摘 要 高校紀檢監(jiān)察工作在法律屬性上屬于廣義的憲法監(jiān)督。當前高校紀檢監(jiān)察工作面臨一些困境問題，主要表現(xiàn)為監(jiān)督意識較弱、監(jiān)督阻力較大、監(jiān)督措施不力、監(jiān)督效果不顯等方面。本文認為加強和改進高校紀檢監(jiān)察工作，從責任意識、工作體制、工作能力、責任追究等方面著手探討對策，是有效的解決之道。

關(guān)鍵詞 高校 紀檢監(jiān)察 法理分析

作者簡介：高春貴，法學講師，湖南文理學院學院宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部副部長，研究方向：法律文化、校園文化。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-218-02

高校從來都不是反腐的法外之地，加強和改進高校紀檢監(jiān)察工作，是高校推進依法治校、實現(xiàn)科學發(fā)展的政治保障。因此，明晰高校紀檢監(jiān)察工作的法律屬性、困境問題以及法律途徑等問題，顯然具有重要的現(xiàn)實意義。

一、高校紀檢監(jiān)察工作的法律屬性

目前，高校一般都建立了紀委、監(jiān)察合署辦機制。干部人事安排上，紀委書記由黨委成員擔任，屬于省管廳級干部，具有公務(wù)員身份。紀委副書記和監(jiān)察處長則由一名中層干部擔任，既是紀委干部又是監(jiān)察干部，具有雙重身份，其他的工作人員也都具有這樣的雙重身份。那么，在這種合署辦公的機制下，紀檢監(jiān)察工作具有什么樣的法律屬性呢？

第一，高校紀檢工作屬于組織工作、黨務(wù)工作，紀委做出的監(jiān)督行為屬于黨內(nèi)監(jiān)督。因為，紀委開展工作的依據(jù)是組織條規(guī)，即通常意義上的黨內(nèi)法規(guī)，主要有《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨廉政準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等。按照國家《立法法》的規(guī)定，政黨組織不具有立法權(quán)，也不具有授權(quán)立法的主體資格，故不是嚴格意義上的立法機關(guān)。因此，前述這些黨內(nèi)條規(guī)不是嚴格意義上的法律。各級黨組織依據(jù)這些條規(guī)所做出的行為，譬如對黨員干部進行的誡勉談話、警告處分、開除黨籍等，均具有黨內(nèi)紀律監(jiān)督的性質(zhì)。

第二，高校監(jiān)察工作屬于行政事務(wù)、行政監(jiān)督，監(jiān)察行為在本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督。監(jiān)察部門是高校專司監(jiān)督職能的機關(guān)，主要職責是查處公職人員的違法違紀行為 ，開展工作的依據(jù)是法律和行政法規(guī)，主要有《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法實施條例》、《公務(wù)員處分條例》、《行政處罰法》、《行政強制執(zhí)行法》等行政法規(guī)范以及國家監(jiān)察部出臺的一些規(guī)定。行為的依據(jù)不同，行為的性質(zhì)和結(jié)果自然也不同。紀律處分不同于法律責任。當然，在很多情況下，高校黨員干部的違紀行為，一般都觸犯了法律的禁止性規(guī)定，在接受紀律處分的同時，必然要受到法律制裁。

第三，我國《憲法》第5條規(guī)定，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這是關(guān)于憲法至上原則的立法。按此原則，無論是紀委的黨內(nèi)監(jiān)督還是監(jiān)察的法律監(jiān)督，均屬于《憲法》規(guī)范下的監(jiān)督，在法律屬性上，都屬于憲法監(jiān)督的范疇。廣義的憲法監(jiān)督是指國家為了監(jiān)控、督促憲法實施而建立的各項制度的總稱，包括特定國家機關(guān)的監(jiān)督和各種社會力量如政黨、輿論、公民等的監(jiān)督?！稇椃ā返?1條還規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。這是公民監(jiān)督權(quán)的憲法依據(jù)。批評、建議、申訴、控告、檢舉都是公民行使監(jiān)督的形式。 作為公民行使監(jiān)督權(quán)的受理部門，紀委和監(jiān)察部門行使監(jiān)督職責，均源于公民監(jiān)督權(quán)啟動。換言之，紀檢監(jiān)察的監(jiān)督“權(quán)源”是黨組織內(nèi)的黨員和黨組織外的非黨員公民的授權(quán)。這也是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神的體現(xiàn)。

二、高校紀檢監(jiān)察工作面臨的困境問題

當前，高校紀檢監(jiān)察普遍存在監(jiān)察監(jiān)督、紀檢追責的頗具規(guī)律性的現(xiàn)象。形成此種局面的原因，大概“尋法便利”帶來的?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定比較細化、量化，對每一種違紀行為都可一一對應(yīng)地查找到處理辦法，而且在高校能夠上本校紀檢監(jiān)察處分的一般都是中層黨員干部，按黨紀處分起來操作便利。相較而言，《監(jiān)察法》偏重于對行政機關(guān)進行監(jiān)察的主體、程序方面的規(guī)定，關(guān)于法律責任的規(guī)定也難適用于高校。《公務(wù)員處分條例》雖然是比較細化的操作法規(guī)，但高校屬于事業(yè)單位，參照適用的難度不小、價值不大。這些問題的存在，給高校紀檢監(jiān)察工作帶來了一些難題，造成了一定的困境。

第一，監(jiān)督意識比較弱。腐敗雖是一個復(fù)雜的社會問題，但發(fā)生在高等教育領(lǐng)域的腐敗問題，也和部分高校黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任弱化分不開。 這種弱化反映在思想認識上，就是監(jiān)督意識不強，事不關(guān)己高高掛起，缺乏責任擔當，對高校紀檢監(jiān)察在依法治校中所起的作用認識不到位，造成的后果就是，紀檢監(jiān)察干部尸位素餐的懶政、庸政現(xiàn)象。有人戲稱，高校的紀檢監(jiān)察部門是高校離退休二處，干部進了紀檢監(jiān)察部門就等于到了離退休養(yǎng)階段，不愿得罪人、在位不為、為官不為。這種思想認識狀況，可以說是所有問題的總根源之一。

第二，監(jiān)督阻力比較大。法國偉大的啟蒙思想家、法學有孟德斯鳩有幾句至理名言：一切擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力為自己謀求私利的傾向；一切不受約束的權(quán)力必然腐敗。 權(quán)力因其強勢地位而具有無限擴張性，權(quán)力的擁有者天生就不具有受到限制的自主性。因此，對于權(quán)力的控制，一般不能寄希望于自律。高校紀檢監(jiān)察工作是一種權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力的機制。但實踐中，很多腐敗分子會千方百計地規(guī)避紀檢監(jiān)察，對受到的監(jiān)督會予以抗拒、刁難，個別的甚至利用強勢地位進行打擊報復(fù)，從而形成了一種對抗監(jiān)督的反作用力，導(dǎo)致紀檢監(jiān)察工作人員陷于不敢監(jiān)督、不敢追責的尷尬和無奈，個別的甚至跑風漏氣、包庇隱瞞，助長了歪風邪氣。

第三，監(jiān)督措施不得力。動機不純、機會不缺、成本不高是腐敗滋生蔓延的內(nèi)因；教育不實、制度不全、措施不力是腐敗滋生蔓延的外因。構(gòu)建反腐倡廉的長效機制，要通過滌除外因這一客觀因素達到扼殺內(nèi)因這一主觀因素的目的。在腐敗滋生的高校，往往是教育、制度、措施付之闕如，整個監(jiān)督工作遇到了體制性、功能性障礙，不能形成嚴管黨員干部、輻射教師群體的高壓態(tài)勢。紀檢監(jiān)察干部在工作中老辦法不管用、新辦法不會用，缺乏行之有效的制約方法手段，結(jié)果在實際工作中要么聽之任之，要么束手無策，給了腐敗分子以可乘之機。

第四，監(jiān)督效果不明顯。早些年，有人就已感覺到，高校腐敗烈度逐年升級，高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)，高校腐敗成社會焦點。去年初，中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站5天內(nèi)連續(xù)公布了5所高校領(lǐng)導(dǎo)違紀問題，據(jù)統(tǒng)計，2014年全國高校腐敗案共涉及40名校領(lǐng)導(dǎo)。這些數(shù)據(jù)一方面實在駭人聽聞，令人擔憂，因為高校是社會主義事業(yè)合格接班人的培養(yǎng)基地、意識形態(tài)的重要陣地，一旦出現(xiàn)腐敗或者腐敗得不到有效治理，污染的不僅是“水流”更主要的是“水源”，另一方面也折射出高校紀檢監(jiān)察工作的乏力，亟待進一步改進和加強，監(jiān)督的弱化必然導(dǎo)致招生就業(yè)、科研經(jīng)費管理、國有資產(chǎn)管理、學術(shù)道德規(guī)范等領(lǐng)域成為腐敗蠹蟲鉆空子的樂土。

三、改進和加強高校紀檢監(jiān)察工作的對策

黨的十八屆三中全會指出，加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，黨委負主體責任、紀委負監(jiān)督責任。紀委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機關(guān)，《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中央紀委關(guān)于落實黨風廉政建設(shè)紀律監(jiān)督責任的意見》等諸多黨內(nèi)條規(guī)，都明確了其負有的五項職責。《行政監(jiān)察法》及《行政監(jiān)察法實施條例》為各級監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員規(guī)定了七項職責。由于各種問題的存在，紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作職能在實際工作中遇到了瓶頸，工作效能也打了折扣，因此有必要探討科學有效的解決之道。

第一，牢固樹立守土有責的意識。紀檢監(jiān)察工作職能泛化、主業(yè)弱化，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢新要求下的高校黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的需要。改進和加強高校紀檢監(jiān)察工作，首當其沖的是解決好責任意識問題。要從國法黨紀規(guī)定的高度，明確自身的職責所在，把握自身的角色定位；要從紀檢監(jiān)察保駕護航的角度，理解和認識監(jiān)督工作，樹立守土有責的敬業(yè)意識，增加使命感和擔當感，自覺做到守土負責、守土擔責；要從構(gòu)建風清氣的校園氛圍的層面，思考瀆職失責可能產(chǎn)生的負面影響，增強對失職的自責和愧疚。

第二，建立垂直管理的工作體制。目前，高校紀檢監(jiān)察工作有一根軟肋，即對上監(jiān)督嚴重疲軟。高校的紀檢監(jiān)察工作部門在校內(nèi)要服從于黨委和行政的政治領(lǐng)導(dǎo)，在校外要接受上級紀檢監(jiān)察部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這種雙重體制不利于高校紀檢監(jiān)察開展工作。迫于權(quán)力的威懾和人緣關(guān)系的考量，大多紀檢監(jiān)察干部在校內(nèi)黨員干部特別是學校黨政“一把手”的違紀違法案件中，一般都處于難以有所作為的境地。較為理想的辦法是，建立紀檢監(jiān)察干部垂直管理工作體制，全省的紀檢監(jiān)察干部由省紀委和省監(jiān)察廳任命調(diào)配，按照《公務(wù)員法》的規(guī)定給予待遇，實行輪崗和交流委派制，并實行責任狀和效能考核。

第三，提升科學監(jiān)督的工作能力?？茖W監(jiān)督首要的是要依法依規(guī)監(jiān)督，意即做出任何一項監(jiān)督都必須在法律和黨規(guī)的允許范疇之內(nèi)，否則就是違法違紀的侵權(quán)行為，會受到法律的制裁。其次是要明確監(jiān)督的內(nèi)容和方式，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，結(jié)合干部管理權(quán)限，校內(nèi)的重點監(jiān)督對象是各二級單位的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，對于校級領(lǐng)導(dǎo)違紀違法案件線索，要在發(fā)現(xiàn)后及時上報、協(xié)助處理。校內(nèi)監(jiān)督的重點領(lǐng)域是物資采購、后勤管理、人事管理、干部任用、科研經(jīng)費開銷、職稱評審、招生考試等。在監(jiān)督方式上，要注重全程參與監(jiān)督和備案審查監(jiān)督相結(jié)合，事先審查監(jiān)督和事中檢查監(jiān)督相結(jié)合，常規(guī)型檢查和突擊型檢查相結(jié)合，特別要重視巡視檢查的重要作用。近年來，高校腐敗智能型、多發(fā)型趨勢較為明顯，要通過不定期的巡視檢查、暗訪探究、信訪接待等方式，盡可能發(fā)揮高科技手段的作用，選取一些權(quán)力集中、資源密集、意見較多的部門，出其不意、攻其不備。

第四，確立履職不能的責任追究。紀檢監(jiān)察的工作目的是懲前毖后、治病救人。作為高校反腐的最后一道戰(zhàn)線，紀檢監(jiān)察必須做到“有錯必糾、有案必查、有責必究”，與此同時還要做到“監(jiān)督者更要接受監(jiān)督”。為防止紀檢監(jiān)察工作人員瀆職和濫權(quán)行為，相應(yīng)的責任追究制度就必不可少。為提高責任追究的針對性，應(yīng)當汲取《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政監(jiān)察法》以及《公務(wù)員處分條例》關(guān)于紀律處分、法律責任的規(guī)定，結(jié)合實際情況，單獨制訂《紀檢監(jiān)察干部責任追究辦法》和《紀檢監(jiān)察干部考核細則》。不僅要對那些瀆職和濫權(quán)紀檢監(jiān)察干部從嚴處理，對于那些工作范圍內(nèi)發(fā)生違紀違法案件而沒有被當職的紀檢監(jiān)察干部查處的也要從嚴處理。

注釋：

湯唯、孫季萍.法律監(jiān)督論綱.北京大學出版社.2001.338.

蔣碧昆主編.憲法學.中國政法大學出版社.1997.268.

劉勇.落實高校紀律黨風廉政建設(shè)監(jiān)督責任的幾點思考.廣西廣播電視大學黨報.2014，25（3）.

[法]孟德斯鳩著.許明龍譯.論法的精神.商務(wù)印書館.2012.