楊小倩++王麗婭++凌菲

摘要：鐵路是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，在“一帶一路”戰(zhàn)略中鐵路建設(shè)有著舉足輕重的作用，而PPP模式則被認為是該戰(zhàn)略實施過程中的一大機制創(chuàng)新點。本文主要通過分析鐵路行業(yè)的價值鏈，并根據(jù)鐵路項目的各階段來研究PPP模式的選擇，為民間資本參與鐵路PPP項目提供借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP；鐵路建設(shè)；路徑研究

一、鐵路行業(yè)價值鏈經(jīng)濟模型分析

鐵路交通的建設(shè)屬于投資周期長，投資階段多，需要根據(jù)不同階段制定不同的策略，各階段的具體分析如下：

（一）投資決策。投資決策階段是鐵路建設(shè)工程的起點，也是重點。主要任務(wù)是編制項目建議書并研究可行性，研究內(nèi)容包括鐵路線路、經(jīng)濟指標等多項內(nèi)容，資金籌措方案是研究重點之一，除了爭取各國際金融組織的貸款支持，還需要沿線各國做好吸引民間資本參與跨境鐵路建設(shè)的政策研究，提高民間資本參與跨境鐵路PPP項目的政治意識，向民間資本披露跨境鐵路PPP項目可行性研究報告、沿線各國政治環(huán)境的安全性及法律的支持性，國家政策性銀行要針對跨境鐵路PPP項目設(shè)計專門性的融資產(chǎn)品，以增強民間資本參與跨境鐵路PPP項目的意愿。

（二）規(guī)劃設(shè)計。此階段基本確定鐵路建設(shè)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、所需材料和工程量，并初步確定工程造價的最高限額?？缇宠F路貫穿不同國家，地質(zhì)、社會等環(huán)境差異較大，需要設(shè)計人員充分發(fā)揮因地制宜的設(shè)計原則，根據(jù)各國的地質(zhì)條件、運輸量預測資料、土地征用情況等，運用創(chuàng)新，以最少的投入，設(shè)計出最優(yōu)的鐵路線路。規(guī)劃設(shè)計費用對總造價的影響高達35%—75%，必須控制好規(guī)劃設(shè)計。

（三）施工招標。該階段主要是選擇適合的承包商、供應(yīng)商和運營商，制定權(quán)責明晰的合同條款。首先，由于跨境鐵路涉及不同國家，各國關(guān)于招投標的法律規(guī)定會存在差異。為避免招投標過程中產(chǎn)生分歧，各國必須就招標的相關(guān)法律規(guī)定進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以保證招投標程序和結(jié)果合乎各國法律規(guī)定。其次，必須在合同條款中明確責任分工，由于跨境鐵路性質(zhì)的特殊性，各國公共部門必須承擔跨境鐵路PPP項目的投資決策和規(guī)劃設(shè)計，社會部門負責建設(shè)和運營維護。最后，招標過程和結(jié)果要披露充分，相關(guān)招投標文件必須在各國全部披露。

（四）施工階段?？缇宠F路施工過程中，沿線各國政府部門要做好當?shù)赝恋卣饔煤筒疬w工作，防止因為地方居民不合作造成施工進程的延誤。對于跨境建筑材料的運輸，各國公共部門應(yīng)就相關(guān)內(nèi)容制定稅收優(yōu)惠政策，以降低跨境鐵路的建設(shè)成本。由于各參與部門的目標有所不同，利潤最大化的目標可能誘使私人部門出現(xiàn)不規(guī)范行為。所以各國公共部門應(yīng)做好質(zhì)量控制、進度控制及造價控制的“三控”；加強合同管理和信息管理的“兩管”；最后統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各組織之間的權(quán)責分配。

（五）竣工階段。鐵路建設(shè)實際總造價由竣工結(jié)算決定，所以負責驗收工程的各個部門一定要對竣工結(jié)算工作給予足夠的重視。必須對上交的竣工結(jié)算資料嚴格把關(guān)，保證資料的準確性，防止承包商道德風險及監(jiān)理單位監(jiān)管不當造成的結(jié)算損失。

（六）運營管理階段。鐵路運營管理包括貨運、客運以及由此產(chǎn)生的相關(guān)衍生服務(wù)項目?！耙粠б宦贰毖鼐€有60多個國家，但大多是新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，政治穩(wěn)定性、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、勞動力市場、法律和監(jiān)管等都是運營過程中可能面臨的風險，如各國在國際貿(mào)易等領(lǐng)域的法律規(guī)定以及稅收政策等各不同，這使跨國合作中會面對很多外貿(mào)壁壘，所以沿線各國首先應(yīng)就貿(mào)易便利化達成一致協(xié)議，給予民間資本稅收優(yōu)惠政策支持，為跨境鐵路運營營造良好的營商環(huán)境。公共部門在鼓勵民間資本進入的同時，還要嚴格民間資本進入的資格審核，完善民間資本參與跨境鐵路PPP項目退出機制。

（七）鐵路養(yǎng)護階段。鐵路養(yǎng)護對運營成本有很大的影響，鐵路養(yǎng)護的質(zhì)量對后期吸引投資具有重要作用。鐵路養(yǎng)護的對象主要是鐵路線路即路基、軌道組和鐵路建筑物，要防止鐵路線路病害影響運輸?shù)陌踩?。鐵路養(yǎng)護工作主要是日常養(yǎng)護和大型檢查維修，公共部門與專業(yè)養(yǎng)護公司合作，既有利于維修技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，也有利于鐵路養(yǎng)護質(zhì)量的提高，所以公共部門應(yīng)在該階段合理引入民間資本。

二、各階段PPP合作模式分析

本文對PPP分類模式的適用條件進行了如下總結(jié)：

PPP模式的選擇需要根據(jù)鐵路行業(yè)不同階段的市場化程度結(jié)合PPP各分類模式的適用條件和特征來確定。另外，PPP模式的應(yīng)用結(jié)構(gòu)要根據(jù)項目特性、公共部門要求等實際情況靈活調(diào)整?；阼F路行業(yè)價值鏈模型以及PPP模式的分類研究，民間資本借助PPP模式進入跨國鐵路行業(yè)的具體路徑如下：

其中，鐵路建設(shè)項目公司有權(quán)選擇施工單位和信號系統(tǒng)承包商，在完成鐵路建設(shè)后向鐵路運營項目公司提供線路，并向其收取鐵路使用費，公共部應(yīng)根據(jù)項目收支情況給予公司補助款，如當運營公司無法支付約定使用費時，公共部門應(yīng)當給予一定的補助，以保證其履行規(guī)定的義務(wù)。運營項目公司向機車租賃公司租賃機車，向鐵路建設(shè)項目公司支付線路使用費，負責客貨運的運營并向使用者收取客運費和貨運費，并根據(jù)鐵路運營情況向公共部門支付費用或要求補助。在利益補償方面，公共部門可以將鐵路沿線的土地開發(fā)權(quán)下放給鐵路運營項目公司，以激勵其參與的積極性。同時，當因政治原因或流量與預期嚴重背離時，民進資本應(yīng)享有退出權(quán)利并獲取補償。

政府的控制和監(jiān)管力度在PPP模式應(yīng)用中非常重要，所以應(yīng)由各國公共部門、專家團和企業(yè)精英組成監(jiān)管單位，對鐵路建設(shè)和運營的質(zhì)量進行全面監(jiān)管。

（三）鐵路養(yǎng)護期

跨國鐵路養(yǎng)護可以采用模塊式外包的PPP模式，跨國鐵路養(yǎng)護的管理工作由跨國鐵路聯(lián)合管理機構(gòu)負責，可以將鐵路檢測和維修工作通過招投標方式外包給各國專業(yè)鐵路養(yǎng)護公司。另外，將鐵路檢測和維修工作外包化，等于將該部分鐵路養(yǎng)護工作市場化，市場化帶來的競爭力，不僅能激勵私人企業(yè)的創(chuàng)新動力，促進鐵路養(yǎng)護專業(yè)公司的技術(shù)更新升級，提升鐵路養(yǎng)護的服務(wù)質(zhì)量，更能有利于鐵路的保值增值。

三、結(jié)語

（一）提高民間資本參與率。目前，民間資本參與率仍較低，公共部門應(yīng)充分發(fā)揮政策性銀行的先導作用，提供跨境貸款、跨境投資咨詢等創(chuàng)新性服務(wù)吸引民間資本參與跨境鐵路建設(shè)和運營維護。

（二）注重分工與合作。沿線各國政府、公共部門、鐵路建設(shè)項目公司和鐵路運營項目公司以及鐵路維護外包公司必須分工明確，各司其職、各盡其責，才能保證公私合作系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。而PPP項目成功與否也決定于各參與者之間協(xié)作是否順利，如果某一部門不能及時完成自己的職責，將影響整個系統(tǒng)的運作，各個參與者應(yīng)注重整體效益，重視協(xié)作的必要性。

（三）加強管理力度。政府公共部門對PPP項目的治理水平以及項目財務(wù)指標的計算是決定PPP項目成敗與否的關(guān)鍵，所以，在跨國鐵路建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計階段，項目評估的測算指標至關(guān)重要，各國政府應(yīng)借鑒PPP模式應(yīng)用體系較為完善的前期評估制度，確保相關(guān)財務(wù)評估指標準確合理。另外，公共部門要注重協(xié)調(diào)兩個項目公司的權(quán)責利益分配、加強對項目公司營運管理，及其注重跨國鐵路建設(shè)和營運過程中相關(guān)國家的利益協(xié)調(diào)。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學）

2015年廣東外語外貿(mào)大學研究生科研創(chuàng)新項目研究成果；項目名稱：“一帶一路”背景下PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用研究；項目編號：15GWCXXM-42.

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