摘要：垂直管理是一項多層級政府治理的制度安排，是我國政府職責(zé)體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，對央地關(guān)系調(diào)整和政府運(yùn)作流程優(yōu)化而言重要性不言而喻。垂直管理體現(xiàn)出我國獨特的體制優(yōu)勢，即發(fā)揮中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方的創(chuàng)造性實踐相結(jié)合，健全中央和地方兩個積極性。根據(jù)“行動者—資源”視角，構(gòu)建“治理資源—治理成本”的分析框架，解析實現(xiàn)“兩個積極性”的情境性差異，能夠為提升垂直管理的有效性提供啟示與思路。

關(guān)鍵詞：垂直管理；央地關(guān)系；兩個積極性

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0091-009

正確處理好中央與地方政府的關(guān)系，是所有國家（無論是單一制還是復(fù)合制）維持和保障國家有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。我國現(xiàn)行《憲法》第三條第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！弊鳛槲覈姓w制的重要組成部分，垂直管理在調(diào)適我國央地關(guān)系、優(yōu)化條塊關(guān)系等方面發(fā)揮著獨特的重要作用，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要制度保障。

垂直管理始終是學(xué)界重點關(guān)注和研究的重要議題，相關(guān)的研究主要從三條路徑推進(jìn)：一是從中央與地方政府間關(guān)系（央地關(guān)系）展開，主要關(guān)注央地關(guān)系的基本模式、主要特征、互動機(jī)制、治理工具等內(nèi)容；二是從政府間關(guān)系（條塊關(guān)系）展開，主要聚焦條塊互動的類型與特征、實踐歷程、條塊沖突與共謀等內(nèi)容；三是從垂直管理自身展開，主要探討垂直管理的主要類型、選擇邏輯、垂直管理與屬地管理的優(yōu)劣比較、實施垂直管理前后的效果評價、中外實踐考察等內(nèi)容。我國垂直管理何以能夠“發(fā)揮兩個積極性”是一個非常值得探討的問題。為此，本研究的主要工作將從以下四個方面展開：（1）對垂直管理進(jìn)行概念辨析與類型梳理，從而進(jìn)一步厘清與垂直管理相關(guān)的核心議題；（2）考察我國垂直管理的實踐歷程，明確其獨特性和趨勢特征；（3）在與相關(guān)研究進(jìn)行對話的基礎(chǔ)上探討垂直管理與屬地管理的情境性差異，以分析其獨有的治理功能；（4）對垂直管理的理論與實踐發(fā)展進(jìn)行研究展望。

一、垂直管理的概念辨析與主要類型

（一）垂直管理的概念辨析

垂直管理，是一種上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理的模式，各級機(jī)構(gòu)之間的組織關(guān)系為垂直線型，垂直管理部門往往工作地點、管理對象等在地方，但主要接受其垂直上級部門而非屬地黨委政府的管理。垂直管理的概念可以從央地關(guān)系、條塊關(guān)系以及垂直管理自身三個視角展開探討。

第一，從央地關(guān)系視角看，無論是歷史維度的考察還是不同國家的發(fā)展實踐，央地關(guān)系由來已久、普遍存在。央地關(guān)系是一個多維的權(quán)力和資源混合體封麗霞：《國家治理轉(zhuǎn)型的縱向維度——基于央地關(guān)系改革的法治化視角》，《東方法學(xué)》，2020年第2期。，具體包括央地行政關(guān)系與央地財政關(guān)系，行政關(guān)系以人事權(quán)為主，財政關(guān)系包括收入劃分、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度呂冰洋：《央地關(guān)系——寓活力于秩序》，商務(wù)印書館2022年版，第47頁。。改革開放之后中央為了加強(qiáng)對地方控制設(shè)置了垂直管理部門，很好地強(qiáng)化了中央對一些關(guān)鍵性資源的管理和控制。因此，垂直管理最直接的影響就是權(quán)力與資源在中央與地方政府間的重新分配，體現(xiàn)了中央對全國性事務(wù)的有力掌控。循此脈絡(luò)學(xué)界的研究多圍繞“集權(quán)—分權(quán)”主線展開。

第二，從條塊關(guān)系視角看，條塊關(guān)系類型眾多，垂直管理的“條條”與地方政府的關(guān)系便是其中之一徐東濤：《條塊關(guān)系：理解中國府際關(guān)系的一個核心概念》，《治理研究》，2024年第3期。。無論哪種形式的垂直管理，垂管部門人、財、物或管理對象等都與地方有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此縱向的“條”與橫向的“塊”之間的關(guān)系如何處理，是影響垂直管理運(yùn)行過程的一個重要問題。從實踐來看，國家加強(qiáng)垂直管理的力度有助于破除地方保護(hù)主義、保證政令的通暢、實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但垂直管理一方面可能損害地方的能動性，另一方面垂管部門不可能完全擺脫地方政府的干擾，導(dǎo)致各自為政、相互推諉等現(xiàn)象。循此脈絡(luò)學(xué)界的研究多圍繞“協(xié)同”主線展開。

第三，從垂直管理自身看，垂直管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱“垂管機(jī)構(gòu)”）是由中央政府或者地方政府部門依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為了實現(xiàn)對特定領(lǐng)域的直接管轄而在下級地方設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)。因此，垂管機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等方面由上級政府部門直接管理，不受地方職能部門的管理；或在同級黨委政府和上級部門的“雙重管理”下，實行“條塊結(jié)合、條條為主”。實行垂直管理的主要目的，是通過把“人、財、物”的控制權(quán)從地方或者下級政府上收到中央政府或者上級政府

劉笑言：《垂直管理的強(qiáng)化及其邊界》，《探索與爭鳴》，2020年第11期。，以實現(xiàn)優(yōu)化政府運(yùn)作流程、統(tǒng)籌安排資源以及防止地方出現(xiàn)管理秩序混亂。循此脈絡(luò)學(xué)界的研究多圍繞“秩序—效率”“權(quán)責(zé)匹配”等維度展開。

垂直管理與屬地管理盡管在“人財物”等方面存在著管理模式的差異性，但二者作為國家治理體系的重要特征，合理規(guī)范垂直管理與屬地管理是理順與優(yōu)化條塊關(guān)系的應(yīng)然要義，在完善國家行政體制、提高政府治理效能方面同樣發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

（二）垂直管理的主要類型

不管是單一制國家還是復(fù)合制國家，垂直管理在央地關(guān)系調(diào)整上始終發(fā)揮著重要作用，只是在適用領(lǐng)域、表現(xiàn)形式及組織載體等方面存在區(qū)別。從垂直管理的層級、載體和力度等方面來看，我國垂直管理大體可以分成以下三種不同類型。

第一，根據(jù)垂直管理的層級差異可分為中央垂直管理、省垂直管理和市垂直管理。具體而言，中央、省、市通過設(shè)置垂管機(jī)構(gòu)，對特定領(lǐng)域公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。國家海關(guān)總署、國家移民管理局、中國人民銀行、國家鐵路局、國家審計署等都屬于中央垂直管理。省垂直管理在環(huán)保領(lǐng)域較為典型。長期以來，環(huán)保工作的主要難點在于縣級層面環(huán)保力量薄弱。2016年9月，我國開始實施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理，通過將環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察事權(quán)和人事任免權(quán)適度上收至省級環(huán)保部門，并將執(zhí)法權(quán)從縣級提升到市級趙琳、趙冬梅：《政府環(huán)保管理權(quán)限劃分與綠色技術(shù)創(chuàng)新——來自環(huán)境保護(hù)管理體制垂直化改革的證據(jù)》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，2024年第8期。，提升了省級環(huán)保部門的監(jiān)管執(zhí)行能力并保證了基層環(huán)保部門的執(zhí)法獨立性。市垂直管理主要在醫(yī)保等領(lǐng)域進(jìn)行。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》提出探索推進(jìn)市地級以下醫(yī)療保障部門垂直管理。

第二，根據(jù)垂直管理的載體差異可分為實體型垂直管理和督辦型垂直管理兩類。實體型垂直管理意味著上下級設(shè)立對應(yīng)機(jī)構(gòu)，或為分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等承擔(dān)治理責(zé)任，其編制、經(jīng)費、業(yè)務(wù)等由中央層面或者省級層面直接管理。國家統(tǒng)計局在31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置的調(diào)查隊作為其派出機(jī)構(gòu)，實行實體型垂直管理。與實體型垂直管理有所不同的是，督辦型垂直管理主要是上級部門通過設(shè)置專員、特派員或者督察局等形式來履行監(jiān)督執(zhí)法的職能。較為典型的是國家審計署，通過設(shè)立京津冀、太原等18個特派員辦事處，協(xié)助開展相關(guān)審計工作。督辦型垂直管理按照“中央部門決策、地方政府執(zhí)行、垂直機(jī)構(gòu)督辦”的運(yùn)作方式沈榮華：《分權(quán)背景下的政府垂直管理：模式和思路》，《中國行政管理》，2009年第9期。，與地方政府的聯(lián)系較為緊密。

第三，根據(jù)垂直管理的力度差異可分為完全垂直管理型和半垂直管理型。完全垂直管理型是指由中央、省、市通過設(shè)置垂管機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對特定領(lǐng)域公共事務(wù)的縱向治理。設(shè)置的垂管機(jī)構(gòu)不列入地方組織序列，在功能上執(zhí)行中央政府指令，這類垂管機(jī)構(gòu)往往具備較強(qiáng)的獨立性和專業(yè)性，像國家海關(guān)總署、國家移民管理局、國家水利部、中國人民銀行等機(jī)構(gòu)都屬于此類型。半垂直管理型是指受到中央部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，即機(jī)構(gòu)設(shè)置按照垂直管理設(shè)置，這類垂管機(jī)構(gòu)受到上級和同級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，像國家糧食和物資儲備局、國家稅務(wù)總局等部門都屬于此類型。

二、我國垂直管理的實踐歷程與趨勢特征

新中國成立后，垂直管理體制在建立適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序方面發(fā)揮了重要作用，中央政府在眾多部門都實行了垂直管理體制，通過垂直管理的“條”來進(jìn)行資源汲取和分配，例如國家海關(guān)總署和中國民用航空局等部門，并注重強(qiáng)化中央的權(quán)威作用，如在省級政府之間曾經(jīng)出現(xiàn)過大區(qū)政府，后大區(qū)政府因威脅到中央政府權(quán)威而被取消李瑞昌：《政府間網(wǎng)絡(luò)治理：垂直管理部門與地方政府間關(guān)系研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第95頁。。然而，這一時期垂直管理在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要是中央權(quán)力的過度集中制約了地方政府積極性，導(dǎo)致地方政府行政效率降低。

改革開放后，為了充分調(diào)動地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極性與主動性，中央開始向地方下放權(quán)力，比較顯著的標(biāo)志是財稅體制改革。我國從1980年起開始實行“財政包干制”，通過擴(kuò)大地方財權(quán)、事權(quán)、稅收收入劃分等做法實現(xiàn)放權(quán)讓利，很好地提高了地方政府的財政積極性。然而，這種分權(quán)在推動地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也引發(fā)了地方保護(hù)主義以及不正當(dāng)競爭等問題。從20世紀(jì)90年代開始，我國出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。中央政府意識到進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控的必要性，于1994年起實行分稅制改革。1995年，稅務(wù)部門開始實行垂直管理，這是分稅制改革在稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置層面的直接體現(xiàn)。亞洲金融危機(jī)后，為有效加強(qiáng)對金融的統(tǒng)一調(diào)控和監(jiān)管能力，中國人民銀行系統(tǒng)于1998年開始實行垂直管理，設(shè)立上海、天津、沈陽等9個大區(qū)分行和直屬中心分行。為了建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的工商行政管理體制，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的地方保護(hù)、假冒偽劣、食品安全等問題，更好維護(hù)市場秩序，1998年，工商行政管理部門開始實行省以下垂直管理，包括工商、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)等部門都實行這一管理模式Andrew C. Mertha， “China’s ‘Soft’ Centralization： Shifting Tiao / Kuai Authority Relations”， The China Quarterly， Vol. 184， No. 12， 2005， pp. 791-810.。

進(jìn)入21世紀(jì)，為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，2003年的政府機(jī)構(gòu)改革重點強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)、金融管理、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的垂直管理改革，在2005年至2006年形成部門垂直管理改革的高峰期。證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會陸續(xù)在全國設(shè)置垂直管理的派出機(jī)構(gòu)，“一行三會”（中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會）分業(yè)監(jiān)管的金融格局正式確立，垂直管理程度得到全面增強(qiáng)，對于增強(qiáng)銀行、證券、保險三大市場的競爭能力、更大范圍地防范金融風(fēng)險起到非常重要的作用。

進(jìn)入新時代以來，隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展需要，以及對中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及總體國家安全的高度重視，垂直管理在政府機(jī)構(gòu)改革中得到更為廣泛的應(yīng)用。2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，我國開始實施省以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的垂直管理改革。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等垂直管理部門，分區(qū)域設(shè)立督查機(jī)構(gòu)，以保障生態(tài)環(huán)境安全。2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》第十一條規(guī)定：不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。目前，中國人民銀行190個縣域派出機(jī)構(gòu)于2024年5月28日正式掛牌，第一財經(jīng)：《三層架構(gòu) 央行190個縣域派出機(jī)構(gòu)集中掛牌》，2024年5月29日，https：//www.yicai.com/news/102128894.html，2025年2月11日。進(jìn)一步完善了中國人民銀行系統(tǒng)的垂直管理體制建設(shè)。

綜合來看，改革開放以來我國的央地關(guān)系調(diào)整先后歷經(jīng)一系列的垂直管理改革，呈現(xiàn)出幾方面特點：（1）從分布領(lǐng)域來看，實行中央垂直管理的部門主要集中在國家外交（海關(guān)、移民等）、重要資源（煙草、民用航空、鐵路、糧食、能源等）、金融（銀行、銀保監(jiān)、財政等）、環(huán)保（生態(tài)環(huán)境）等，且大多與廣義的國家安全相關(guān)（糧食安全、能源安全、金融安全、生態(tài)安全等）；（2）從實施范圍來看，垂直管理的推行范圍由中央政府的專有職能逐步擴(kuò)展至環(huán)境保護(hù)、紀(jì)律檢查等原本由地方政府管理的職能領(lǐng)域；（3）從載體形式來看，進(jìn)入新世紀(jì)以來中央督辦型垂直管理數(shù)量明顯增多，顯示自20世紀(jì)90年代分稅制提升中央政府的財力之后，中央對地方政府的合法合規(guī)性的督查逐步強(qiáng)化；（4）從實現(xiàn)程度來看，嚴(yán)格意義上的完全由中央設(shè)立派出機(jī)構(gòu)并承擔(dān)治理責(zé)任的“完全垂直管理”明顯多于實行雙重管理的“半垂直管理”，深刻表明垂直管理在提高中央調(diào)控能力、優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整以及構(gòu)建高效運(yùn)行管理機(jī)制等方面發(fā)揮著重要作用；（5）從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，垂直管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為靈活。目前垂直管理的形式主要有設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、督察機(jī)構(gòu)、專員和特派員等，在調(diào)適中央與地方關(guān)系、提高行政效率和質(zhì)量等方面發(fā)揮更大作用。

可以看出，改革開放以來我國推進(jìn)垂直管理是一個“復(fù)雜且靈活的動態(tài)調(diào)整”過程，力圖走出央地關(guān)系的簡單“集權(quán)—分權(quán)”交替循環(huán)怪圈，可以視為是中國共產(chǎn)黨人力求“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的探索過程朱旭峰、吳冠生：《中國特色的央地關(guān)系：演變與特點》，《治理研究》，2018年第2期。。

三、垂直管理的適用情境與治理功能

理論與實踐其實都早已表明，無論是分級管理還是垂直管理，都面臨著自身的局限與問題。分級管理所可能帶來的中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)難題與垂直管理所可能帶來的地方能動性不足問題，始終是導(dǎo)致不少國家在處理央地關(guān)系上的“兩難選擇”，也是我國改革開放以來政府體制改革出現(xiàn)動態(tài)調(diào)整的邏輯所在。對于這個問題的研究，學(xué)術(shù)界從不同維度進(jìn)行深入探討：（1）從中央視角看，“一統(tǒng)體制與有效治理的矛盾”周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。、國家層面的“安全”考量曹正漢、聶晶：《國家安全與中央垂直管理——選擇性集權(quán)的邏輯探索》，《學(xué)術(shù)月刊》，2024年第6期。、國家治理中的“治民”與“治官”工作和公共事務(wù)的分離曹正漢、聶晶、張曉鳴：《中國公共事務(wù)的集權(quán)與分權(quán)：與國家治理的關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》，2020年第4期。，以及“從總體支配到技術(shù)治理”渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。的演變等，從不同視角闡明了中央實施垂直管理與否的選擇邏輯及模式變革，核心在于分析改革開放后的國家治理能力與調(diào)控方式變化；（2）從地方視角看，地方政府的自主選擇空間及治理方式上，“共謀現(xiàn)象”導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。、“央強(qiáng)地弱”的“差序政府信任”李連江：《差序政府信任》，《二十一世紀(jì)》（香港），2012年第131期。、縣鄉(xiāng)干部的“戰(zhàn)略合作”促進(jìn)政策實施Thomas Heberer and Gunter Schubert， “County and Township Cadres as a Strategic Group：A New Approach to Political Agency in China's local State”， Journal of Chinese Political Science， Vol. 17， No. 3， 2012， pp. 221-249.，這些分析對在中央不同管理模式下地方政府的行為邏輯進(jìn)行了有效闡釋。上述觀點都為分析我國垂直管理的運(yùn)行邏輯提供了重要啟示，特別是對我們所要探討的“發(fā)揮兩個積極性”問題作出進(jìn)一步闡釋。改革開放四十多年來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所取得的偉大成就和社會總體的和諧有序已得到驗證。

無論是對于中央還是地方來說，“積極性”作用的表現(xiàn)，最核心無疑在于有相應(yīng)的治理資源“能干事”，有正確的方向及相應(yīng)正負(fù)激勵機(jī)制確?！案烧_事”。一般來說，治理資源包括外部的資源依賴和內(nèi)部的資源整合兩方面內(nèi)容。其中，資源依賴強(qiáng)調(diào)從外部環(huán)境獲得資源以解決自身問題姜忠輝、李靚、羅均梅、孟朝月：《跨組織協(xié)同如何影響專精特新企業(yè)成長？——基于資源依賴?yán)碚摰陌咐芯俊?，《?jīng)濟(jì)管理》，2024年第2期。，資源整合側(cè)重組織內(nèi)部的適應(yīng)性創(chuàng)新，主要包括想方設(shè)法達(dá)成、利用現(xiàn)有資源、資源重組結(jié)合三個核心概念Christian Busch and Harry Barkema， “From Necessity to Opportunity： Scaling Bricolage Across Resource-Constrained Environments”，Strategic Management Journal， Vol. 42， No. 4， 2021， pp. 741-733.。由此，對于中央積極性作用發(fā)揮來說，關(guān)鍵在于自下而上的縱向治理資源流動；而對于地方積極性來說，關(guān)鍵在于自上而下的縱向治理資源流動和橫向的治理資源匯聚。另一方面，治理成本是影響治理主體積極性的重要因素，也是決定治理主體（特別是地方政府部門）是否能夠“干正確事”的關(guān)鍵所在。垂直管理體制的主要優(yōu)勢在于擺脫地方政府的干預(yù)以及能夠較為真實地反映實際情況皮建才：《垂直管理與屬地管理的比較制度分析》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》，2014年第4期。，這就意味著垂管機(jī)構(gòu)往往需要保持較高的獨立性，全面審視和合理確定治理成本分擔(dān)問題，確保治理主體“干正確事”。通過“治理資源”和“治理成本”兩個維度，提煉出激發(fā)中央和地方兩個積極性的四種治理情境（見表1）。

在這四種情境中，對于中央來說，治理資源的縱向流動無疑是確保中央能夠有效發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能的關(guān)鍵所在，而對于地方來說，既需要尋求治理資源，也需要合理降低治理成本。專業(yè)型情境的治理資源縱向流動且治理成本相對較高，意味著中央能夠有效地從地方吸取資源，而因治理成本相對較高，治理主體面臨能動性不足的問題，或?qū)嵭谐杀巨D(zhuǎn)移；協(xié)調(diào)型情境中，雖然治理資源縱向流動，但因治理成本相對較低，因此對于中央或地方的積極性來說影響都較為有限，治理事務(wù)在中央與地方間基本能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)調(diào)；調(diào)適型情境的治理資源以橫向流動為主，但因治理成本高，對于中央來說存在如何有效督查問題，對于地方來說則是治理成本化解問題；在自主型情境中，地方擁有較多的治理資源，且治理成本在可承受范圍內(nèi)，最適宜于地方的創(chuàng)造性實踐與探索。

以此來看改革開放以來的垂直管理改革，其是否能夠激發(fā)中央和地方兩個積極性，關(guān)鍵則在于能否有效解決治理資源的合理流動和治理成本的合理分擔(dān)問題。

專業(yè)型情境往往是實行中央垂直管理的領(lǐng)域，目的在于一是保證中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二是破解治理成本（包括中央對地方治理的監(jiān)督成本）。自20世紀(jì)90年代以來，我國陸續(xù)在銀行、稅收、海事、氣象、統(tǒng)計等部門實行中央垂直管理。不管是實體型垂直管理還是督辦型垂直管理，它們一般都集中于對安全性、獨立性、專業(yè)性要求較高的領(lǐng)域。專業(yè)型情境是實行垂直管理的重要領(lǐng)域，中央政府將事關(guān)全國利益的權(quán)力集中起來，組建自己的事權(quán)執(zhí)行系統(tǒng)鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與挑戰(zhàn)》，中信出版社2016年版，第141-144頁。，在保障國家安全、保證政令暢通等方面發(fā)揮重要作用。

協(xié)調(diào)型情境中，治理資源縱向流動，但治理成本無論是對于中央還是地方都不構(gòu)成太大壓力。因此，在實踐中，往往會根據(jù)具體情境的變化作出垂直管理與否的調(diào)整。市場監(jiān)管是為數(shù)不多經(jīng)歷“屬地—垂直—屬地”管理的領(lǐng)域。從專業(yè)性和客觀性的角度看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置可以保證監(jiān)管過程不受一些因素干擾，保證了監(jiān)管執(zhí)行效果的連續(xù)性。然而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過多會延長監(jiān)管鏈條、分散有限的監(jiān)管資源，甚至形成監(jiān)管赤字（Regulatory Deficit）現(xiàn)象劉鵬、郭戈英：《走向適應(yīng)性監(jiān)管：理解中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的治理邏輯》，《學(xué)?！?，2023年第3期。，不利于良好監(jiān)管效果的達(dá)成。這也正是市場監(jiān)管領(lǐng)域經(jīng)歷垂直管理后又調(diào)整為屬地管理的重要原因。這表明，中央與地方的協(xié)調(diào)目的在于縱向上保證治理資源的完整統(tǒng)一，橫向上促進(jìn)不同領(lǐng)域事項融合，提升治理效能。

調(diào)適型情境中，因治理資源的橫向流動，地方往往有較高的積極性，但也容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義、成本轉(zhuǎn)移等問題。像生態(tài)環(huán)境問題，尤其是大氣、水土、河流污染等問題最典型的特征就是不可分割性，因此對該領(lǐng)域治理的難點就在于如何實現(xiàn)跨區(qū)域、跨流域的協(xié)同治理。傳統(tǒng)以“塊”為主的地方環(huán)保管理體制在此種情境下出現(xiàn)環(huán)保責(zé)任難以落實的現(xiàn)象。在這一背景之下，2016年我國正式實施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理。需要注意的是，這種省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理主要在監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域，并非嚴(yán)格意義上的“人、財、物”獨立的省級垂直管理體制，更多呈現(xiàn)的是一種漸進(jìn)調(diào)適性的管理情境，旨在增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

自主型情境，較為典型的適用領(lǐng)域是一般性公共事務(wù)，如教育、醫(yī)療等，目的在于充分發(fā)揮地方的創(chuàng)造性實踐。近年來我國先后實行的“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境等都是對該類事項的系統(tǒng)集成。2024年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能 推動“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》，明確提出在更多領(lǐng)域更大范圍實現(xiàn)“高效辦成一件事”。2024年7月，黨的二十屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)要健全“高效辦成一件事”重點事項清單管理機(jī)制和常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制。“高效辦成一件事”充分體現(xiàn)了治理資源橫向流動的特點，在開辦企業(yè)、經(jīng)營發(fā)展等企業(yè)事項和入學(xué)、生活等個人事項的民生領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?？梢哉f，自主型情境對推動治理資源的優(yōu)化配置、多跨協(xié)同事項流程再造以及完善政府責(zé)任體系等方面具有深遠(yuǎn)意義。

可以看出，從治理資源的流動來看，為確保中央的政令暢通和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，無論是財政資源（如金融、稅收等）還是信息資源（如統(tǒng)計局調(diào)查隊等），在治理資源的縱向流動中都具有舉足輕重的作用，是采用垂直管理的重要原因所在。但在不少的治理情境下，中央同樣需要地方的配合，特別是對那些戰(zhàn)略儲備型資源來說，其日常運(yùn)作方面地方明顯更有優(yōu)勢，因此諸如國家糧食和物資儲備局采用了靈活的“雙重管理”體制，即“半垂直管理”形式，既確保關(guān)鍵時刻的中央統(tǒng)一調(diào)度又充分調(diào)動地方的積極性。而從治理成本來進(jìn)一步理解垂直管理的選擇邏輯不難發(fā)現(xiàn)，中央層面存在能否有效獲取治理資源、資源運(yùn)用的制度成本問題，地方層面則存在能否實現(xiàn)成本轉(zhuǎn)移（可能導(dǎo)致搭便車和“公地悲劇”等問題），這對于中央來說就存在著成本如何在不同地方間實現(xiàn)平衡以及相應(yīng)的懲戒、激勵等選擇。因此，是否以及如何運(yùn)用垂直管理，并不簡單由不同治理情境決定，而是資源與成本等因素綜合考慮下的選擇。垂管機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少和類型差異僅僅是垂直管理差異外顯的體現(xiàn)，關(guān)鍵在于“中央和地方兩個積極性”的選擇邏輯，即為何有些領(lǐng)域適用垂直管理，為何一些領(lǐng)域選擇實體型垂直管理，一些領(lǐng)域選擇督辦型垂直管理等?！爸卫碣Y源”和“治理成本”兩個維度有助于更好地理解垂直管理與屬地管理的不同應(yīng)用情境。前者界定了垂直管理的組織結(jié)構(gòu)與專業(yè)屬性，后者主要概括了垂直管理與屬地管理在管理范圍和政策執(zhí)行鏈條完整性方面的內(nèi)容。

四、垂直管理的未來議程

垂直管理是一項調(diào)適中央與地方關(guān)系的制度安排，體現(xiàn)出我國獨特的體制優(yōu)勢，即發(fā)揮中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方的創(chuàng)造性實踐相結(jié)合，健全中央和地方兩個積極性。本研究對垂直管理從概念辨析、主要類型、實踐歷程等方面進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并從“治理資源—治理成本”視角描繪了垂直管理如何實現(xiàn)兩個積極性的有機(jī)平衡，合理拓展了中國制度情境下垂直管理的研究視角。

當(dāng)然，垂直管理并不是“靈丹妙藥”，本研究只是從何以能夠激發(fā)“兩個積極性”角度給出有限解釋，條塊矛盾與監(jiān)管效果等方面均需要進(jìn)一步觀察和探究，但本研究至少提供了以下幾方面啟示：（1）垂直管理并不僅僅是為了單向度強(qiáng)化中央對地方或上級對下級的控制，而是尋求中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的治理資源和治理成本的有效分擔(dān)，從而實現(xiàn)資源最大化和效益最優(yōu)化；（2）從治理成本的多維度來審視，垂直管理的運(yùn)作必然要突破簡單的“集權(quán)—分權(quán)”邏輯，即權(quán)力的大小與轉(zhuǎn)移問題，而是更好地明晰各治理主體的權(quán)責(zé)，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，并尋求形式更為多樣的垂直管理形態(tài)；（3）從激發(fā)地方的創(chuàng)造性實踐維度來看，在垂直管理的幅度上，央地關(guān)系的視野和重點明顯更多地到省級層面，即中央層面的垂直管理更多只垂直到省級層面，省級以下根據(jù)是否能夠更好貫徹落實中央精神和重大決策部署而決定是否采用垂直管理的方式，省級政府擁有更大的決策自主權(quán)；（4）從資源和成本的綜合考慮來看，隨著現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)賦能等影響作用，中央對地方的督辦將更加高效便捷，督辦型垂直管理必然成為中央更合理的選項，這在新世紀(jì)以來我國垂直管理實踐中已得到愈益明顯的體現(xiàn)。

對于垂直管理的研究，未來需要關(guān)注三個方面內(nèi)容：（1）結(jié)合新時代治國理政發(fā)展的需要，在更具體的治理情境中探討實現(xiàn)“兩個積極性”的平衡機(jī)制；（2）我國垂直管理更多的實踐可能性問題，如龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市等改革對創(chuàng)新垂直管理形態(tài)所具有的重要意義等；（3）對垂直管理進(jìn)行普遍性比較研究，更好揭示我國垂直管理制度優(yōu)勢與治理效能的一般規(guī)律與普適價值。

（責(zé)任編輯：徐東濤、張 震）

收稿日期：2024-10-15

作者簡介：馬文娟，中共浙江省委黨校浙江省“八八戰(zhàn)略”創(chuàng)新發(fā)展研究院研究員；吳興智，中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）浙江發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長、教授。

基金項目：國家社科基金青年項目“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的優(yōu)化路徑研究”（編號：24CZZ065）。