摘要：“層層加碼”是當(dāng)代中國(guó)地方治理中一個(gè)突出現(xiàn)象，受到理論和實(shí)踐界的密切關(guān)注。然而，對(duì)多層級(jí)治理體系中層層加碼的生成和變異機(jī)理還缺乏一般性討論，尤其沒有區(qū)分加碼行為的分化，沒有解釋為什么有的政策會(huì)引發(fā)層層加碼，有的政策鮮有加碼舉措。本文基于壓力型體制解釋，結(jié)合政治錦標(biāo)賽和政府間共謀解釋，發(fā)展出一個(gè)“結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)”的三元分析框架，討論了加碼行為的層級(jí)轉(zhuǎn)化動(dòng)力機(jī)制和分化樣態(tài)，推進(jìn)了現(xiàn)有的解釋。文章認(rèn)為，在多層級(jí)治理體系中，處于上下級(jí)之間的中間政府決定著壓力傳導(dǎo)強(qiáng)度和加碼閾值大小，直接影響著下級(jí)的行為調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致加碼的疊加或終止。因此，要改進(jìn)多層級(jí)治理體系的運(yùn)行，應(yīng)該把重點(diǎn)放在中間政府層級(jí)。

關(guān)鍵詞：層層加碼；能動(dòng)性；中間政府；治理資源配置；多層級(jí)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2097-5406（2025）01-0048-017

層層加碼是中國(guó)地方治理中一個(gè)不斷翻新的現(xiàn)象，也是值得深入探討的重要議題。2024年1月29日，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議在北京召開，會(huì)議強(qiáng)調(diào)整治形式主義為基層減負(fù)是一項(xiàng)重要政治任務(wù)，要深刻領(lǐng)悟習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示精神，從黨和國(guó)家事業(yè)全局高度深刻認(rèn)識(shí)此項(xiàng)工作的重要性緊迫性，著力糾治“政績(jī)工程”“形象工程”“面子工程”“指尖上的形式主義”等問題，并要求各級(jí)黨委（黨組）“一把手”親自部署推動(dòng)，定期研究分析，將整治形式主義為基層減負(fù)工作擺在突出位置①。同時(shí)，在2023年7月，中紀(jì)委公開通報(bào)的十起加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義、官僚主義典型問題中，我們看到，在工會(huì)目標(biāo)任務(wù)制定、農(nóng)村戶廁改造登記、手機(jī)應(yīng)用推廣等領(lǐng)域，存在著壓縮任務(wù)時(shí)限、目標(biāo)任務(wù)脫離實(shí)際的典型層層加碼行為。（中國(guó)新聞網(wǎng)：《糾治加重基層負(fù)擔(dān)的形式主義官僚主義中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委通報(bào)典型問題》，2023年7月11日，http：//www.news.cn/mrdx/2023-07/12/c_1310732155.htm.）在這個(gè)意義上，層層加碼不是一個(gè)在特殊時(shí)期出現(xiàn)在特殊領(lǐng)域的治理現(xiàn)象，而是一個(gè)彌散在各個(gè)治理層級(jí)和領(lǐng)域中不斷變異的普遍現(xiàn)象。因此，理解和分析其發(fā)生的機(jī)理，有助于我們認(rèn)識(shí)中國(guó)治理現(xiàn)代化面臨的問題和挑戰(zhàn)。

本文分為六部分。第一部分介紹層層加碼現(xiàn)有的理論解釋；第二部分提出了結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)的分析框架，討論了中間政府的角色、治理資源配置特征和政府能動(dòng)性的表現(xiàn)；第三部分討論了中間政府的能動(dòng)性和加碼的過程；第四部分從政府互動(dòng)角度，基于加碼閾值和壓力強(qiáng)度兩個(gè)維度，探討下級(jí)政府靈活應(yīng)對(duì)中間政府加碼任務(wù)的行為類型，出現(xiàn)了加碼的分化和變異；第五部分分析了加碼動(dòng)力的內(nèi)部衰減和對(duì)加碼行為的外部干預(yù)；最后一部分是總結(jié)和討論。

一、關(guān)于層層加碼的文獻(xiàn)回顧

層層加碼是中國(guó)治理中的一個(gè)“痼疾”，由來已久，反復(fù)出現(xiàn)，形式多樣。古人云：“上賦其民以十，則吏因以賦其百。朝廷喜其辦而不知有破家鬻子之民”（楊萬里：《楊萬里詩文集》，江西人民出版社2006年版，第1421頁。），描繪了傳統(tǒng)體制下，征稅收賦過程中的層層加碼現(xiàn)象。改革開放后，各地為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用不同方式激勵(lì)下級(jí)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)，層層加碼就是其中的重要手段。這種手段也隨著發(fā)展目標(biāo)的多元化，運(yùn)用到包括社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等更多領(lǐng)域中。（楊雪冬：《地方治理的邏輯》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第166-206頁。）

究竟什么是層層加碼？根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》第7版的解析中，“層”作為特征，描述了重復(fù)、重疊的含義，強(qiáng)調(diào)多層級(jí)事物的靜態(tài)結(jié)構(gòu)；作為量詞，描述了重疊與積累、分項(xiàng)與分步、從物體表面揭開或抹去的動(dòng)態(tài)過程。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》，商務(wù)印書出版社2016年版，第132頁。） “加碼”作為動(dòng)詞，包括提高商品價(jià)格、增加賭注和提高數(shù)量指標(biāo)三個(gè)內(nèi)涵?！冬F(xiàn)代漢語詞典》第7版還使用了“層層加碼”這一說法，輔助說明“提高數(shù)量指標(biāo)”這一內(nèi)涵。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第7版）》，商務(wù)印書出版社2016年版，第621頁。）在本文中，將“層層加碼”定義為，在多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，中央政府提出治理任務(wù)后，各級(jí)地方政府在層層轉(zhuǎn)發(fā)和執(zhí)行任務(wù)過程中，為了確保能夠完成上級(jí)要求，每經(jīng)過一個(gè)治理層級(jí)就添加新的內(nèi)容或提出新的要求，導(dǎo)致治理任務(wù)量逐級(jí)放大，壓力逐級(jí)增加。層層加碼是治理任務(wù)轉(zhuǎn)發(fā)、放大和執(zhí)行的過程?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中，圍繞“層層加碼”現(xiàn)象的研究成果逐年增多，研究主題涉及應(yīng)急管理、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、形式主義、目標(biāo)管理責(zé)任制、政策執(zhí)行、職責(zé)同構(gòu)、壓力傳導(dǎo)等。這些文獻(xiàn)從研究路徑上可以分為兩大類、三種主要代表（見表1）。

第一類主要從治理結(jié)構(gòu)出發(fā)討論層層加碼的形成和發(fā)展，代表性的理論是壓力型體制理論和政治錦標(biāo)賽理論。兩種理論分別從問責(zé)激勵(lì)和晉升激勵(lì)兩種類型，闡述激勵(lì)強(qiáng)度、激勵(lì)性質(zhì)與加碼的關(guān)系。壓力型體制的核心特征是對(duì)重要任務(wù)使用一票否決的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，理論前提是各層級(jí)政府都面臨和采用一票否決機(jī)制。壓力型體制理論聚焦于激勵(lì)強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）與加碼的關(guān)系。該理論認(rèn)為，加碼的動(dòng)機(jī)是為了規(guī)避一票否決的問責(zé)壓力。在一票否決的強(qiáng)激勵(lì)下，“當(dāng)一級(jí)政府接到上級(jí)下達(dá)的指令后，一般都要打提前量，將各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)按照一定比例放大后，再分解給轄區(qū)內(nèi)各下級(jí)政府。下級(jí)政府接到指令后，再次放大，然后再分解給下下級(jí)政府”。（楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期。）打提前量和按照一定比例放大是加碼的表現(xiàn)。如果用等比例方式分解上級(jí)目標(biāo)，一旦任何下級(jí)政府沒有完成目標(biāo)任務(wù)，極易導(dǎo)致整體總目標(biāo)落空。（周志忍：《西方發(fā)達(dá)國(guó)家是否也存在“層層加碼”》，《人民論壇》，2016年第21期。）因此，適度的加碼能夠?qū)_科層執(zhí)行的衰減效應(yīng)（李輝：《層層加碼：反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略》，《中國(guó)行政管理》，2022第4期。），防止逐層損耗，規(guī)避政策執(zhí)行中的潛在風(fēng)險(xiǎn)（凌爭(zhēng)：《主動(dòng)“加碼”：基層政策執(zhí)行新視角》，《中國(guó)行政管理》，2020第2期。）。

圍繞壓力型體制的激勵(lì)性質(zhì)和“向下加碼”的行為假設(shè)，政治錦標(biāo)賽理論進(jìn)行了反駁。其關(guān)鍵的反駁點(diǎn)是地方政府如果純粹為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府就不會(huì)在既定指標(biāo)上向下級(jí)主動(dòng)加碼，而應(yīng)該盡可能向上溝通去壓低上級(jí)指標(biāo)任務(wù)?；诖?，政治錦標(biāo)賽理論提出一個(gè)新的激勵(lì)性質(zhì)，認(rèn)為加碼是地方政府為了獲得晉升的一種主動(dòng)行為。政治錦標(biāo)賽重點(diǎn)關(guān)注了晉升的激勵(lì)性質(zhì)和行政發(fā)包制的治理結(jié)構(gòu)。在晉升激勵(lì)下，由于中國(guó)“層層分包”的行政體制和多層級(jí)同時(shí)進(jìn)行的官員晉升錦標(biāo)賽，“發(fā)生在中央—省層面的加碼邏輯可以完全推廣到省—市和市—縣層面”（周黎安、劉沖、厲行等：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。），層層加碼由此產(chǎn)生。需要注意的是，政治錦標(biāo)賽的理論前提是“各地方政府的歷史地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異不大、屬于同一起跑線”（周黎安、劉沖、厲行等：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。），即同一層級(jí)的各政府擁有相似的治理資源配置、發(fā)展水平和治理能力。針對(duì)加碼邏輯何以完全推廣到各級(jí)政府，政治錦標(biāo)賽理論并未深入剖析，導(dǎo)致該理論的解釋力有限。政治錦標(biāo)賽理論對(duì)壓力型體制理論的反駁并不全面：壓力型體制下，一票否決機(jī)制對(duì)層層加碼的影響，關(guān)鍵在激勵(lì)強(qiáng)度，而非激勵(lì)性質(zhì)。面對(duì)一票否決機(jī)制的高強(qiáng)度激勵(lì)，地方政府可能不愿意也不敢與上級(jí)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。

以上理論對(duì)層層加碼的解釋均存在共通的局限性：均強(qiáng)調(diào)多層級(jí)政府的同構(gòu)性和整體性特征。具體表現(xiàn)為：第一，過度強(qiáng)調(diào)單一加碼動(dòng)機(jī)。壓力型體制強(qiáng)調(diào)各層級(jí)政府均有規(guī)避問責(zé)的加碼動(dòng)機(jī)；政治錦標(biāo)賽理論強(qiáng)調(diào)各層級(jí)政府均有追求績(jī)效的加碼動(dòng)機(jī)。兩種理論都將多層級(jí)政府的加碼動(dòng)機(jī)單一化，忽略了不同層級(jí)政府內(nèi)部可能同時(shí)存在多樣的加碼動(dòng)機(jī)。譬如，計(jì)劃生育、脫貧攻堅(jiān)（謝治菊、許文朔：《扶貧責(zé)任異化：職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼與消解》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期。）、招商引資等層層加碼出現(xiàn)的政策領(lǐng)域，同一項(xiàng)政策可能同時(shí)兼有“一票否決”的強(qiáng)問責(zé)激勵(lì)和“一票晉升”的強(qiáng)晉升激勵(lì)，難以明確地辨析地方政府的加碼動(dòng)機(jī)受到何種激勵(lì)性質(zhì)的影響。第二，忽略了地方政府治理資源配置差異。錦標(biāo)賽理論將治理資源配置作為理論前提，假設(shè)了各級(jí)政府的治理資源配置都能夠完成上級(jí)安排的任務(wù)；壓力型體制則默認(rèn)了各級(jí)政府的治理資源配置都可能完不成上級(jí)政府安排的任務(wù)?，F(xiàn)實(shí)情況下，同一層級(jí)的各政府將存在不同的治理資源配置，基于理性能動(dòng)地回應(yīng)上級(jí)任務(wù)。（丁煌、李曉飛：《逆向選擇、利益博弈與政策執(zhí)行阻滯》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第1期。）第三，忽略了激勵(lì)強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）的差異。兩個(gè)理論均圍繞招商引資、GDP增長(zhǎng)等中心工作和政治任務(wù)展開討論，這些領(lǐng)域都是“一把手”工程和領(lǐng)導(dǎo)高度重視的政策領(lǐng)域，均假設(shè)了高強(qiáng)度的激勵(lì)環(huán)境，忽略了弱激勵(lì)環(huán)境下地方政府的能動(dòng)行為。

第二類從能動(dòng)者的角度討論加碼的變異過程，代表性解釋是政府間共謀論。該解釋觀察到了強(qiáng)大的壓力強(qiáng)度與任務(wù)—資源緊張的情況下地方政府的策略行為。第一，面對(duì)無法完成的目標(biāo)和強(qiáng)大的壓力強(qiáng)度（如一票否決），下級(jí)采用非正式策略回應(yīng)壓力的沖動(dòng)也越強(qiáng)烈。（艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》，2011年第3期。）譬如，采用拼湊應(yīng)對(duì)的模糊執(zhí)行（崔晶：《基層治理中政策的擱置與模糊執(zhí)行分析——一個(gè)非正式制度的視角》，《中國(guó)行政管理》，2020年第1期。）和彈性執(zhí)行（趙天航、原珂：《剛性約束失靈與變異：公共政策“層層加碼”現(xiàn)象再解釋：以H省“控煤”政策為例》，《黨政研究》，2020年第3期。）的方式執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，導(dǎo)致形式主義叢生（周振超、張金城：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長(zhǎng)期存在的一個(gè)解釋框架》，《理論探討》，2018年第4期。）。在這種情況下，上級(jí)政府清楚政策執(zhí)行的難度和下級(jí)政府無法完成任務(wù)的困境，默認(rèn)允許下級(jí)政府策略主義地應(yīng)對(duì)檢查，共謀得以形成。（周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。）共謀論揭示了“層層加碼”和“層層共謀”看似相互矛盾的兩種行為暗含著同一行為邏輯，兩種行為發(fā)生在不同的政策過程，有著特定的因果關(guān)系和限定條件：在“發(fā)包契約”的目標(biāo)設(shè)置過程中，上級(jí)政府會(huì)竭盡全力向下級(jí)層層加碼，以確保任務(wù)的完成；在檢查驗(yàn)收過程中，上下級(jí)政府采取共謀行為以掩蓋問題。（周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第5期。）對(duì)于這種解釋，有學(xué)者持不同的意見，認(rèn)為地方政府并非一味采用共謀、策略主義等方式回應(yīng)加碼任務(wù)，而是通過溝通式動(dòng)員（楊華、張丹丹：《溝通式動(dòng)員：縣域上下級(jí)政府間政策協(xié)商機(jī)制及其功能》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2022年第3期。），在協(xié)商、談判和博弈過程中達(dá)成政策執(zhí)行共識(shí)。共謀理論雖然關(guān)注到下級(jí)政府之間為了擺脫層層加碼邏輯的策略性合作行為，但沒有看到下級(jí)主動(dòng)加碼的內(nèi)在沖動(dòng)，尤其沒有討論在層層加碼的過程中，面對(duì)不合理的任務(wù)，下級(jí)政府何時(shí)選擇協(xié)商等正式手段和何時(shí)選擇共謀等非正式手段。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，為了更完整地解釋層層加碼的形成和變異，我們提出三個(gè)補(bǔ)充：首先，除了要關(guān)注激勵(lì)（或壓力）性質(zhì)外，還要重視激勵(lì)強(qiáng)度（或壓力）的差異。面對(duì)多重委托任務(wù)，激勵(lì)強(qiáng)度越大的任務(wù)，必然意味著任務(wù)的重要性程度越大，意味著更多的晉升機(jī)會(huì)和更大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，越存在主動(dòng)加碼的沖動(dòng)。反之，激勵(lì)強(qiáng)度越小，一項(xiàng)任務(wù)越不重要，下級(jí)政府完成任務(wù)的配合程度和主動(dòng)加碼的積極性越低。因此，層層加碼的研究更需要關(guān)注激勵(lì)強(qiáng)度差異下的政府行為選擇。其次，要重視治理資源配置差異對(duì)不同治理主體行為選擇的影響。通常，一項(xiàng)治理任務(wù)會(huì)面臨任務(wù)—資源匹配和任務(wù)—資源失衡兩種情況。即便治理任務(wù)不受重視，在治理資源配置充足條件下，下級(jí)治理主體也能夠按部就班、常規(guī)執(zhí)行任務(wù)（王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制： 農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第2期。）；反之，即便一項(xiàng)任務(wù)十分重要，任務(wù)—資源失衡（治理資源配置不足）的下級(jí)治理主體也有可能采取拼湊應(yīng)對(duì)的行為。（陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)格化政策推行的案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》，2020年第4期。）因此，治理資源配置差異將影響下級(jí)政府的行為選擇。最后，要將多級(jí)治理結(jié)構(gòu)充分考慮進(jìn)來?，F(xiàn)有研究將中國(guó)的多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)單一化為“中央—地方”或“上級(jí)—下級(jí)”兩層結(jié)構(gòu)，鮮少關(guān)注在“中間政府”（周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第5期。）所發(fā)揮的壓力傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化作用，即便是共謀論，也沒有給予中間政府充分的重視。在中國(guó)多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，在不同的治理空間會(huì)形成各自的“中間政府”。比如，在省級(jí)治理空間中，市級(jí)政府相對(duì)于省級(jí)政府和縣級(jí)政府就是“中間政府”；在縣級(jí)治理空間中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)于縣級(jí)政府和村委會(huì)就是“中間政府”。因此，將中間政府引入分析框架，更好地呈現(xiàn)加碼的內(nèi)部流轉(zhuǎn)過程。

基于以上的論證，本文提出了結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)的三元分析框架，認(rèn)為當(dāng)中間政府首次發(fā)起加碼任務(wù)后，在中間政府所設(shè)置的壓力強(qiáng)度和加碼閾值的不同組合下，下級(jí)政府將采取不同回應(yīng)策略，導(dǎo)致加碼行為的疊加或終止。由此，關(guān)于層層加碼的問題就細(xì)化為：為什么有的治理任務(wù)會(huì)出現(xiàn)層層加碼，而有的治理任務(wù)鮮有加碼行為？加碼內(nèi)部的流轉(zhuǎn)運(yùn)作形態(tài)是怎樣的？中間政府的能動(dòng)性和任務(wù)—資源關(guān)系如何影響層層加碼的形態(tài)生成？

二、分析框架：結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)三元結(jié)構(gòu)

在壓力型體制解釋框架的基礎(chǔ)上，我們結(jié)合共謀理論所依托的控制權(quán)理論（周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第5期。）與政治錦標(biāo)賽理論依托的行政發(fā)包制理論，構(gòu)建了一個(gè)“結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)”三元分析框架，在上級(jí)政府—中間政府—下級(jí)政府的三級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，引入治理資源配置和能動(dòng)性兩個(gè)變量，來討論層層加碼的形成和分化機(jī)制。在這個(gè)框架中，上級(jí)政府的任務(wù)要求會(huì)通過中間政府傳遞給下級(jí)政府，從而在中間政府和下級(jí)政府之間形成壓力轉(zhuǎn)化。在壓力轉(zhuǎn)化過程中，中間政府和下級(jí)政府所擁有的治理資源和能動(dòng)性釋放，決定了層層加碼的不同樣態(tài)（見圖1）。

（一）多重治理結(jié)構(gòu)中的中間政府

在中央—省—市—縣—鄉(xiāng)—村的多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，中央政府擁有治理目標(biāo)制訂的最終權(quán)威，省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府在治理過程中，都能作為中間政府負(fù)責(zé)治理任務(wù)的流轉(zhuǎn)、再生產(chǎn)和具體執(zhí)行。中央政府根據(jù)治理成本和潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，將部分權(quán)威和行政權(quán)相機(jī)地下放給中間政府，如省政府、市政府或上級(jí)職能部門，使其承擔(dān)起監(jiān)管下級(jí)政府執(zhí)行政策的職責(zé)。中國(guó)改革進(jìn)程中的分權(quán)趨勢(shì)使得地方政府逐漸形成具有獨(dú)立利益的制度實(shí)體，同時(shí)具有代理人和自利者的雙重角色，既代理上級(jí)政府指令和地方公共事務(wù)，也追求自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益。（趙靜、陳玲、薛瀾：《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項(xiàng)基于政策過程研究的地方政府理論》，《管理世界》，2013年第2期。）中間政府主要扮演三種角色：

第一，向上負(fù)責(zé)的執(zhí)行者。中國(guó)是集中體制，下級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé)是主要行為取向。上級(jí)政府統(tǒng)攝重要的人事權(quán)，上級(jí)控制的人事權(quán)不僅體現(xiàn)在下管一級(jí)，甚至還會(huì)延伸到更下層級(jí)的主要官員。中間政府作為下級(jí)，需要對(duì)其直接上級(jí)政府負(fù)責(zé)，采取各種措施完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。第二，監(jiān)督和庇護(hù)下級(jí)的管理者?？v向政府關(guān)系中，中間政府與下級(jí)政府并不是理想的科層制所預(yù)設(shè)的“命令—服從”模式，而是以建立在共同利益基礎(chǔ)上、監(jiān)管與照顧并存的共同體。一方面，中間政府和下級(jí)政府是利益共同體。中間政府將對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行利益的提煉與綜合，形成本級(jí)別轄區(qū)內(nèi)的整體利益。另一方面，兩者是責(zé)任共同體，目標(biāo)管理責(zé)任制將不同行政層級(jí)的責(zé)任主體勾連起來，中間政府需要監(jiān)督下級(jí)政府的執(zhí)行情況，如果下級(jí)政府沒有完成上級(jí)政府規(guī)定的任務(wù)，中間政府將根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況承擔(dān)一定程度的連帶責(zé)任。（程同順、楊明：《上下合謀：地方政府興建政績(jī)工程的解釋框架》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第5期。）因此，面對(duì)上級(jí)政府的檢查驗(yàn)收時(shí)，中間政府可能會(huì)庇護(hù)下級(jí)政府，共同合謀應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。第三，尋求自我保護(hù)的自利者?？v向政府間存在非均衡性分配的權(quán)責(zé)體系，中間政府在權(quán)責(zé)體系配置中相對(duì)于下級(jí)政府擁有優(yōu)勢(shì)地位，能夠利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)將本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任推卸給下級(jí)政府，形成“責(zé)任優(yōu)勢(shì)”（麻寶斌、郭蕊：《權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離：在理論與現(xiàn)實(shí)之間》，《政治學(xué)研究》，2010年第1期。 ），關(guān)鍵時(shí)刻尋求自我保護(hù)。

（二）不均衡的治理資源配置

中國(guó)治理結(jié)構(gòu)具有職責(zé)同構(gòu)（朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年第1期。）的特征，即不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，俗稱“上下一般粗”。在縱向多層級(jí)政府中，每個(gè)政府層級(jí)管理著大致相同的事情，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。各層級(jí)政府之間的事權(quán)和責(zé)任邊界沒有明確的界定，往往共同參與同一事項(xiàng)的管理，但上級(jí)政府又會(huì)依靠自己的更高層級(jí)，將具體實(shí)施責(zé)任交給下級(jí)政府，就造成了中間層級(jí)的政府是“管政府的政府”，傾向于把自己應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)和責(zé)任“打包”交給下級(jí)政府完成。為了有效履責(zé)，在政府間關(guān)系上采取一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)、多個(gè)層級(jí)政府齊抓共管的方式。省級(jí)政府將職責(zé)下放給市級(jí)政府，市級(jí)政府再將其分派給區(qū)縣一級(jí)，而區(qū)縣政府則進(jìn)一步委派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，同時(shí)保留對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和考核權(quán)力。

由于各地發(fā)展的不均衡，上級(jí)要求的“趨同性”和一致性，就造成了越到下一級(jí)政府越出現(xiàn)治理資源配置高度不均衡的現(xiàn)象。盡管通過轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援等方式，力圖縮小各個(gè)下級(jí)政府之間的資源差距，但是各地之間相互競(jìng)爭(zhēng)，甚至“攀比”政績(jī)的沖動(dòng)，不斷加劇“上面千條線下面一根針”的治理壓力。近年來，上級(jí)政府加大對(duì)任務(wù)完成的督促檢查，強(qiáng)化開會(huì)發(fā)文、簽訂責(zé)任狀任務(wù)書、成立督查領(lǐng)導(dǎo)小組的方式，甚至出現(xiàn)了“上面千把錘下面一根釘”的現(xiàn)象。此外，中間層級(jí)政府在政策溝通、資源獲取和分配方面扮演著關(guān)鍵角色，特別是在資源獲取上，中間政府既有能力截留來自上級(jí)的治理資源，也能夠汲取來自下級(jí)的資源，加劇了縱向政府間資源配置的不平衡。（張賢明、張力偉：《國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化： 結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》，2021年第6期。）（三）治理資源約束下的能動(dòng)性

“能動(dòng)性”一般指?jìng)€(gè)體所擁有的自主選擇和策略行動(dòng)的能力，而能動(dòng)者是具有能動(dòng)性的行為個(gè)體。相較于“自主性”等概念，“能動(dòng)性”更能體現(xiàn)地方政府采取行動(dòng)的主動(dòng)性和應(yīng)對(duì)外部刺激的積極回應(yīng)態(tài)度。著名社會(huì)學(xué)家布迪厄提出“能動(dòng)者不是角色的執(zhí)行者”（呂炳強(qiáng)：《社會(huì)世界的底蘊(yùn)（上）》，《社會(huì)學(xué)研究》，2001年第2期。），即能動(dòng)者不僅僅是委托—代理關(guān)系中被動(dòng)的執(zhí)行者角色，其行為是隨著他們的位置而變動(dòng)的。能動(dòng)性是能動(dòng)者所持觀念、行為動(dòng)機(jī)（政績(jī)偏好）和資源動(dòng)員能力共同作用的結(jié)果（托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬主編：《“主動(dòng)的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，中央編譯出版社，2013年版，第51頁。）。在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)中，下級(jí)政府的能動(dòng)性往往是在治理資源約束的情況下呈現(xiàn)。當(dāng)面臨任務(wù)—資源的緊張關(guān)系時(shí)，能動(dòng)性所持的觀念和行為動(dòng)機(jī)將直接影響到其所選擇的策略。

第一，為保障任務(wù)完成，下級(jí)政府想方設(shè)法地獲取和利用資源。下級(jí)政府動(dòng)員治理資源的途徑主要包括：下級(jí)政府可以利用屬地管理權(quán)和轄區(qū)控制權(quán)向社會(huì)汲取資源，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素都影響了下級(jí)政府經(jīng)費(fèi)籌集的潛力；或者下級(jí)政府的地方主官可以利用非正式組織關(guān)系向上爭(zhēng)取資金，通過化零為整將資金集中使用，或?qū)⒊Ｒ?guī)的財(cái)政資金和項(xiàng)目資金共同“打包”（折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)行機(jī)制和治理邏輯對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”的社會(huì)學(xué)研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。）。下級(jí)政府可能根據(jù)具體的工作任務(wù)需要，將常規(guī)狀態(tài)下的職能部門轉(zhuǎn)化為不同的“工作組”，并由黨政一把手所組成的“領(lǐng)導(dǎo)小組”聯(lián)合行動(dòng)，靈活調(diào)配人力資源。（林雪霏：《雙重“委托—代理”邏輯下基層政府的結(jié)構(gòu)困境與能動(dòng)性應(yīng)對(duì)——兼論基層政府應(yīng)然規(guī)范的轉(zhuǎn)變》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2017年第2期。）

第二，當(dāng)資源拓展途徑有限時(shí)，通過正式或非正式的手段壓縮目標(biāo)任務(wù)量。面對(duì)多重任務(wù)的復(fù)雜情況下，下級(jí)政府通常會(huì)采取“選擇性執(zhí)行”的方式，以減輕繁重的工作負(fù)擔(dān)；對(duì)于其他一些常規(guī)性任務(wù)或者軟性指標(biāo)，如環(huán)保、公共服務(wù)等，下級(jí)常常以“不求有功但求無過”的心態(tài)，盡量在形式上完成任務(wù)，滿足上級(jí)檢查驗(yàn)收的要求。面對(duì)不可能完成的任務(wù)時(shí)，下級(jí)政府也會(huì)選擇共謀、卸責(zé)、向上申訴或者討價(jià)還價(jià)等方式應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力。

三、中間政府的能動(dòng)性與加碼的過程

在多層級(jí)治理過程中，一項(xiàng)治理任務(wù)沿著上級(jí)政府—中間政府—下級(jí)政府的路徑逐層流轉(zhuǎn)和再生產(chǎn)（見圖2）。本文的討論前提是，各級(jí)政府的治理指標(biāo)是相對(duì)公開透明的，下級(jí)政府能夠從內(nèi)部流轉(zhuǎn)的各級(jí)官方文件中區(qū)分出哪些要求是上級(jí)政府的元政策目標(biāo)，哪些要求是中間政府的加碼任務(wù)，進(jìn)而相機(jī)決策。

當(dāng)上級(jí)政府發(fā)起元指標(biāo)任務(wù)時(shí)，為了獲取績(jī)效或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，中間政府主動(dòng)提出加碼任務(wù)，并向轄區(qū)內(nèi)各下級(jí)政府進(jìn)行任務(wù)流轉(zhuǎn)，中間政府根據(jù)任務(wù)類型、上級(jí)治理期待和潛在政治收益等，權(quán)衡不同的加碼形式和設(shè)置不同的加碼閾值。中間政府自我設(shè)定、沒有檢查驗(yàn)收壓力的主動(dòng)加碼要求，通過壓力傳導(dǎo)機(jī)制，設(shè)置不同的壓力強(qiáng)度，轉(zhuǎn)變成下級(jí)政府必須回應(yīng)的剛性或需要回應(yīng)的準(zhǔn)剛性任務(wù)?；诖耍录?jí)政府既需要接收中間政府的加碼任務(wù)和上級(jí)政府的元政策任務(wù)，再根據(jù)任務(wù)—資源的匹配程度和自身的動(dòng)機(jī)觀念，考慮是否再加新碼。

（一）目標(biāo)設(shè)定與加碼閾值的能動(dòng)設(shè)置

在集中的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府主導(dǎo)著轄區(qū)內(nèi)下級(jí)政府的治理目標(biāo)設(shè)置權(quán)。根據(jù)治理目標(biāo)，可以分為兩種加碼動(dòng)機(jī)：

第一種是以追求績(jī)效為動(dòng)機(jī)的主動(dòng)加碼。在晉升激勵(lì)主導(dǎo)的指標(biāo)任務(wù)中，中間政府面對(duì)的是橫向同級(jí)政府的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。僅僅接受上級(jí)規(guī)定的元政策任務(wù)是不夠的，作為任務(wù)的再分配者，中間政府會(huì)選擇主動(dòng)加碼，設(shè)定比同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更高的指標(biāo)任務(wù)，以獲得更突出鮮亮的工作業(yè)績(jī)，向上級(jí)充分展現(xiàn)履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的能力。在這種情況下，中間政府的加碼動(dòng)機(jī)是追求治理績(jī)效和利益最大化，通過主動(dòng)加碼換取更大的晉升可能。譬如，在財(cái)政、稅收、GDP增長(zhǎng)等領(lǐng)域出現(xiàn)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的主動(dòng)加碼，就是典型表現(xiàn)。

第二種是以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為動(dòng)機(jī)的主動(dòng)加碼。當(dāng)執(zhí)行有著明確而嚴(yán)厲的問責(zé)措施的上級(jí)任務(wù)時(shí)，中間政府承擔(dān)著巨大的問責(zé)壓力。完成不了任務(wù)意味著政治問責(zé)和晉升機(jī)會(huì)的減少。此時(shí)，中間政府的加碼動(dòng)機(jī)是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)最小化，通過主動(dòng)加碼“打提前量”的方式，擴(kuò)大執(zhí)行緩沖區(qū)間，緩和風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的破壞力，克服科層損耗和不確定性。譬如，在安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、社會(huì)維穩(wěn)等強(qiáng)“一票否決”機(jī)制的政策領(lǐng)域出現(xiàn)“為安全而競(jìng)爭(zhēng)”（王藝潼、周志忍：《為安全而競(jìng)爭(zhēng)：理解地方政府行為的新視角》，《中國(guó)行政管理》，2023年第7期。）的主動(dòng)加碼現(xiàn)象。

兩種加碼動(dòng)機(jī)都可能造成加碼閾值設(shè)置過高。加碼閾值，即在上級(jí)規(guī)定的元政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，額外設(shè)置的治理任務(wù)量。具體表現(xiàn)為在上級(jí)規(guī)定的基礎(chǔ)上增加數(shù)量、提高速度、擴(kuò)充內(nèi)容、縮短時(shí)限、提高標(biāo)準(zhǔn)等。（唐任伍：《形形色色的“層層加碼”現(xiàn)象》，《人民論壇》，2016年第21期。）在轄區(qū)范圍內(nèi)，中間政府自行決定增加多少數(shù)量、提高多少速度、擴(kuò)充多少內(nèi)容、壓縮多少時(shí)限和提高標(biāo)準(zhǔn)的程度等，這些幅度和程度即為加碼閾值。從主動(dòng)加碼的動(dòng)機(jī)上，加碼閾值容易受到中間政府主官政績(jī)偏好、觀念動(dòng)機(jī)的能動(dòng)影響。首先，對(duì)于以績(jī)效獲取為動(dòng)機(jī)的加碼來說，中間政府的參照系是橫向同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，主動(dòng)加碼的閾值取決于地方主官爭(zhēng)勝動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈程度和同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，導(dǎo)致加碼閾值設(shè)置過大和不合理，可能突破下級(jí)政府治理資源限度。其次，對(duì)于以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為動(dòng)機(jī)的加碼來說，主動(dòng)加碼的閾值取決于潛在治理風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。治理風(fēng)險(xiǎn)具有擴(kuò)散性和不確定性，有限理性、風(fēng)險(xiǎn)厭惡的中間政府可能主觀放大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊力和破壞范圍的評(píng)估，導(dǎo)致加碼閾值過大。

（二）內(nèi)部控制與壓力強(qiáng)度的能動(dòng)傳導(dǎo)

在集中制的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府掌握激勵(lì)分配權(quán)和實(shí)施過程的實(shí)際控制權(quán)，能夠在屬地范圍內(nèi)運(yùn)用大量的自由裁量權(quán)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行激勵(lì)設(shè)計(jì)，以考核、獎(jiǎng)懲下級(jí)政府的表現(xiàn)。中間政府對(duì)加碼任務(wù)所施加的壓力強(qiáng)度決定了加碼任務(wù)的重要性程度。作為執(zhí)行方的下級(jí)政府面對(duì)的是多任務(wù)、多目標(biāo)的治理格局，治理資源的有限性決定了下級(jí)政府必須在多項(xiàng)任務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡：一項(xiàng)任務(wù)的完成通常要以犧牲另一項(xiàng)任務(wù)為代價(jià)。（Huang Yasheng， “Managing Chinese Bureaucrats： An Institutional Economics Perspective”， Political Studies， Vol. 50， No. 1 （March 2002）， pp.61-79． ）中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度的差異可能導(dǎo)致下級(jí)政府調(diào)動(dòng)資源和組織動(dòng)員的能動(dòng)性的激活程度不同。中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度越大，就越反映其對(duì)加碼任務(wù)的重視態(tài)度，越能夠影響下級(jí)政府的任務(wù)優(yōu)先排序和統(tǒng)籌調(diào)配資源的能動(dòng)性發(fā)揮。具體措施表現(xiàn)為：

首先，政治化機(jī)制是中間政府最重要的壓力傳導(dǎo)手段。中間政府通過政治化機(jī)制，將加碼任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢蓞f(xié)商的治理任務(wù)，成為下級(jí)政府不計(jì)代價(jià)必須完成的任務(wù)。（李棉管：《自保式低保執(zhí)行——精準(zhǔn)扶貧背景下石村的低保實(shí)踐》，《社會(huì)學(xué)研究》，2019年第6期。）政治任務(wù)一般由中間政府“一把手”負(fù)責(zé)和督促落實(shí)，完成情況直接關(guān)系到下級(jí)政府的人事任免，下級(jí)政府將圍繞政治任務(wù)優(yōu)先調(diào)配各類治理資源，確保任務(wù)的完成。（潘瑩瑩、楊雪冬：《疫情防控壓力下治理韌性的生成機(jī)理研究——基于“壓力型體制”的視角》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2022年第11期。）只有政治任務(wù)才能真正給下級(jí)政府帶來壓力。政治任務(wù)大多在文件中被強(qiáng)調(diào)為“中心工作”或“重點(diǎn)任務(wù)”，凸顯任務(wù)的絕對(duì)優(yōu)先和極端重要。（高翔、蔡爾津：《以黨委重點(diǎn)任務(wù)為中心的縱向政府間治理研究》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期。）“一把手”的講話、報(bào)告、批示、集體學(xué)習(xí)、調(diào)研討論、成立“一把手”政治掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，都能夠體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”（龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運(yùn)作的注意力分配方式》，《中國(guó)行政管理》，2019年第4期。），讓下級(jí)政府快速辨別任務(wù)的重要性。

其次，中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度大小取決于考核的量化程度和獎(jiǎng)懲力度。（練宏：《注意力競(jìng)爭(zhēng)： 基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2016年第4期。 ）第一，當(dāng)中間政府的目標(biāo)考核具有可操作性和可測(cè)量化，通過層層簽訂責(zé)任狀和細(xì)化責(zé)任清單，下級(jí)政府的行動(dòng)規(guī)則和責(zé)任邊界越清晰和明確，與中間政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的模糊空間越小，壓力強(qiáng)度越大。（趙天航、原珂：《剛性約束失靈與變異： 公共政策“層層加碼”現(xiàn)象再解釋》，《黨政研究》，2020年第3期。）第二，中間政府的監(jiān)督考核的頻次、獎(jiǎng)懲掛鉤程度都將影響壓力傳導(dǎo)的強(qiáng)度。通過“一票提拔”、一票否決、行政約談、官員誡勉、定期督查，引導(dǎo)下級(jí)辨別工作重心。（陳科霖、谷志軍：《多元政績(jī)競(jìng)賽：中國(guó)地方官員晉升的新解釋》，《政治學(xué)研究》，2022年第1期。）譬如，與一年一度的常規(guī)工作考核相比，中間政府通過成立督查組對(duì)加碼任務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)考核，每周一次公開考核排名并組織末位者約談，后者傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度更大。通過更加頻繁、清晰的監(jiān)督考核能夠?qū)⒅虚g政府的激勵(lì)變成可置信承諾，壓縮下級(jí)政府的變通空間。

總而言之，中間政府傳導(dǎo)治理任務(wù)的壓力強(qiáng)度變化，能夠讓下級(jí)政府在行動(dòng)中迅速對(duì)加碼任務(wù)進(jìn)行排序，決定加碼任務(wù)是最優(yōu)先的任務(wù)，還是可以暫時(shí)擱置的任務(wù)（O'Brien K. J. and Li L. J.， “Selective Policy Implementation in Rural China”， Comparative Politics，Vol. 4 ，No2（January 1999）， pp. 167-186．），是可以向上協(xié)商溝通的任務(wù)，還是必須向下流轉(zhuǎn)和分解的任務(wù)。下級(jí)政府將根據(jù)重要性排序?qū)Ω黜?xiàng)任務(wù)進(jìn)行資源分配，壓力強(qiáng)度越大的任務(wù)，下級(jí)政府分配資源的積極性和圍繞任務(wù)主動(dòng)加碼的政績(jī)沖動(dòng)就越強(qiáng)。

（三）首輪加碼后的結(jié)果：任務(wù)—資源緊張的誘發(fā)

當(dāng)中間政府主動(dòng)發(fā)起加碼時(shí)，下級(jí)政府必然面臨任務(wù)—治理資源更為緊張的局面。由于加碼任務(wù)是中間政府基于政績(jī)沖動(dòng)或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等需求主動(dòng)發(fā)起的任務(wù)，沒有來自上級(jí)政府正式配置的專項(xiàng)資源，需要中間政府自行籌集治理資源并分配給下級(jí)政府，才能確保加碼任務(wù)的順利完成。但現(xiàn)實(shí)情況往往是，作為加碼任務(wù)提出方的中間政府利用政府間的權(quán)力不對(duì)等關(guān)系和“官大一級(jí)”的科層壓力，要求下級(jí)政府必須積極響應(yīng)和認(rèn)真完成，且所需要的資金由下級(jí)政府自行解決，即“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”。（周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》，2014年第6期。）雖然作為加碼任務(wù)提出方的中間政府可能會(huì)提供一定的資金支持（如專項(xiàng)資金），但主要還是依靠下級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)自籌和資源動(dòng)員能力（周黎安：《行政發(fā)包制與中國(guó)特色的國(guó)家能力》，《開放時(shí)代》，2022年第4期。）。因此，下級(jí)政府的資源動(dòng)員能力影響了治理資源配置情況，進(jìn)而影響了任務(wù)—資源匹配程度。

加碼的資源配置過程將出現(xiàn)兩種結(jié)果：第一，下級(jí)政府的資源動(dòng)員能力強(qiáng)，加碼任務(wù)和治理資源相對(duì)匹配。此時(shí)，下級(jí)政府擁有足夠的自籌資源完成加碼任務(wù)。下級(jí)政府便失去進(jìn)行選擇、變通或懸置忽視的動(dòng)機(jī)，首先按部就班地確保加碼任務(wù)的完成，根據(jù)激勵(lì)強(qiáng)度和任務(wù)的重要性程度，決定是否再次主動(dòng)加碼。第二，下級(jí)政府的資源動(dòng)員能力弱，加碼任務(wù)和治理資源不匹配，自籌的治理資源無法完成加碼任務(wù)。此時(shí)，下級(jí)政府將根據(jù)加碼任務(wù)的重要性程度和激勵(lì)強(qiáng)度，能動(dòng)地回應(yīng)中間政府的加碼任務(wù)。

四、下級(jí)政府的能動(dòng)應(yīng)對(duì)與加碼的變異

面對(duì)加碼要求，下級(jí)政府也不是完全被動(dòng)接受的，也會(huì)主動(dòng)應(yīng)對(duì)的，由此在下級(jí)政府之間出現(xiàn)了加碼行為的變異。我們以中間政府的加碼閾值與壓力強(qiáng)度作為分析維度構(gòu)建了一個(gè)矩陣來展示下級(jí)政府加碼行為變異的一般類型（見表2）。這種分析建立在以下前提：

首先，中間政府的加碼任務(wù)是下級(jí)政府談判溝通的潛在空間。下級(jí)政府接收的任務(wù)是元政策目標(biāo)和加碼任務(wù)共同構(gòu)成的任務(wù)。加碼閾值越大，能夠談判和溝通的空間越大。其次，當(dāng)下級(jí)政府有能力完成中間政府的加碼任務(wù)時(shí)，將綜合研判自身和更下一級(jí)政府的治理能力，審慎地評(píng)估再加新碼的執(zhí)行成本、政治收益和治理風(fēng)險(xiǎn)，考慮是否模仿中間政府再加新碼。

（一）類型I：向下加壓-層層卸責(zé)

當(dāng)下級(jí)政府的治理資源難以負(fù)擔(dān)中間政府提出的加碼任務(wù)時(shí)，將出現(xiàn)任務(wù)-資源關(guān)系的失衡。如果加碼任務(wù)是中間政府高度重視的中心工作，就意味著加碼任務(wù)的重要性程度高、剛性約束嚴(yán)格，下級(jí)政府變通執(zhí)行的彈性空間被壓縮（許玉鎮(zhèn)：《避責(zé)與剩余控制權(quán)：決策避責(zé)類型及治理研究》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期。）。此時(shí)，下級(jí)政府只能充當(dāng)被動(dòng)的自保者角色，面臨責(zé)任超載和問責(zé)危機(jī)。在這種情況下，下級(jí)政府的行為有三種可能性：一是在目標(biāo)任務(wù)設(shè)置上不再尋求再加新碼。治理資源的有限性抑制了下級(jí)政府的政績(jī)沖動(dòng)，下級(jí)政府不再發(fā)布具體的執(zhí)行性命令，而代之以原則性的指導(dǎo)，通過任務(wù)下放來轉(zhuǎn)移本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。基于層級(jí)責(zé)任連帶關(guān)系，下級(jí)政府也會(huì)考慮再加新碼可能給自己轄區(qū)的更下級(jí)政府造成的治理負(fù)擔(dān)，為避免更嚴(yán)重的任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，選擇不再加新碼；二是在激勵(lì)強(qiáng)度（壓力強(qiáng)度）設(shè)置上，治理資源有限的下級(jí)政府選擇強(qiáng)化中間政府的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，通過再次加壓、二次補(bǔ)壓的方式，展現(xiàn)出對(duì)加碼要求的重視和積極回應(yīng)，比如提高召開會(huì)議的頻次、出席領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)格、參與會(huì)議的人員規(guī)模、監(jiān)督考核檢查次數(shù)等低成本的方式進(jìn)行政治加壓和象征執(zhí)行，驅(qū)動(dòng)更下級(jí)政府的被動(dòng)遵從和配合。（王清、嚴(yán)澤鵬：《壓力傳導(dǎo)：地方政府機(jī)構(gòu)改革有效執(zhí)行的機(jī)制研究》，《行政論壇》，2023年第4期。 ）但由于無法為更下級(jí)政府配置更多的治理資源，將引發(fā)執(zhí)行“空轉(zhuǎn)”（張權(quán)、楊立華：《“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：動(dòng)機(jī)、行為及擴(kuò)散——一場(chǎng)“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”》，《人民論壇》，2019年第36期。）；三是面對(duì)中間政府高壓的激勵(lì)環(huán)境，被動(dòng)的下級(jí)政府以屬地責(zé)任的名義向下甩鍋、責(zé)任下沉和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移（彭茜、姚銳敏：《行政壓力和制度空間雙重作用下基層官員的“層級(jí)博弈式”避責(zé)行為》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第4期。 ）。在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)，下級(jí)政府將與轄區(qū)內(nèi)的更下級(jí)政府進(jìn)行共謀，應(yīng)對(duì)中間政府的各項(xiàng)檢查。即便下級(jí)政府未完成加碼任務(wù)，只要完成了上級(jí)政府的元政策任務(wù)，中間政府將酌情考慮是否啟動(dòng)問責(zé)程序。最終的結(jié)果是，在高壓的激勵(lì)環(huán)境下，中間政府的加碼任務(wù)能夠?qū)訉恿鬓D(zhuǎn)和向下轉(zhuǎn)移，下級(jí)政府通過加壓式地政治表態(tài)、轉(zhuǎn)移責(zé)任，責(zé)任層層下卸至基層政府。在任務(wù)—資源緊張的情況下，即使面對(duì)重要程度高的中心任務(wù)，治理能力羸弱的基層政府也只能采取數(shù)據(jù)注水、數(shù)據(jù)造假、一刀切等策略應(yīng)對(duì)中心工作，而中間政府為了自身政績(jī)，甚至無視基層政府的這些行為。

（二）類型II：再加新碼-層層加碼

當(dāng)下級(jí)政府的治理資源能夠應(yīng)對(duì)中間政府的加碼任務(wù)時(shí)，將出現(xiàn)任務(wù)-資源匹配狀態(tài)。面對(duì)中間政府傳導(dǎo)下來的治理任務(wù)壓力，下級(jí)政府會(huì)更積極地回應(yīng)。一方面，在目標(biāo)任務(wù)設(shè)置上，治理資源充足的下級(jí)政府將積極主動(dòng)地接收中間政府的加碼任務(wù)，確保中間政府的加碼任務(wù)完成。同時(shí)，出于政績(jī)沖動(dòng)或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，下級(jí)政府的主官可能會(huì)模仿中間政府，在原有加碼任務(wù)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)創(chuàng)設(shè)新一輪的加碼任務(wù)，根據(jù)自身情況靈活地設(shè)置新的加碼閾值。（孫宇飛、楊雪冬：《地方治理的“能力空間”與疫情防控壓力的傳導(dǎo)變異——基于地方疫情防控政策的實(shí)證研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2023年第2期。）由此，目標(biāo)任務(wù)就出現(xiàn)了新一輪的層層加碼。另一方面，在激勵(lì)設(shè)置上，下級(jí)政府可能模仿中間政府，在原有的壓力強(qiáng)度上進(jìn)一步強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)機(jī)制，增加壓力強(qiáng)度。結(jié)果是，在高強(qiáng)度的壓力環(huán)境下，加碼任務(wù)逐層向下流轉(zhuǎn)和疊加，直至多次疊加的加碼任務(wù)超出了某一層級(jí)政府的治理資源，出現(xiàn)任務(wù)—資源關(guān)系的緊張，層層加碼才可能停止。

（三）類型III：向上協(xié)商-加碼終止

當(dāng)下級(jí)政府的治理資源難以完成中間政府的加碼任務(wù)時(shí)，將出現(xiàn)任務(wù)-資源關(guān)系的失衡。如果中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度小，加碼要求就難以被下級(jí)政府確認(rèn)出來，并標(biāo)注為需要優(yōu)先對(duì)待和緊急應(yīng)對(duì)的工作。此時(shí)，能動(dòng)的下級(jí)政府將掌握一定的政策議價(jià)能力，充當(dāng)積極的溝通者角色。下級(jí)政府的能動(dòng)表現(xiàn)是對(duì)上協(xié)商，而不是被動(dòng)執(zhí)行。下級(jí)政府通過積極地討價(jià)還價(jià)來拓展行動(dòng)空間。（王敬堯、鄭鵬：《基層政府自主性的形態(tài)演化、類型劃分與實(shí)踐邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2023年第4期。）通過請(qǐng)示報(bào)告、會(huì)議商討等正式方式或者游說、請(qǐng)托等非正式方式，向上級(jí)反映執(zhí)行加碼任務(wù)的客觀困難，要求中間政府停止加碼。下級(jí)政府從應(yīng)付考核向反映訴求的轉(zhuǎn)變，使得自上而下的單向壓力傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椴痪獾碾p向政策溝通。經(jīng)過協(xié)商溝通，加碼要求會(huì)淡化擱置，甚至走向終止。總之，高標(biāo)準(zhǔn)的加碼要求如果沒有匹配相應(yīng)的壓力驅(qū)動(dòng)，將面臨下級(jí)政府強(qiáng)烈的執(zhí)行抗力和主觀抵觸，導(dǎo)致加碼任務(wù)的阻滯和終止，難以向下流轉(zhuǎn)。（王清、嚴(yán)澤鵬：《壓力傳導(dǎo)：地方政府機(jī)構(gòu)改革有效執(zhí)行的機(jī)制研究》，《行政論壇》，2023年第4期。 ）當(dāng)然，面對(duì)下級(jí)政府的調(diào)整訴求，中間政府也并非一味地妥協(xié)讓步。對(duì)于無法妥協(xié)和必須完成的加碼任務(wù)，即便可能面臨任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，中間政府將通過命令、約談等方式（張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識(shí)式變通”：一個(gè)組織學(xué)解釋——基于市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)上下級(jí)互動(dòng)過程的觀察》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2019年第4期。）增加壓力強(qiáng)度，或者將加碼任務(wù)升格為中心工作與政治任務(wù)，提高加碼任務(wù)的政治屬性，抑制下級(jí)政府的抵觸情緒，進(jìn)一步激活下級(jí)政府調(diào)動(dòng)資源的能動(dòng)性。此時(shí)，加碼行為進(jìn)入新一輪的互動(dòng)過程，面臨高壓的激勵(lì)環(huán)境和任務(wù)-資源關(guān)系的失衡，治理能力弱的下級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳录訅汉托敦?zé)，加碼任務(wù)繼續(xù)向下流轉(zhuǎn)（就轉(zhuǎn)化為類型I）。

（四）類型IV：常規(guī)執(zhí)行-不加新碼

當(dāng)下級(jí)政府的治理資源能夠完成中間政府的加碼任務(wù)時(shí)，將出現(xiàn)任務(wù)-資源匹配狀態(tài)。由于加碼任務(wù)并未給下級(jí)政府造成過大負(fù)擔(dān)，下級(jí)政府與中間政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、溝通協(xié)商的意愿不強(qiáng)烈，下級(jí)政府將充當(dāng)忠實(shí)的執(zhí)行者角色。具體表現(xiàn)為：第一，在目標(biāo)設(shè)置上，由于中間政府設(shè)置的壓力強(qiáng)度不大，潛在的政治收益和政治風(fēng)險(xiǎn)小，此項(xiàng)任務(wù)的重要程度不足以引起下級(jí)政府的重視，下級(jí)政府會(huì)將有限的治理資源和注意力分配到更重要的其他任務(wù)，不會(huì)再次主動(dòng)加碼。第二，在激勵(lì)分配上，下級(jí)政府可能沿用中間政府的激勵(lì)手段和壓力強(qiáng)度，但不會(huì)主動(dòng)設(shè)置更大的激勵(lì)強(qiáng)度，傾向于采用常規(guī)執(zhí)行的方式完成加碼任務(wù)。結(jié)果是，中間政府的加碼任務(wù)被向下流轉(zhuǎn)，下級(jí)政府以常規(guī)方式執(zhí)行，不會(huì)再加新碼。

五、加碼動(dòng)力的衰減與加碼行為的中止

盡管各級(jí)政府有著加碼的主動(dòng)性，從內(nèi)部動(dòng)力和外部環(huán)境看，加碼將面臨動(dòng)力層層衰減或外部干預(yù)中止兩種情況。

（一）加碼動(dòng)力的衰減

加碼作為一種下級(jí)主動(dòng)發(fā)起的自利行為，動(dòng)力的維持最終取決于各級(jí)政府對(duì)加碼重要性的辨識(shí)和自身治理資源的稟賦條件。當(dāng)上級(jí)政府將任務(wù)“發(fā)包”給中間政府，中間政府傳導(dǎo)的壓力強(qiáng)度和下級(jí)政府的治理資源配置將影響加碼的動(dòng)力。

第一，壓力強(qiáng)度（政策重要性程度）不足導(dǎo)致加碼的持續(xù)動(dòng)力不足。政策重要性程度折射了一項(xiàng)任務(wù)的預(yù)期政治收益、潛在風(fēng)險(xiǎn)和激發(fā)下級(jí)能動(dòng)性的程度。當(dāng)上級(jí)政府的激勵(lì)強(qiáng)度不足，下級(jí)政府對(duì)該項(xiàng)任務(wù)的預(yù)期收益評(píng)估不高、注意力分配不夠、能動(dòng)性發(fā)揮較弱時(shí)，下級(jí)政府也沒有強(qiáng)烈能動(dòng)性繼續(xù)再加新碼，而是將治理重心和有限資源投入更重要的政策領(lǐng)域。例如，艾云通過華中地區(qū)某農(nóng)業(yè)縣2007年度計(jì)劃生育年終考核檢查為例，發(fā)現(xiàn)中間層級(jí)的政府通過指標(biāo)分解和層層加碼，創(chuàng)造符合本級(jí)政府政治利益的運(yùn)作空間，計(jì)劃生育的各類考核指標(biāo)的逐級(jí)加碼閾值在5%左右。（艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》，2011年第3期。）但是，陳恩發(fā)現(xiàn)隨著計(jì)劃生育從政治任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)常規(guī)治理工作后，“下級(jí)政府沒有政治任務(wù)強(qiáng)度的指標(biāo)壓力”，甚至可以“有多少做多少”，加碼現(xiàn)象不再明顯。（陳恩：《常規(guī)治理何以替代運(yùn)動(dòng)式治理——基于一個(gè)縣計(jì)劃生育史的考察》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2015年第5期。）

第二， 治理資源配置的逐級(jí)減少將導(dǎo)致主動(dòng)加碼動(dòng)力的邊際衰減。主動(dòng)加碼是下級(jí)能動(dòng)的自發(fā)行為，加碼的工作量并不屬于上級(jí)考核規(guī)定的范疇，需要加碼政府自行解決治理資源，考驗(yàn)著加碼政府及其下級(jí)政府的治理資源配置和能動(dòng)性強(qiáng)弱。因此，加碼的啟動(dòng)和維持需要地方政府持續(xù)地注入治理資源，即便各級(jí)政府都有主動(dòng)加碼下級(jí)的政績(jī)沖動(dòng)，但有限的治理資源限制了各級(jí)政府主動(dòng)加碼的動(dòng)力。在政策自上而下的執(zhí)行過程中，越是基層的下級(jí)政府，治理資源被層層盤剝和截留，基層政府面臨著來自上級(jí)層層疊加的加碼任務(wù)，主動(dòng)再加新碼的動(dòng)力逐漸衰減。例如，崔晶調(diào)研Y區(qū)農(nóng)村治理污染這項(xiàng)工作，發(fā)現(xiàn)中央要求的是在農(nóng)村聚集的地方治理污染率達(dá)到60％即可，但是Y區(qū)基層生態(tài)環(huán)境局收到的考核指標(biāo)是100％全覆蓋，最終成為“無法完成的任務(wù)”。對(duì)于這些額外的任務(wù)加碼，基層工作人員采用了“拼湊應(yīng)對(duì)＋硬懟回去”（崔晶：《基層治理中的政策“適應(yīng)性執(zhí)行”——基于Y區(qū)和H鎮(zhèn)的案例分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2022年第1期。）的執(zhí)行策略，而不會(huì)再加新碼。

（二）上級(jí)對(duì)加碼行為的干預(yù)

上級(jí)政府對(duì)加碼行為的態(tài)度和干預(yù)也影響著加碼的存續(xù)。盡管中間政府在層層加碼過程中扮演著“驅(qū)動(dòng)者”“放大者”的重要角色，但是它享有的自由裁量權(quán)是有限的，深受集中治理結(jié)構(gòu)中上級(jí)政府的制約。上級(jí)政府會(huì)根據(jù)加碼的效果和社會(huì)影響等情況進(jìn)行干預(yù)，從而改變中間政府的加碼行為。上級(jí)政府對(duì)于加碼的干預(yù)有三種主要情況：

一是默許與隱形授權(quán)。（張靜：《行政包干的組織基礎(chǔ)》，《社會(huì)》，2014年第6期。）當(dāng)治理環(huán)境變動(dòng)、治理問題復(fù)雜、治理資源有限，上級(jí)政府對(duì)最優(yōu)的政策效果、治理過程的控制能力，以及各層級(jí)治理能力難以評(píng)估時(shí)，會(huì)對(duì)中間政府的主動(dòng)加碼表現(xiàn)為“走一步看一步”的默許與隱形授權(quán)。此時(shí)，在集中的治理結(jié)構(gòu)中，中間政府將掌握一定的決策權(quán)和相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。上級(jí)政府傾向于放權(quán)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向而非過程導(dǎo)向，資源配置過程強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府自籌資源而非上級(jí)撥付。中間政府的主動(dòng)加碼是一種具有情境性與試驗(yàn)性的探索行為。既不肯定也不否定的默許態(tài)度構(gòu)成了上下級(jí)間不成文的彈性關(guān)系，默許與隱形授權(quán)塑造了一種張弛模糊、難以辨析的流動(dòng)責(zé)任邊界。此時(shí)，上級(jí)政府對(duì)加碼的默許造成了事實(shí)上的行為激勵(lì)和隱形授權(quán)，可能引發(fā)各級(jí)政府的模仿學(xué)習(xí)和上行下效，加碼可能出現(xiàn)疊加和泛濫。但是，一旦加碼行為造成治理風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政府能夠以監(jiān)管者的角色出場(chǎng)迅速收回默許，實(shí)際控制權(quán)將被上級(jí)政府回收，減少中間政府自由裁量的程度和范圍，避免治理責(zé)任的上移和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的上升。

二是認(rèn)可與及時(shí)糾偏。當(dāng)對(duì)治理問題及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)相對(duì)清晰，并掌握一定的治理資源時(shí)，上級(jí)政府會(huì)對(duì)中間政府主動(dòng)加碼表現(xiàn)為審慎的鼓勵(lì)和主動(dòng)的調(diào)控。比如，在招商引資、GDP增長(zhǎng)、節(jié)能減排等可量化領(lǐng)域，中間政府的主動(dòng)加碼目標(biāo)會(huì)正式進(jìn)入自己制訂的工作計(jì)劃或方案中，并得到上級(jí)政府的備案批準(zhǔn)。此時(shí)，中間政府的主動(dòng)加碼是一種具有管控性和自主性的行為，而上級(jí)政府的同意賦予這種主動(dòng)加碼的合法性，而加碼任務(wù)的閾值、方式等也在上級(jí)的可控范圍內(nèi)。比如，在節(jié)能減排領(lǐng)域，節(jié)能指標(biāo)任務(wù)是經(jīng)過地方政府承諾，經(jīng)由中央和地方政府協(xié)商的結(jié)果。中央對(duì)地方“自我加壓”的承諾并不認(rèn)可和放心，要求各省指標(biāo)設(shè)置必須有依據(jù)，最終節(jié)能指標(biāo)經(jīng)過中央政府的多輪協(xié)商、及時(shí)糾偏達(dá)成一個(gè)可行的任務(wù)分解，防止承諾落空。（中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊：《節(jié)能大限逼近：30省區(qū)市壓力大排名》，2010年10月19日，https：//finance.sina.com.cn/roll/20101019/18558806012.shtml。）此時(shí)，加碼行為在一定程度上被允許、認(rèn)可和管控。

三是叫停與明令禁止。當(dāng)上級(jí)政府掌握和積累了足夠的治理經(jīng)驗(yàn)與信息資源，政策過程從探索試驗(yàn)走向常態(tài)化執(zhí)行，不再反向依賴下級(jí)的自主探索和信息反饋，特別是各地方政府主動(dòng)加碼的潛在治理風(fēng)險(xiǎn)大于預(yù)期治理績(jī)效，甚至引發(fā)國(guó)家與社會(huì)的緊張關(guān)系時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)主動(dòng)加碼的容許程度最低。在這種情況下，集中治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系就凸顯出來，上級(jí)政府通常是中央政府，通過高位管理進(jìn)行通報(bào)、點(diǎn)名批評(píng)、成立專班等各種方式，以行政命令的方式叫停和禁止中間政府的加碼行為，要求按照政令規(guī)定行事，維護(hù)中央政令的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

六、結(jié)論與討論

在比較中國(guó)治理行為的代表性解釋的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建出一個(gè)“結(jié)構(gòu)—資源—能動(dòng)”的三元分析框架，發(fā)展了壓力型體制解釋，使其能更完整地分析層層加碼的生成和分化機(jī)制。這個(gè)新的解釋框架并沒有推翻現(xiàn)有的代表性解釋，而是從治理結(jié)構(gòu)、治理資源配置和治理主體能動(dòng)性三個(gè)維度補(bǔ)充現(xiàn)有解釋。尤其通過中間政府，更清晰地揭示了層級(jí)間的互動(dòng)和加碼行為的變異分化。一方面，當(dāng)上級(jí)政府發(fā)布元政策目標(biāo)，中間政府基于能動(dòng)性主動(dòng)發(fā)起加碼，實(shí)現(xiàn)績(jī)效獲取或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。中間政府可以在屬地范圍內(nèi)能動(dòng)地設(shè)置加碼閾值和設(shè)置壓力強(qiáng)度，將導(dǎo)致任務(wù)—資源關(guān)系的張力。我們從加碼閾值設(shè)置和壓力傳導(dǎo)強(qiáng)度兩個(gè)維度，對(duì)加碼的流轉(zhuǎn)生產(chǎn)過程進(jìn)行了類型學(xué)分析。下級(jí)政府針對(duì)加碼任務(wù)開展差異化的能動(dòng)策略，出現(xiàn)加碼的分化和變異，包括向下加壓、再加新碼、向上協(xié)商和常規(guī)執(zhí)行等不同形態(tài)，最終導(dǎo)致加碼的流轉(zhuǎn)、疊加和終止。

另一方面，加碼行為不是無休止的，還存在著加碼內(nèi)驅(qū)動(dòng)力的衰減和外部干預(yù)下的加碼行為中止。這些變化說明了治理主體的能動(dòng)性，也進(jìn)一步揭示了壓力型體制的自我調(diào)適韌性。不同的治理任務(wù)由于在治理議程上的重要性排序以及相應(yīng)的治理資源支持的不同，會(huì)造成加碼行為的調(diào)整。當(dāng)治理任務(wù)的重要性程度不夠高，或是下級(jí)政府的治理資源難以完成加碼任務(wù)時(shí)，下級(jí)政府不愿或沒有能力再加新碼，加碼的動(dòng)力就會(huì)趨向衰減。加碼行為的持續(xù)性也受到外部環(huán)境的影響。上級(jí)政府將根據(jù)不同的治理情境（比如社會(huì)輿論反應(yīng)、下級(jí)政府的抱怨程度等），選擇性地對(duì)下級(jí)的加碼行為保持默許、糾偏或嚴(yán)控態(tài)度，將不同程度地影響加碼的生成和存續(xù)。

基于以上研究，我們認(rèn)為在政策和治理層面需要重點(diǎn)關(guān)注作為中間層級(jí)的地方政府。一方面，要著力健全政府職責(zé)體系建設(shè)。在縱向政府職責(zé)體系中，進(jìn)一步科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，關(guān)注中間層級(jí)地方政府的權(quán)限范圍，理順各層級(jí)政府職責(zé)關(guān)系。推動(dòng)政府縱向間的職責(zé)劃分，解決不同層級(jí)政府在具體工作中的職責(zé)明晰、責(zé)任歸屬等問題。另一方面，要建立科學(xué)合理的治理考核評(píng)價(jià)體系。首先，上級(jí)決策具備科學(xué)性和民主性，確保制定的發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)真實(shí)可行。在地方政府制定下級(jí)政府需要完成的各項(xiàng)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)經(jīng)過充分的論證和討論，確保決策的科學(xué)性和合理性。需要給予下級(jí)政府政策協(xié)商和談判的制度空間，允許下級(jí)政府通過正式談判溝通渠道向上反映困難。其次，考核評(píng)價(jià)應(yīng)避免采用“一刀切”的方式，而是根據(jù)實(shí)際情況因地制宜，不僅應(yīng)考察各類指標(biāo)任務(wù)的完成情況，還需評(píng)估其主觀努力程度以及群眾的認(rèn)可程度和滿意度。

我們構(gòu)建了一個(gè)分析和理解層層加碼內(nèi)在機(jī)理的一般框架，但未來還有繼續(xù)深入探索的空間，尤其需要結(jié)合案例對(duì)這個(gè)解釋框架進(jìn)一步檢驗(yàn)，提高其解釋力，并進(jìn)一步修正完善。

（責(zé)任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-10-28

作者簡(jiǎn)介：楊雪冬，清華大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；趙家坤（通信作者），清華大學(xué)政治學(xué)系博士研究生。

① 中國(guó)新聞網(wǎng)：《中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議在京召開》，2024年1月29日，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2024/01-29/10155079.shtml。