上報(bào)。在調(diào)研中，各地基層干部普遍反映“忙死了”，不要說落實(shí)發(fā)展行動(dòng)，僅是“填報(bào)各種報(bào)表，就忙‘暈了”。層層下壓各種責(zé)任，也使基層干部最怕工作中出事兒，反而謹(jǐn)小慎微不愿干事，形成一種更難解決的“不作為”。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《“層層推進(jìn)”切勿“層層加碼”》，人民網(wǎng)，2014年3月27日。

責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰