摘要：統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的總路線總政策的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。應(yīng)從推進中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度認(rèn)識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重大意義。黨的十八大以來，初步構(gòu)建起了由黨章、專門條例、相關(guān)條例等構(gòu)成的統(tǒng)一戰(zhàn)線制度體系。但還存在規(guī)范內(nèi)容不完整、結(jié)構(gòu)不完備、執(zhí)行不到位、體系性和協(xié)同性不強等明顯短板和不足。應(yīng)進一步完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)體系，提升相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實效性。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作；黨內(nèi)法規(guī)；體系建設(shè)

中圖分類號：D621 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0100-017

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會《決定》明確將中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，推動黨和國家治理各領(lǐng)域制度化、規(guī)范化、法治化。黨的十九屆四中全會《決定》將“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為“堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”的重要內(nèi)容。統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨治國理政的重大戰(zhàn)略問題，應(yīng)從推進中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度認(rèn)識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重大意義。

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的總路線總政策的重要組成部分，因其工作范圍和對象的復(fù)雜性和變化性，在規(guī)范依據(jù)上呈現(xiàn)政治性和政策性等突出特點。2015年《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的印發(fā)既是黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作由政策調(diào)適轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)調(diào)適的重要標(biāo)志，亦被認(rèn)為是統(tǒng)戰(zhàn)工作走向規(guī)范化的標(biāo)志性開端。2020年《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》印發(fā)后，統(tǒng)戰(zhàn)工作有了正式、專門的主干黨內(nèi)法規(guī)。此后，理論界逐步形成關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化法治化、統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系等共識性概念，圍繞統(tǒng)一戰(zhàn)線及其工作法治化的概念內(nèi)涵和基本進路、統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構(gòu)成、統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念的結(jié)合等命題開展探究，形成較為清晰、明確但不盡一致、相互爭鳴的學(xué)術(shù)觀點。

當(dāng)前，理論界普遍以2020年“條例”作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的正式開啟，“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化”這一概念此后也得到普遍認(rèn)可和使用，（李曉艷：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的意蘊內(nèi)涵與實踐進路》，《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報》，2021年第6期。）研究重心開始轉(zhuǎn)向統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構(gòu)建。關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構(gòu)成，主要有兩種觀點：一是“雙軌制”，即統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系呈現(xiàn)國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系并存。（趙華明、李麗娜、劉英杰：《新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線立法體系的構(gòu)建與完善》，《遼寧省社會主義學(xué)院學(xué)報》，2019年第1期；嚴(yán)華、龐鵬：《統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)研究》，《重慶社會主義學(xué)院學(xué)報》，2016年第3期；胡利明：《論創(chuàng)新構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線法律體系》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》，2017年第1期。）其理由是統(tǒng)戰(zhàn)工作既是黨的特殊群眾工作，屬于黨的事務(wù)范疇，又存在于國家治理體系，不少內(nèi)容涉及公共事務(wù)；（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結(jié)合度的科學(xué)路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）一是“單軌制”，即統(tǒng)戰(zhàn)工作法規(guī)體系建設(shè)指黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，其理由是應(yīng)對統(tǒng)一戰(zhàn)線與統(tǒng)戰(zhàn)工作予以明確區(qū)分，統(tǒng)戰(zhàn)工作的邏輯起點在黨內(nèi)，統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化是對中國共產(chǎn)黨而不是對全體公民的規(guī)范。（鄧凱：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的科學(xué)內(nèi)涵和恰切路徑》，《天津市社會主義學(xué)院學(xué)報》，2020年第3期；胡利明：《論創(chuàng)新構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線法律體系》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》，2017年第1期。） 此外，還有學(xué)者提出統(tǒng)一戰(zhàn)線“軟法治理”概念，認(rèn)為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展以統(tǒng)戰(zhàn)軟法為依據(jù)，恰當(dāng)借用統(tǒng)戰(zhàn)硬法作為輔助。（邱冠文、張豐清、梅偉麗：《我國統(tǒng)戰(zhàn)工作軟法治理問題研究——基于法學(xué)與統(tǒng)戰(zhàn)理論融合的視角》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》，2016年第2期。）持這一觀點的學(xué)者多將黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件認(rèn)定為軟法。（李曉艷：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的意蘊內(nèi)涵與實踐進路》，《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報》，2021年第6期；邱冠文、張豐清、梅偉麗：《我國統(tǒng)戰(zhàn)工作軟法治理問題研究——基于法學(xué)與統(tǒng)戰(zhàn)理論融合的視角》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》，2016年第2期。）

統(tǒng)戰(zhàn)工作的本質(zhì)是黨的群眾工作，其工作對象的特殊性和特定性不同于一般的群眾工作。一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的黨外性和廣泛性決定了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件具有顯著的“外溢”現(xiàn)象，規(guī)范內(nèi)容往往兼具黨內(nèi)事務(wù)性和社會公共性，因而容易形成黨內(nèi)規(guī)范體系與國家法律體系的規(guī)范“競合”。另一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及的民族、宗教、僑務(wù)、非公經(jīng)濟等領(lǐng)域相對獨立分散，各具特色，碎片化現(xiàn)象顯著。把統(tǒng)戰(zhàn)工作納入法治化軌道，并不意味著統(tǒng)戰(zhàn)各方面的工作都要以法律法規(guī)形式加以規(guī)范。這不僅做不到，而且與統(tǒng)戰(zhàn)工作的性質(zhì)和任務(wù)不相適應(yīng)。（殷嘯虎：《統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的構(gòu)建與完善》，《重慶社會主義學(xué)院學(xué)報》，2016年第5期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化并非簡單的行政化、規(guī)程化、固定化，而是在制度化、規(guī)范化、程序化的前提下，平衡規(guī)范確定性與實踐靈活性。

當(dāng)前研究充分論證了統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范化和法治化的必要性，但統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的理論依據(jù)及其內(nèi)涵和外延仍有待明確。統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范如何按照法律類型和內(nèi)容分類，構(gòu)成一個體系化、有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，在政策、國家法律和黨內(nèi)法規(guī)中形成對應(yīng)的場域自覺，在這一問題上還有深化空間。

構(gòu)建統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的關(guān)鍵在于從工作實踐出發(fā)，識別統(tǒng)戰(zhàn)工作開展對各個類型的法律法規(guī)和政策的差異性需求。統(tǒng)戰(zhàn)工作對規(guī)范供給的指引功能、協(xié)調(diào)功能和約束保障功能的需求往往大于法律的原則性、宣示性確認(rèn)功能的需求，這就要求增強規(guī)范體系對領(lǐng)導(dǎo)主體和工作主體，即中國共產(chǎn)黨及其行為的匹配性、操作性和實用性。從立法和制規(guī)技術(shù)的角度看，以中國共產(chǎn)黨為主體直接發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的事項，宜制定黨內(nèi)法規(guī)。（管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國法學(xué)》，2019年第6期。）尤其是直接關(guān)乎黨的自身建設(shè)和治國理政，且國家法律法規(guī)框架下的行政科層制難以完成的工作領(lǐng)域，應(yīng)充分激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的政治權(quán)威和綜合協(xié)調(diào)功能。因此，從當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作的實際需求和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性質(zhì)出發(fā)，統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)主要以特定層級和類型的黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)適為主。

本文在現(xiàn)有研究對統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的認(rèn)識基礎(chǔ)上，全面梳理涉及統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度、法規(guī)及其配套規(guī)范性文件，從黨內(nèi)法規(guī)立法體制和執(zhí)行效能出發(fā)，探討統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成要素、立規(guī)路徑和規(guī)范構(gòu)造，以期推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)分工明確、程序科學(xué)、銜接順暢，增強統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、規(guī)范化、程序化。

二、統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件現(xiàn)狀及黨的十八大以來的建設(shè)進展

黨的十八大后，在加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國，推進現(xiàn)代國家治理的大背景下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出明確部署。截至2024年3月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3890部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)221部，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)202部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3467部。張勁：《持之以恒推進依規(guī)治黨——新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，《黨建》，2024年第6期。統(tǒng)戰(zhàn)工作作為黨的一項極其重要的工作，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要領(lǐng)域，也取得重要的進展，主要集中于《黨章》的規(guī)定、統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)、其它類型黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的專門條款和統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范性文件。

（一）《黨章》關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線和統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關(guān)規(guī)定

《黨章》“總綱”第22自然段明確了“進一步發(fā)展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者組成的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的要求，以及鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的各項方針、政策和重要政治理念。從黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層設(shè)計上明確了統(tǒng)戰(zhàn)工作的定位。

此外，“總綱”第10自然段將“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為黨“必須倍加珍惜、長期堅持，并在實踐中不斷豐富和發(fā)展”的寶貴歷史經(jīng)驗；（黨的二十大《黨章》“總綱”部分修改時，在“十個堅持”基本經(jīng)驗中，就包括“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”。）第16自然段寫入“毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”的方針；第17自然段寫入堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”“實現(xiàn)國家各項工作法治化”等內(nèi)容；第22自然段是關(guān)于黨的民族工作和宗教工作的方針；第32自然段寫入“共產(chǎn)黨員必須同黨外群眾親密合作，共同為建設(shè)中國特色社會主義而奮斗”的內(nèi)容。值得注意的是，“總綱”第17自然段中關(guān)于“實現(xiàn)國家各項工作法治化”的規(guī)定，這一內(nèi)容是黨的十六大開始寫入《黨章》的，既是對國家各項工作的要求，也是對黨領(lǐng)導(dǎo)國家各項工作的要求，對于統(tǒng)戰(zhàn)工作同樣具有指導(dǎo)意義。

在《黨章》正文條款中，涉及黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作的條款有5條，第二章“黨的組織制度”第18條寫入黨的中央、地方和基層組織要“經(jīng)常討論和檢查”統(tǒng)戰(zhàn)工作的要求，明確將統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)定為各級黨組織的一項經(jīng)常性工作；第五章“黨的基層組織”第33條寫入國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作的內(nèi)容；（第33條關(guān)于黨的基層組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)定系黨的二十大《黨章》新增內(nèi)容。）第六章“黨的干部”第35條寫入重視培養(yǎng)、選拔少數(shù)民族干部的要求，第37條寫入“黨員干部要善于同黨外干部合作共事，尊重他們，虛心學(xué)習(xí)他們的長處”“黨的各級組織要善于發(fā)現(xiàn)和推薦有真才實學(xué)的黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，保證他們有職有權(quán)，充分發(fā)揮他們的作用”的規(guī)定；第九章“黨組”第48條將“團結(jié)黨外干部”規(guī)定為黨組的主要任務(wù)。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)工作專門黨內(nèi)法規(guī)

黨的十八大以后，中共中央先后發(fā)布《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2015年試行、2020年修訂）《社會主義學(xué)院工作條例》（2018年）、《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》（2022年）三部統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)。條例是“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”（《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條。）的黨內(nèi)法規(guī)，其在黨內(nèi)法規(guī)體系中的位階僅低于“黨章”和“準(zhǔn)則”。截至2024年6月，現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中的“條例”共47部，統(tǒng)戰(zhàn)工作專門黨內(nèi)法規(guī)是除了黨的組織工作相關(guān)法規(guī)、紀(jì)律工作相關(guān)法規(guī)外占比較高的，表明了中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中對統(tǒng)戰(zhàn)工作的重視。（根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》、北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和人民數(shù)據(jù)網(wǎng)綜合統(tǒng)計。）

2015年5月頒布的《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》是第一部綜合性的統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)，2020年12月21日，中共中央正式印發(fā)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，對試行條例進行實質(zhì)性擴充和修改，在試行條例確定的六大工作領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，將港澳臺統(tǒng)戰(zhàn)工作與海外統(tǒng)戰(zhàn)工作和僑務(wù)工作單列，新增了新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作和統(tǒng)戰(zhàn)部門自身建設(shè)工作，明確了大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的基本要求，強化了統(tǒng)戰(zhàn)工作的整體保障和監(jiān)督，其體現(xiàn)的法治思維和水平，清晰地表達了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的發(fā)展方向。

2018年12月22日，中共中央批準(zhǔn)并發(fā)布的《社會主義學(xué)院工作條例》是黨中央制定的第一部關(guān)于社會主義學(xué)院工作的黨內(nèi)法規(guī)，從法規(guī)角度推動社會主義學(xué)院辦學(xué)制度化和規(guī)范化。從規(guī)范內(nèi)容上看，《社會主義學(xué)院工作條例》是第二部統(tǒng)戰(zhàn)工作類的專門法規(guī)，具有較強的“工作規(guī)范”的性質(zhì)，不僅包含性質(zhì)確認(rèn)、組織確立等實體條款，更包含教學(xué)、科研、對外交流、學(xué)員管理等工作的程序性條款。此外，還明確了各級社會主義學(xué)院接受各級黨委必要支持的保障性條款，具有較強的指引性和可操作性。

2022年6月13日，中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》是關(guān)于政治協(xié)商工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)。條例規(guī)定了政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種政治協(xié)商的基本方式；規(guī)定黨中央對政治協(xié)商工作實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確了地方黨委、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)黨組在政治協(xié)商工作中的主要職責(zé)；規(guī)定了兩種政治協(xié)商的協(xié)商對象和內(nèi)容、協(xié)商形式和程序及政治協(xié)商的保障機制。政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要形式，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線參加國家治理的重要實現(xiàn)形式。

這三部統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)，特別是《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》的印發(fā)，是黨的十八大以來統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)最重要的成果，也是統(tǒng)戰(zhàn)工作走向法治化的重要標(biāo)志。

（三）其它黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關(guān)規(guī)定

除了三項統(tǒng)戰(zhàn)工作專門條例外，適應(yīng)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內(nèi)法規(guī)還散見于其他黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關(guān)條文。粗略梳理現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中的47部“條例”，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的條文主要有以下五類：

第一類是加強各級黨委對統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。如《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》（2020）第7條規(guī)定：“各級人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，武裝力量，各民主黨派和無黨派人士，人民團體，企事業(yè)單位，基層群眾性自治組織，社會組織等，都必須自覺接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)?！钡?4條第5款規(guī)定中央委員會在黨的全國代表大會期間行使的職權(quán)包括討論決定“國家主席、副主席推薦人選，全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員推薦人選”；第16條第5款規(guī)定中央政治局常務(wù)委員會行使職權(quán)包括“聽取中央書記處工作報告和中央紀(jì)律檢查委員會（國家監(jiān)察委員會）、全國人大常委會黨組、國務(wù)院黨組、全國政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組等的工作匯報”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）規(guī)定黨的地方委員會須“加強對本地區(qū)群團工作和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)”，將統(tǒng)戰(zhàn)工作明確為其常務(wù)委員會的主要職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》（2019）規(guī)定“縣級以上政協(xié)”應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組；“全國性的重要文化組織、社會組織”和“其他需要設(shè)立黨組的單位”經(jīng)黨中央批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組；市級以上政協(xié)“應(yīng)當(dāng)設(shè)立機關(guān)黨組”；“省級以上人大、政協(xié)的專門委員會”經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立分黨組?！吨袊伯a(chǎn)黨組織工作條例》（2021）對黨的組織工作提出的總體性要求就包括“著力積聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才”，并規(guī)定地方黨委的主要職責(zé)包括“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部，向地方國家機關(guān)、政協(xié)組織、人民團體、國有企業(yè)和事業(yè)單位等推薦重要干部”?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》（2021）將“做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。對學(xué)校內(nèi)民主黨派的基層組織實行政治領(lǐng)導(dǎo)，支持其依照各自章程開展活動。支持無黨派人士等統(tǒng)一戰(zhàn)線成員參加統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)活動，發(fā)揮積極作用。加強黨外知識分子工作和黨外代表人士隊伍建設(shè)。加強民族和宗教工作”規(guī)定為高校黨委的主要職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）也規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作是國有企業(yè)黨委（黨組）的主要職責(zé)。

第二類是規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線成員對黨的工作、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部開展民主監(jiān)督的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）規(guī)定：“人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督”“各級黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制”?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》（2024）規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助同級黨組織開展巡視工作的同時，要求包括統(tǒng)戰(zhàn)部門在內(nèi)的相關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持巡視工作，還規(guī)定巡視機構(gòu)、巡視干部應(yīng)當(dāng)自覺接受“黨組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方面監(jiān)督”。

第三類是統(tǒng)一戰(zhàn)線成員參與重要工作協(xié)商的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。如《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》第30條規(guī)定：“黨中央就黨和國家重要方針政策、重大問題、重要人事安排等進行協(xié)商，聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士代表的意見和建議，通報重要情況，溝通思想、增進共識?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》（2019）規(guī)定推薦地方人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員人選，參加談話調(diào)研推薦的人員“應(yīng)當(dāng)有民主黨派、工商聯(lián)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和無黨派人士參加”；領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，“黨委推薦人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員人選和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長人選，應(yīng)當(dāng)事先向民主黨派、工商聯(lián)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和無黨派代表人士通報有關(guān)情況，進行民主協(xié)商”。

第四類是選拔任用黨外干部和人才的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。如《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》（2021）在干部和人才工作方面明確規(guī)定“統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔女干部、少數(shù)民族干部和黨外干部工作”，“著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才”，并強調(diào)“加強對各方面人才的政治引領(lǐng)和政治吸納”，“樹立強烈的人才意識，完善人才服務(wù)保障體系，加強對優(yōu)秀人才和先進典型的宣傳，營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的良好氛圍，鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，開創(chuàng)人人皆可成才、人人盡展其才的生動局面”?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》（2019）規(guī)定要統(tǒng)籌做好培養(yǎng)少數(shù)民族干部和黨外干部工作。

第五類是監(jiān)督保障統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的黨內(nèi)法規(guī)。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2023）第49條規(guī)定：“在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)工作以及機關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)，造成損失或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分?！?/p>

此外，為了進一步貫徹落實中央層面黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，省級地方黨委及其相關(guān)職能部門還制定了大量貫徹和實施上位法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)與前述非專門性黨內(nèi)法規(guī)一道在推進統(tǒng)戰(zhàn)工作方面發(fā)揮實際效用。

（四）相關(guān)規(guī)范性文件

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，除黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則外的其它規(guī)范性文件均不屬于黨內(nèi)法規(guī)。實踐中，諸如黨代會報告、中央全會決定、“意見”“白皮書”“規(guī)劃”等雖然不具備黨內(nèi)法規(guī)的效力，但往往成為黨內(nèi)法規(guī)制定的上游政策性淵源或促使黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定的落地保障，在統(tǒng)戰(zhàn)工作中具有的實際效能使其事實上具備了規(guī)范性文件的性質(zhì)。盡管統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范性文件較為分散，但相關(guān)規(guī)范相對集中于黨的組織和作風(fēng)建設(shè)、（如中辦轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》（2014）提出“不斷加大在新經(jīng)濟組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度”并部署具體工作要求；中辦《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》（2014）強調(diào)“加大非公有制企業(yè)黨建工作指導(dǎo)員選派力度”。）干部工作、（如中辦《關(guān)于進一步從嚴(yán)管理干部的意見》（2009）提出“發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用，支持人大代表、政協(xié)委員通過適當(dāng)方式提出批評和建議，加強對干部人事法律法規(guī)實施情況、重大方針政策貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督”；中辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央組織部關(guān)于加強和改進基層干部教育培訓(xùn)工作的意見》在部署開展基層干部教育培訓(xùn)工作時，專門提到“非公有制經(jīng)濟組織和社會組織黨組織負責(zé)人等”；中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014）規(guī)定“推薦人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員人選，應(yīng)當(dāng)有民主黨派、工商聯(lián)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和無黨派代表人士參加”，“非中共黨員擬任人選，應(yīng)當(dāng)征求黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派、工商聯(lián)主要領(lǐng)導(dǎo)成員、無黨派代表人士的意見”。）群眾路線、（如《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990）提出“加強共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的建設(shè)，密切同各民主黨派和各族各界人士的聯(lián)系，堅持重大問題同他們協(xié)商，切實保障民主黨派成員和無黨派人士參政議政和進行民主監(jiān)督的權(quán)利”，“充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)和其它群眾團體在加強黨同群眾聯(lián)系中的橋梁、紐帶作用”。）民主監(jiān)督（如《中共中央關(guān)于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的意見》（2013）提出專題民主生活會“可邀請黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員和黨員群眾代表參加對領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評議”。）等領(lǐng)域，這在一定程度上反映了統(tǒng)戰(zhàn)工作在實踐中的著力點。

以“意見”為例，新時代以來，中共中央或中辦、國辦在統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域公布或下發(fā)了多項“意見”。（如《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015）、 《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》（2015）、《關(guān)于加強改進黨的群團工作的意見》（2015）、《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》（2015）、《關(guān)于加強歐美同學(xué)會（留學(xué)人員聯(lián)誼會）建設(shè)的意見》（2016）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和改進新形勢下宗教工作的意見》（2016）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》（2017）、《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（2017）、《關(guān)于加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》（2018）、《中共中央關(guān)于加強中國特色社會主義參政黨建設(shè)的意見》（2019）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》（2023）等。）“意見”的實踐效能主要源于兩個方面：一是這一規(guī)范形式的靈活性決定了其在實際工作開展中的廣泛適用性。二是在我國長期的政治實踐中，“意見”已形成一套自上而下的執(zhí)行體系。從文件生成的角度，“上位”意見的出臺往往觸發(fā)下級單位或被領(lǐng)導(dǎo)單位層層制定出臺一系列下位“意見”。如中辦《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》出臺后，各省、市、縣（區(qū)）委相繼出臺“意見”的實施意見或辦法，各級政協(xié)也紛紛制定同級黨委“實施意見”的“實施辦法”或“工作規(guī)程”。由于“意見”的出臺無須遵循正式法規(guī)制定出臺的嚴(yán)格程序，其自上而下的政策生成和執(zhí)行往往更為簡易高效，能及時、具體地推進工作開展。

三、統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的主要問題

黨的十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在原有基礎(chǔ)上取得了重要進展，初步構(gòu)建起了由黨章、專門條例、相關(guān)條例和規(guī)范性文件構(gòu)成的統(tǒng)一戰(zhàn)線制度體系，但在規(guī)范內(nèi)容的完整性、結(jié)構(gòu)的體系性、可執(zhí)行性、實施保障性等方面存在短板和不足。

（一）規(guī)范體系結(jié)構(gòu)不完備，若干相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完整、不規(guī)范，一些重要黨內(nèi)法規(guī)中統(tǒng)戰(zhàn)工作缺位，關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的條款具有較大的彈性，規(guī)范性、操作性不強

為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展提供穩(wěn)定的行為依據(jù)和相對確定的行為模式是規(guī)范體系建設(shè)的基本目標(biāo)。從體系結(jié)構(gòu)上看，應(yīng)形成以條例為主干，自黨章至細則相對完整的規(guī)范體系，使其具有匹配性、操作性、實用性。從規(guī)范內(nèi)容上看，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，不僅應(yīng)具備確定和引導(dǎo)功能，更應(yīng)具備指示和監(jiān)督執(zhí)行功能，體現(xiàn)程序性、保障性、懲戒性。（《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。）

第一，在規(guī)范體系的總體結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)基本上形成以黨章相關(guān)規(guī)定為基本依據(jù)、三部專門條例為主體、其它相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的分散規(guī)定為配合的框架性體系。在黨內(nèi)法規(guī)位階金字塔體系中，“條例”位列黨章和準(zhǔn)則之后，在事項內(nèi)容上連接上位的、原則性較強的黨章、準(zhǔn)則與下位的、工作規(guī)程性較強的規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則，屬于中觀層面、適應(yīng)性較大的規(guī)章類型。其他下位法則是為了保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效實施而對其中原則性規(guī)范或概括性規(guī)定以制定下位黨內(nèi)法規(guī)的方式予以細化。（王立峰、李洪川：《黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)探析：基于制度文本與制度實踐的雙重維度》，《理論與改革》，2020年第5期。）不同層級、不同權(quán)限的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)通過規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等形式，應(yīng)對統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域各項工作作出明確、具體，有針對性、可操作性的規(guī)定。因此，從規(guī)范體系結(jié)構(gòu)的完備性看，黨章、條例及其下位黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)配合，尤其是涉及具體工作，更需要從下位法規(guī)的層面作出細節(jié)性規(guī)定。但從當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系來看，配套性、操作性、落實性的規(guī)范細化任務(wù)主要由在性質(zhì)上不屬于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件承擔(dān)，在工作規(guī)程和細則層面尚未完成黨內(nèi)法規(guī)化，這就導(dǎo)致了統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的行動依據(jù)靈活性有余而規(guī)范性不足，地方層面尤其是基層在實踐中對于統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要性和敏感性認(rèn)識不足，對工作領(lǐng)域的原則和底線把握不準(zhǔn)，對工作開展的模式和方法探索缺乏行動依據(jù)。

第二，在相關(guān)條款的內(nèi)容方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主干法規(guī)還存在若干缺失及若干不規(guī)范的條款和內(nèi)容。首先，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中涉及人民政協(xié)的相關(guān)條款明顯缺失。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要機構(gòu)和平臺，規(guī)范統(tǒng)戰(zhàn)工作的主干黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)就黨領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)工作以及各級黨委和人民政協(xié)的關(guān)系等基本問題作出明確規(guī)范。其次，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第5條規(guī)定了十二項統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍，并明確統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象為黨外人士，重點是其中的代表人士。但第五、六、七、九、十章分別規(guī)定了民族工作、宗教工作、非公經(jīng)濟領(lǐng)域統(tǒng)戰(zhàn)工作、港澳臺統(tǒng)戰(zhàn)工作、海外統(tǒng)戰(zhàn)工作和僑務(wù)工作等，其相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容上與國務(wù)院制定的涉及民族、宗教工作的相關(guān)條例重合，在規(guī)范對象上與統(tǒng)戰(zhàn)工作以“人”為工作對象的內(nèi)在邏輯不相符合，因而在條款的內(nèi)容方面欠缺規(guī)范性。

第三，從規(guī)范性質(zhì)上看，當(dāng)前的規(guī)范在內(nèi)容上雖然也具有一定程度的約束功能，但總體來說以引領(lǐng)性、倡導(dǎo)性為主，關(guān)于實體性問題的規(guī)定較多，如何貫徹和落實這些實體性規(guī)范的程序性規(guī)定不足。（侯繼虎：《新時代黨內(nèi)法規(guī)體系化的法理邏輯與發(fā)展路徑》，《政治與法律》，2019年第4期。）盡管《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》和《政治協(xié)商工作條例》均有專章規(guī)定保障和監(jiān)督機制或保障機制，（《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第十三章“保障和監(jiān)督”共4條，分別對各級黨委和政府制定支持統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策、表彰獎勵統(tǒng)戰(zhàn)工作先進集體和先進個人、考核領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行條例情況及問責(zé)予以規(guī)定?！墩螀f(xié)商工作條例》第七章“政治協(xié)商保障機制”共3條，從內(nèi)容上看較《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》更為具體，涉及制度和機制層面，如在各級黨委支持和推動政治協(xié)商工作方面，規(guī)定了黨委、政府、監(jiān)委、法院、檢察院等主體與各民主黨派、各界代表人士的工作聯(lián)系機制。）但仍缺乏工作程序、模式等操作層面的內(nèi)容。因此，無論從條款數(shù)量還是內(nèi)容來看，都以宣示性、原則性內(nèi)容為主，相關(guān)條款內(nèi)容難以作為統(tǒng)戰(zhàn)工作實踐的直接行動依據(jù)，尤其是缺乏關(guān)于責(zé)任落實等保障性條款，使得實踐中難以在具體工作中把握考核、表彰獎勵和問責(zé)尺度，因而難以滿足落實監(jiān)督保障的功能。

第四，統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要性和特殊性及其實踐中出現(xiàn)的短板未在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)層面充分體現(xiàn)和予以規(guī)定，在部分與統(tǒng)戰(zhàn)工作密切相關(guān)、需要統(tǒng)戰(zhàn)成員深度參與的工作層級和工作領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)中，統(tǒng)戰(zhàn)工作和統(tǒng)戰(zhàn)成員的顯示度不高。例如，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作是統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要基礎(chǔ)，是黨的基層工作的重要方面?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》要求“重視加強基層統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”，將統(tǒng)戰(zhàn)工作主體責(zé)任落實到各級黨委?！吨袊伯a(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）未明確將統(tǒng)戰(zhàn)工作列入黨支部的職責(zé)和工作內(nèi)容；《中國共產(chǎn)黨黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019）未將統(tǒng)戰(zhàn)工作作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子的考核內(nèi)容，也未明確規(guī)定民主黨派等黨外人士參加到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子的考核；《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）第31條雖然規(guī)定“實行黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，增強監(jiān)督合力”，卻未進一步明確民主黨派、人民政協(xié)、黨外人士對政法工作的監(jiān)督。國家憲法法律和法規(guī)實施情況是人民政協(xié)、民主黨派和其他黨外人士民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，但在這個重要的黨內(nèi)法規(guī)中卻是缺位的。

（二）地方性配套黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)質(zhì)量不高，制度供給不足

地方黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，在數(shù)量上占黨內(nèi)法規(guī)總量的近90%。此外，由于黨章、準(zhǔn)則和條例僅能由黨的中央組織制定，針對的都是黨的根本問題和基本制度等事項。因此，大量規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則等黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)由地方層面制定。理論上，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)為統(tǒng)戰(zhàn)工作，尤其是地方和基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展供給大量“實用型”規(guī)范制度，作為黨章和條例的配套。但無論是從上位條例的授權(quán)指引、地方黨內(nèi)法規(guī)自身的立規(guī)質(zhì)量還是公開發(fā)布等情況，地方層面黨內(nèi)法規(guī)的制定都與理論上的目標(biāo)存在差距。

首先，從上位條例的授權(quán)指向上看，三項專門性工作條例均沒有對各省、自治區(qū)、直轄市黨委結(jié)合本地區(qū)情況制定實施辦法的授權(quán)條款內(nèi)容，也就是說，統(tǒng)戰(zhàn)工作的上位條例均沒有對地方黨內(nèi)法規(guī)的制定提出明確的配套立規(guī)要求。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第14條明確規(guī)定：“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時制定；沒有要求的，一般不再制定。”從該條規(guī)定的措辭來看，盡管上位黨內(nèi)法規(guī)的明確要求并非地方配套黨內(nèi)法規(guī)制定的充分條件，但從立規(guī)意圖上看，上位條例未作出明確要求顯然會降低地方制定配套黨內(nèi)法規(guī)的積極性和主動性。

其次，據(jù)官網(wǎng)公開信息不完全統(tǒng)計，截至2024年2月，公開發(fā)布且現(xiàn)行有效的《社會主義學(xué)院工作條例》地方配套黨內(nèi)法規(guī)5部，（《中共江蘇省委關(guān)于貫徹落實〈社會主義學(xué)院工作條例〉的實施意見》《云南省貫徹〈社會主義學(xué)院工作條例〉實施細則》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會貫徹〈社會主義學(xué)院工作條例〉實施辦法》《中共山東省委關(guān)于貫徹〈社會主義學(xué)院工作條例〉的實施意見》《中共浙江省委關(guān)于貫徹落實〈社會主義學(xué)院工作條例〉的實施意見》。）《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》地方配套黨內(nèi)法規(guī)6部，（《四川省貫徹落實〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉實施方案》《中共湖南省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《中共江西省委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《福建省委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《中共浙江省委員會統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實施細則》《中共上海市委關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《湖北省實施〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉辦法》。）《政治協(xié)商工作條例》地方配套黨內(nèi)法規(guī)2部，（《吉林省貫徹〈中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例〉實施辦法》《河南省貫徹〈中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例〉實施細則》。）大部分省、直轄市和自治區(qū)未制定配套黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。（部分地方此前制定過《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的配套法規(guī)，但《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》制定后尚未更新。如《中共吉林省委貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施細則》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會貫徹〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施辦法》。）從名稱、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，地方配套法規(guī)主要是以“辦法”“細則”為名稱的黨內(nèi)法規(guī)，也有以“方案”“意見”為名稱的規(guī)范性文件，呈現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件并存的混亂局面；從條文形式上看，地方配套黨內(nèi)法規(guī)均嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)“章節(jié)條款目”的形式要求，部分規(guī)范性文件則仍按“紅頭文件”的分段形式；結(jié)構(gòu)方面，法規(guī)的章體結(jié)構(gòu)與上位條例基本一致，也有的地方黨內(nèi)法規(guī)對上位條例的結(jié)構(gòu)進行合并和簡化；（如《湖北省實施〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉辦法》將“條例”第三章至第十章的內(nèi)容合并為一章，即“統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域工作”。）內(nèi)容方面，涉及目標(biāo)、性質(zhì)、原則等確認(rèn)性條款與上位法基本相同，地方黨內(nèi)法規(guī)主要在工作的組織實施、運行反饋、監(jiān)督保障等方面嘗試細化，如人員比例要求、工作時限等，但總體上細化程度不高，針對地方具體情況的特色性不強，局限于上位條例的原則性規(guī)定，監(jiān)督保障性條款的執(zhí)行性和強制性不強。

最后，從地方黨內(nèi)配套法規(guī)的發(fā)布情況看，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)“除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外”，應(yīng)當(dāng)以一定形式公開發(fā)布。統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的廣泛性和構(gòu)建大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局都要求相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在不違反保密規(guī)定的前提下為黨政職能部門之外更多被納入大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的主體和公眾所知曉、理解、認(rèn)同。而當(dāng)前地方統(tǒng)戰(zhàn)工作配套黨內(nèi)法規(guī)的公開與否、具體形式和法規(guī)宣傳等工作，并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致各地做法不一，直接影響了統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)的宣傳和落實。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同不足

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，應(yīng)注重與法治體系其他組成部分相互銜接、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成組織嚴(yán)密的制度體系，以保證法治體系有效運轉(zhuǎn)。（王然：《習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想論析》，《社會主義研究》，2017年第3期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作的特性決定了其黨內(nèi)法規(guī)具有較強的外溢性，這就容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨的規(guī)范性文件等規(guī)范體系在事項上相互重疊交叉，界限模糊。這一問題在統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系自身建設(shè)的過程中就應(yīng)引起足夠重視。

首先，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、黨的規(guī)范性文件體系的協(xié)同。無論是國家法律體系還是黨內(nèi)法規(guī)體系、規(guī)范性文件體系，都是沒有從邏輯上厘清不同體系的相互邊界和銜接，在這種情況下自發(fā)生成相應(yīng)的規(guī)范，這就造成了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、規(guī)范性文件邊界模糊、立法立規(guī)事項權(quán)限不清，黨內(nèi)法規(guī)制定主體與國家法律和規(guī)范性文件制定主體缺乏溝通聯(lián)動等問題，導(dǎo)致了統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的規(guī)范依據(jù)不準(zhǔn)確、流程不清，出現(xiàn)規(guī)范競合甚至內(nèi)容沖突。

其次，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)與人民政協(xié)相關(guān)規(guī)范的協(xié)同。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上存在的另一個銜接問題是在立規(guī)事項方面統(tǒng)戰(zhàn)工作與“人民政協(xié)工作”的相互疏離。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐結(jié)合的產(chǎn)物，統(tǒng)一戰(zhàn)線與人民政協(xié)在制度屬性上具有同一性，應(yīng)避免統(tǒng)戰(zhàn)工作的孤立化，這樣才能理解統(tǒng)戰(zhàn)工作的來龍去脈和發(fā)展規(guī)律。盡管《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》關(guān)于黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與同級政協(xié)的關(guān)系（第9條第14款）、黨外代表人士在各級政協(xié)中的比例（第44條）等作了相應(yīng)規(guī)定，但上述規(guī)定并沒有從工作開展的角度厘清黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與同級政協(xié)的工作定位和協(xié)調(diào)機制。而《政治協(xié)商工作條例》雖然明確了政治協(xié)商的兩種類型包括人民政協(xié)政治協(xié)商，但是在具體工作安排上卻出現(xiàn)了各級人民政協(xié)作為工作主體的缺位。而從整體上考察統(tǒng)戰(zhàn)工作相關(guān)規(guī)范和人民政協(xié)工作相關(guān)規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)，兩套規(guī)范體系在實踐中各自成一體，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其工作卻未與統(tǒng)戰(zhàn)工作形成制度合力，未能在體制、機制和實踐工作層面實現(xiàn)二者相互銜接和優(yōu)勢統(tǒng)合。

四、推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本進路

2013年以來，中共中央連續(xù)發(fā)布了三個“中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃”，對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求不斷升級：從“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，（中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月-2016年12月）下冊，法律出版社2017年版，第1372頁。）到建設(shè)“以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，“黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強”，（《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，《人民日報》，2018年2月24日第1版。）再到增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，“堅持系統(tǒng)觀念，推動黨內(nèi)法規(guī)立項、起草、審核、審議批準(zhǔn)、解釋、備案審查、清理、督促落實、宣傳教育、理論研究等各項工作得到全面加強和改進”。（《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》，《人民日報》，2023年4月19日第1版。）黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也從側(cè)重黨的自身建設(shè)法規(guī)制度向側(cè)重黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)，再到發(fā)揮依規(guī)治黨在國家治理中的政治保障作用轉(zhuǎn)型深化。下一階段統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)從加強和完善黨對統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)的角度，明確黨以什么方式領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)誰開展工作，如何開展工作，如何監(jiān)督和保障行為的規(guī)范性等核心問題，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

（一）厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的體系邏輯，從橫向和縱向逐步完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)體系

統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)應(yīng)契合黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作的特性，從規(guī)范體系的頂層設(shè)計上對統(tǒng)戰(zhàn)工作廣泛的對象、多元的領(lǐng)域和多樣化的工作形式予以厘清。黨內(nèi)法規(guī)體系是由多層次黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的有機統(tǒng)一體，創(chuàng)新構(gòu)建統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系主要涉及宏觀架構(gòu)設(shè)置、效力位階體系、微觀規(guī)則設(shè)計與表達三大方面。（魏磊杰：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的張力及反思》，《法學(xué)》，2023年第7期。）現(xiàn)階段，在統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總體框架下，應(yīng)更關(guān)注體系建設(shè)在橫向和縱向更為精細化的構(gòu)建，增強黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和集成性。

第一， 對統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)對象和工作范圍進行類型化處理，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系橫向的“領(lǐng)域自覺”。針對不同范圍、在不同領(lǐng)域開展工作的目標(biāo)、模式、方法均有所不同，但各個范圍和領(lǐng)域又不是截然分離的，而是以復(fù)雜、系統(tǒng)的方式相互結(jié)合、相互影響。相對應(yīng)地，其規(guī)范基礎(chǔ)也有較大差異，如民族工作和宗教工作在國家法律方面較為成熟，但應(yīng)區(qū)別于統(tǒng)戰(zhàn)工作話語下的對民族宗教界“人士”的工作；多黨合作在中央層面的規(guī)范性文件方面較為完善；非公有制經(jīng)濟和港澳臺海外統(tǒng)戰(zhàn)工作的國家法律和黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件基礎(chǔ)較為平衡；黨外知識分子和黨外代表人士隊伍建設(shè)工作則主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。每一類工作領(lǐng)域都有自身的特性，對規(guī)范的類型、層級等的要求也隨之不同。因此，要在識別不同領(lǐng)域工作的特征，摸底不同領(lǐng)域的規(guī)范現(xiàn)狀的前提下，再相應(yīng)進行固根基、補短板、強弱項。

此外，應(yīng)加強統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的集成性，增強統(tǒng)戰(zhàn)工作在與其聯(lián)系密切的相關(guān)黨和國家工作領(lǐng)域的顯示度。在制定涉及民主監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、重要工作協(xié)商等領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)時，應(yīng)充分彰顯統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的主體性和參與度。此外，應(yīng)當(dāng)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下認(rèn)識統(tǒng)戰(zhàn)工作與人民政協(xié)工作的密切聯(lián)系，在工作制度和機制方面加強規(guī)范制定主體的聯(lián)動，增強規(guī)范體系的統(tǒng)合性。

第二，明確統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系中不同類型規(guī)范的定位和分工，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系縱向的“位階自覺”。位階是指不同黨內(nèi)法規(guī)之間的效力等級。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)以黨章對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)、宗旨作出的根本規(guī)定為前提，以專門性工作條例為中心，以執(zhí)行性、便捷性、針對性為標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確定位不同層級的規(guī)范的體系定位及其相互關(guān)系。應(yīng)嚴(yán)格按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)類型的定位，以條例下位的規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則合理設(shè)置條例的執(zhí)行、遵守、適用，明確各個工作環(huán)節(jié)的具體要求、專門問題和特定情況。

第三，重視地方黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的央地協(xié)同，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系縱向的“空間自覺”。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)事權(quán)為中央和地方共享，但在具體的立規(guī)事項分配方面應(yīng)予以明確。地方黨內(nèi)法規(guī)的制定不應(yīng)是上位條例的“文字重組”，而應(yīng)著力探索執(zhí)行性和具有地方統(tǒng)戰(zhàn)工作特色（如針對地區(qū)某一特定統(tǒng)戰(zhàn)對象）的立規(guī)空間，避免重復(fù)性規(guī)定。

（二）盡早出臺關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作責(zé)任制的專門工作條例，加強制定統(tǒng)戰(zhàn)工作重點領(lǐng)域的執(zhí)行性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)的有效施行

當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系存在的執(zhí)行力問題主要是由于程序性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范的缺失。法規(guī)的運行有效依賴于規(guī)范本身的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密和配套完備。因此，應(yīng)著力從執(zhí)行體系、監(jiān)督體系、保障體系的設(shè)計安排著手。（江蘇省委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國礦業(yè)大學(xué)聯(lián)合課題組：《〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施與新形勢下的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2020年第2期。）

第一，執(zhí)行是落實法規(guī)落實的首要步驟。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范主要涉及（主體）組織和（行為）程序兩個方面。在（主體）組織方面，科學(xué)界定各級黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作的主要職責(zé)和內(nèi)容并設(shè)定操作性強的考核內(nèi)容、加強專項督察，進一步完善統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、統(tǒng)戰(zhàn)部、具體事務(wù)委員會之間的基本架構(gòu)，逐步形成大統(tǒng)戰(zhàn)工作需要的主體體系。（行為）程序性是指黨組織和黨員行為的相應(yīng)程序，在形式上體現(xiàn)為時間、主體、行為（活動）、方式、步驟等方面。（趙子超：《黨內(nèi)法規(guī)中的程序性條款研究》，博士學(xué)位論文，華東政法大學(xué)，2023年，第17頁。） 組織性和程序性規(guī)范是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要抓手，可以增強條例實施的可預(yù)知性和透明度，通過參與、制定、實施、評價、清理等環(huán)節(jié)配套相關(guān)程序規(guī)范，防止條例實際運行的隨意性，保證條例細節(jié)切實可操作。（張大成：《〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化研究》，《遼寧省社會主義學(xué)院學(xué)報》，2022年第4期。）此外，將來條件成熟時，可以考慮在民主黨派和無黨派人士工作、黨外知識分子工作等統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要領(lǐng)域，逐步制定出臺專門針對某一重要領(lǐng)域的規(guī)定、辦法、規(guī)則或細則，以充實統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系中的配套執(zhí)行性規(guī)范，提升規(guī)范的執(zhí)行力。

第二，監(jiān)督性和保障性法規(guī)是落實執(zhí)行的重中之重。監(jiān)督保障法規(guī)是調(diào)整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等的黨內(nèi)法規(guī)，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責(zé)提供制度保障。（中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，人民出版社2021年版，第35頁。） 2019年中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》是專門針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題而制定的黨內(nèi)法規(guī)。具體到統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域，應(yīng)重點針對三項專門工作條例，配套制定條例貫徹執(zhí)行監(jiān)測機制和專項督查機制，全面摸底統(tǒng)戰(zhàn)工作開展情況，并在此基礎(chǔ)上相應(yīng)建立條例執(zhí)行的考評機制和問責(zé)機制，合理界定領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等責(zé)任。建議盡早出臺關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作責(zé)任制的專門工作條例，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)的有效施行。

此外，在對統(tǒng)戰(zhàn)工作進行評估時，應(yīng)充分考慮其對“人”工作的復(fù)雜性，鼓勵地方尤其是基層在具體工作方式上探索和創(chuàng)新，處理好情感與法理之間的關(guān)系。此外，黨內(nèi)法規(guī)長期被烙以“黨的紀(jì)律”的印記，關(guān)于義務(wù)的規(guī)范較多，對權(quán)利保護的規(guī)范較少。在統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域，還應(yīng)特別注重正向激勵與反面約束相結(jié)合，構(gòu)建監(jiān)督保障法規(guī)。執(zhí)行性規(guī)范既涉及原則性事項，也涉及事務(wù)性事項，因而應(yīng)由中央和地方層面共同規(guī)定，而監(jiān)督性和保障性規(guī)定往往涉及編制、財政、懲戒等機制，適宜在中央層面由中共中央及其工作機關(guān)制定，以保證其政治性和權(quán)威性，推動規(guī)范自上而下的落地。

（三）從黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)層面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，提升相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實效性

黨內(nèi)法規(guī)的制定技術(shù)是指在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中應(yīng)遵循的技術(shù)規(guī)則，包括起草、審議、修改和廢止等過程中，制定主體應(yīng)當(dāng)掌握的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。（郭世杰：《國家法律視域中黨內(nèi)法規(guī)的立法技術(shù)完善》，《學(xué)習(xí)論壇》，2021年第4期；管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國法學(xué)》，2019年第6期。）提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實效性，應(yīng)當(dāng)注重黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)的作用。（秦前紅、周航：《通過制定技術(shù)規(guī)范完善黨內(nèi)法規(guī)的路徑分析》，《吉首大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2019年第6期。）關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，理論界已開展了研究并初步形成一套規(guī)范體系。（蘇紹龍：《〈黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范〉試擬稿（上）》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2020年第2期，社會科學(xué)文獻出版社2021年版；蘇紹龍：《〈黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范〉試擬稿（下）》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2021年第2輯，法律出版社2021年版。）應(yīng)結(jié)合統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀和具體問題，著重規(guī)范清理、統(tǒng)戰(zhàn)特色規(guī)范話語和信息公開等方面，從技術(shù)層面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

關(guān)于規(guī)范清理?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第37條明確要求制定機關(guān)以集中清理、專項清理、及時清理等形式，組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作。“清理作為一種事后修補機制，對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善發(fā)揮著積極作用?！保愔居ⅲ骸妒〖夵h內(nèi)法規(guī)清理研究》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2017年第1期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及領(lǐng)域眾多且分散，且規(guī)范類型跨國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件等多體系，各類規(guī)范體系“疊床架屋”，呈現(xiàn)數(shù)量大、速度快、范圍廣的特點，為避免統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)在新舊規(guī)范、上下級法規(guī)之間出現(xiàn)積極或消極沖突的情況，需要通過立、改、廢、釋等手段及時化解，及時清理后撤銷、修改或廢止重復(fù)性規(guī)定，清理相關(guān)沖突性內(nèi)容，保證體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，應(yīng)對統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)開展清理工作，清理過程中還應(yīng)尤其注意地方層面黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂和廢止，以準(zhǔn)確掌握地方黨內(nèi)法規(guī)的情況，為地方統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體展開提供合法、準(zhǔn)確的行動依據(jù)。理想情況下，還應(yīng)著手對統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及的國家法律和規(guī)范性文件同時清理，以幫助厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作整體規(guī)范體系的內(nèi)容和邏輯，識別統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系的定位。

關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)特色規(guī)范話語。中國共產(chǎn)黨百年統(tǒng)一戰(zhàn)線的實踐形成了許多統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持的價值理念和工作方法，統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的過程，也是將這些寶貴的價值理念和工作方法轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ谓?jīng)驗的過程。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)政治文化的制度化表達（王偉國、金成波：《黨內(nèi)法規(guī)特色語言論綱》，《法學(xué)評論》，2023年第6期。），其自身在詞語、修辭和文法等多個方面就呈現(xiàn)出既有別于國家法律語言，又有別于一般意義上文件語言的鮮明特色，在以黨內(nèi)法規(guī)這一形式對這些價值理念和工作方法進行準(zhǔn)確轉(zhuǎn)化和表達時，要始終從統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的廣泛性和工作方法的靈活性出發(fā)，處理好以“人”為本和以“規(guī)”為準(zhǔn)的關(guān)系，兼顧政治話語、法律話語和公眾話語，建構(gòu)一套恰當(dāng)、準(zhǔn)確、受眾認(rèn)同度高的統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)話語。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)信息公開。在統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域，規(guī)范體系被知曉、理解和認(rèn)同不僅具有法治意義，還具有政治意義和文化意義。而相較于其它工作領(lǐng)域，統(tǒng)戰(zhàn)工作因特殊的歷史淵源及其在性質(zhì)上定位為中國共產(chǎn)黨對黨外人士的工作，往往具有一定的特殊性，因而在規(guī)范的公開方面應(yīng)保持審慎。但另一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作廣泛的對象和范圍對規(guī)范體系的公開、宣傳和教育工作提出了更高的要求，因而應(yīng)當(dāng)保持一定的社會開放度。鑒于此，應(yīng)對統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的公開標(biāo)準(zhǔn)和形式、宣傳教育主要對象和方式等作出明確規(guī)定，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一尺度，以黨內(nèi)法規(guī)的公開、宣傳和教育為渠道，以增強全社會對統(tǒng)戰(zhàn)工作的確定性和認(rèn)同感。

（四）加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同

統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，不僅應(yīng)局限于黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部完善，還應(yīng)關(guān)照黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同完善。關(guān)于與國家法律體系的協(xié)同。從規(guī)范對象來看，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)和涉及統(tǒng)戰(zhàn)工作的國家法律的規(guī)范對象有所不同，前者主要針對黨的工作，工作對象是“人”，后者主要針對國家制度，工作對象是“事”。兩套體系在內(nèi)容上不能相互分離，但是在工作主體、對象和具體行為上應(yīng)予以區(qū)分。要區(qū)分對象性質(zhì)，明晰事務(wù)邊界，對統(tǒng)戰(zhàn)范疇事務(wù)用統(tǒng)戰(zhàn)理念來指導(dǎo)和處理，不能簡單粗暴處理；對公共范疇事務(wù)以及兼具統(tǒng)戰(zhàn)性和公共性的事務(wù)運用法治理念來指導(dǎo)和處理，并結(jié)合運用統(tǒng)戰(zhàn)理念和法治理念。（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結(jié)合度的科學(xué)路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作既涉及黨內(nèi)政策，也涉及國家法律，但二者的邏輯不同。前者是黨的建設(shè)和工作邏輯，后者是國家治理和政治制度的邏輯。（殷嘯虎：《黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)與規(guī)制》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》，2017年第1期。）盡管黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范的“外溢性”，但其對黨外主體及其行為沒有直接的調(diào)整效力。但反過來，國家法律則對包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有主體具有直接約束力。因此，進入國家法律體系的規(guī)范其適用范圍更廣，但對黨的工作而言，黨內(nèi)法規(guī)的效力則更加直接。在明確兩套體系的邊界的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的備案審查聯(lián)動機制（羅許生：《國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報》，2016年第6期。）和規(guī)范體系轉(zhuǎn)化機制。統(tǒng)戰(zhàn)工作具有復(fù)雜性和專業(yè)性，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體（主要是中共中央辦公廳）應(yīng)與全國人大常委會法工委建立相互溝通和征求意見的機制。統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化不是黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作政策導(dǎo)向的終結(jié)，而是延續(xù)和升華，要適時推動統(tǒng)戰(zhàn)政策向法規(guī)轉(zhuǎn)化和統(tǒng)戰(zhàn)法規(guī)的日趨完善，（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結(jié)合度的科學(xué)路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）但這種轉(zhuǎn)化并非越多越好，而應(yīng)保持一定的謙抑性，（周易茗：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)研究》，博士學(xué)位論文，中南大學(xué)，2022年，第150頁。）以將黨的各項主張轉(zhuǎn)化為高效合理的治理措施，并在治理實踐中實現(xiàn)最大的政治效能為目標(biāo)。（魏治勛、汪瀟：《論黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范性及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2019年第3期。）

關(guān)于與規(guī)范性文件體系的協(xié)同，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標(biāo)并非是實現(xiàn)外圍規(guī)范性文件的完全法規(guī)化，而是要注重區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)體系和規(guī)范性文件體系的不同功能，同時發(fā)揮二者相互支撐、相互補充的作用，既充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的確定性和規(guī)范指引功能，又發(fā)揮規(guī)范性文件的靈活性和補充解釋功能。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“人心向背、力量對比是決定黨和人民事業(yè)成敗的關(guān)鍵，是最大的政治。統(tǒng)戰(zhàn)工作的本質(zhì)要求是大團結(jié)大聯(lián)合，解決的就是人心和力量問題。這是我們黨治國理政必須花大心思、下大力氣解決好的重大戰(zhàn)略問題?！薄洞龠M海內(nèi)外中華兒女團結(jié)奮斗為中華民族偉大復(fù)興匯聚偉力》，《人民日報》，2022年7月31日第1版。中國式現(xiàn)代化內(nèi)在地包括國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨治國理政的重大戰(zhàn)略問題，在國家治理中具有重要地位和作用。要更好發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家治理中的作用，僅靠黨的政策性文件來規(guī)范和調(diào)適統(tǒng)一戰(zhàn)線工作難以適應(yīng)新時代的需要，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的重要法理依據(jù)，較之政策性文件更具穩(wěn)定性、規(guī)范性和權(quán)威性，更適用于現(xiàn)代國家治理的政治邏輯和法理邏輯。要從這樣的戰(zhàn)略高度認(rèn)識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重大意義。

基于統(tǒng)戰(zhàn)工作的歷史生成和當(dāng)代實踐，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)前呈現(xiàn)規(guī)范內(nèi)容不完整、結(jié)構(gòu)不完備、執(zhí)行不到位、保障缺失、體系性和協(xié)同性不強等短板和不足，使其難以為統(tǒng)戰(zhàn)工作的實際開展提供充足的、高質(zhì)量的制度和規(guī)范供給，為了保障統(tǒng)戰(zhàn)工作在現(xiàn)代國家治理軌道上的法治化發(fā)展方向，應(yīng)從宏觀、中觀和微觀三個層面，將厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)的體系邏輯，重點制定執(zhí)行性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范，加強統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)條款的規(guī)范性表達作為統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要完善進路。

（責(zé)任編輯：張 震）

收稿日期：2024-03-22

作者簡介：宋儉，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會副會長；周迪，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

基金項目：2024年武漢統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究協(xié)同創(chuàng)新中心年度課題“中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究”（編號：whtz202415）。