本刊特約評論員

實際工作中，公共政策在執(zhí)行時有時存在一種“層層加碼”的現(xiàn)象，即為了完成工作任務(wù)，相關(guān)部門傾向于采取“對下加碼”的策略，來滿足上級的剛性要求。比如，在基層減負(fù)中“表格減負(fù)”現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計中因“層層加碼”導(dǎo)致的數(shù)據(jù)虛高現(xiàn)象，等等。為什么很多政策在執(zhí)行過程中會層層加碼？

一方面，層層加碼是一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制。在縱向多層級的政府組織結(jié)構(gòu)中，任何公共政策實施過程都伴隨著目標(biāo)任務(wù)的層層下達(dá)和分解。這是政府公共政策活動的必要步驟，從而使政策精神落到實處。本質(zhì)上，任務(wù)層層分解是壓力的層層傳導(dǎo)，但在這個過程中，一些部門傾向于采用加碼方式向下傳導(dǎo)壓力，進(jìn)而形成了當(dāng)下屢見不鮮的層層加碼現(xiàn)象。政策在沿著縱向?qū)蛹壪蛳聜鬟f過程中，有關(guān)部門對政策指標(biāo)的要求逐級趨嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)也隨之逐級提高。 這種層層加碼看似強(qiáng)化了剛性要求，壓實了工作責(zé)任，卻也帶來了一些問題，如基層部門面對加碼后脫離實際的工作目標(biāo)叫苦連天，一些地方不得不“層層注水”進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，使政策執(zhí)行陷入一定程度上的惡性循環(huán)。

另一方面，層層加碼亦是一種避責(zé)機(jī)制，且會引發(fā)“反向避責(zé)”問題。實際工作中，有的政策并非具備或暫不具備剛性執(zhí)行的條件，但還要求貫徹落實，可能會出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象，以力保該項政策落實到位。在這一過程中，除了比較容易出現(xiàn)上級部門通過提高指標(biāo)以保自身無虞的“避責(zé)”現(xiàn)象外，還同時存在著下級向上級逐層轉(zhuǎn)移責(zé)任的現(xiàn)象。這種下級向上級“逐層反向避責(zé)”，與其說是對層層加碼的一種“軟執(zhí)行”應(yīng)對，不如說是下級對上級剛性政策目標(biāo)任務(wù)的一種“軟抵抗”行為。這或許可以理解為對自上而下“層層加碼”的一種自下而上的對沖。

若要走出層層加碼的誤區(qū)，使剛性的工作要求回歸正常軌道，需從以下方面著手努力。

在政策制定時要加強(qiáng)調(diào)研力度，力求政策頂層設(shè)計初衷符合政策實際執(zhí)行情況。這也是破解層層加碼現(xiàn)象的根本之策。“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”，毛澤東同志的這一論斷在當(dāng)今公共政策制定中具有重要指導(dǎo)意義。在工作中，如果缺少實事求是的調(diào)查研究，就不了解真正的情況，更做不到科學(xué)決策，這種工作作風(fēng)需要大力避免。

積極創(chuàng)造政策執(zhí)行的可行條件。常言道，“巧婦難為無米之炊”。面對實踐中暫不具備剛性執(zhí)行條件的有關(guān)政策，應(yīng)該積極創(chuàng)設(shè)其可行的條件，如出臺相關(guān)配套政策、提高政策認(rèn)同度及提升執(zhí)行者綜合素質(zhì)等，并在上述可行條件具備的基礎(chǔ)上強(qiáng)化常規(guī)的剛性約束，以確保政策落實到位。

此外，不斷提高政策執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力，提升對政策目標(biāo)的自覺認(rèn)同，促進(jìn)政策執(zhí)行上下主體的協(xié)同配合等，也是破解層層加碼難題的有效選擇。

責(zé)任編輯 / 丁兆丹