溫　茹

(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134)

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依法治國研究

法律完善與執(zhí)法檢查制度的實證研究

溫茹

(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134)

[摘要]執(zhí)法檢查制度是人大常委會最常規(guī)的一種法律監(jiān)督手段，發(fā)揮著促進法律完善的功能，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律自身所存在的問題，進一步修改法律、完善法律提供全面、精準(zhǔn)的信息。但是，執(zhí)法檢查制度尚未得到充分有效地發(fā)揮，有著很大的完善空間。法律完善與執(zhí)法檢查制度的問題研究不是一朝一夕的，但是以往學(xué)者主要將視角放在執(zhí)法檢查制度的歷史沿革、執(zhí)法檢查的方式方法的改進來研究二者的關(guān)系，鮮有學(xué)者從執(zhí)法檢查報告角度出發(fā)討論法律完善與執(zhí)法檢查制度之間的聯(lián)系。執(zhí)法檢查報告對于二者的銜接有著承上啟下的作用，通過執(zhí)法檢查報告發(fā)現(xiàn)法律的不足之處，提出修改法律等建議，進一步完善現(xiàn)行法律。因此要把握好執(zhí)法檢查報告這個關(guān)鍵點，執(zhí)法檢查報告的建議內(nèi)容具體化，為立法機關(guān)提供一個具體明確的指引；加大后續(xù)監(jiān)督力度，落實檢查建議，及時解決問題，不讓法律成為“稻草人”，提高執(zhí)法檢查的實效性。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)法檢查制度；法律完善；實證研究

關(guān)于法律完善這一課題，學(xué)界通說認為法律完善是在立法程序之中自給自足不斷補充、更新規(guī)范資源的一種實踐。然而，全國人大常委會早已突破認識上的窠臼，積極尋求立法程序之外存在的法律完善途徑[1]，執(zhí)法檢查制度應(yīng)運而生。

執(zhí)法檢查組根據(jù)執(zhí)法檢查的實踐，針對所檢查的法律一般提出以下幾種方案：(1)修改檢查的法律；(2)制定新的法律；(3)制定配套的法規(guī)、規(guī)章或司法解釋。然而，執(zhí)法檢查如何影響法律完善，二者之間是否存在明顯的間隙，本文將通過對自2000年至2016年的全國人大常委會執(zhí)法檢查實踐的研究，試圖提供一個較為客觀的答案。

一、 執(zhí)法檢查之修改法律

從制度的形成歷史來看，執(zhí)法檢查是20世紀(jì)80年代為了解決令人不滿的社會執(zhí)法現(xiàn)象而催生的一種監(jiān)督手段，因而執(zhí)法檢查最主要的功能定格為“監(jiān)督”。根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，執(zhí)法檢查所肩負的重要職能為針對所檢查的法律法規(guī)的問題，提出修改、補充、解釋等完善法律的建議?？傮w而言，在執(zhí)法檢查實踐運用中，修改法律是最早也是最常用的一種法律完善方案。

(一)修改建議的概況

從2000年至2016年的執(zhí)法檢查實踐來看，大部分的執(zhí)法檢查都會對所檢查法律提出修改建議。從執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容來看，一些報告的建議比較廣泛，只強調(diào)需要修改，而不是提供具體可行的建議。例如，2015年的《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查報告最后提道，“職業(yè)教育法中的一些規(guī)定已經(jīng)與實際不相符合，要加快推進職業(yè)教育法和有關(guān)法律法規(guī)的修改完善工作?！?/p>

然而，有些執(zhí)法檢查報告則提出相當(dāng)具體、詳細的修改建議。例如，2015年的《水污染防治法》執(zhí)法檢查報告建議，“明確地方政府的環(huán)境責(zé)任，加強企業(yè)污染責(zé)任，加大對違法企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的處罰。明確公民治污防污的權(quán)利和義務(wù)”。執(zhí)法檢查組從政府、企業(yè)到個人，從評估、預(yù)測到防治，從水污染防治法到與環(huán)境保護法及相關(guān)法律，各個方面提出了寶貴的建議。

大部分的執(zhí)法檢查報告都是針對所檢查的法律本身所存在的問題提出的建議。然而，有時執(zhí)法檢查組也會有針對性地對其密切相關(guān)的法律提出一系列的配套性的修改意見。譬如，2004年的《動物防疫法》執(zhí)法檢查報告提出，“對禁止性的規(guī)定要制定相應(yīng)的法律責(zé)任，加大對非法攜帶動植物及其產(chǎn)品入境的處罰力度，加強防范措施”。

(二)修改建議被采納的情況

自2000年至2016年，全國人大常委會共對48部法律開展了72次執(zhí)法檢查。在這72次執(zhí)法檢查中，有45份執(zhí)法檢查報告中提出了修改相關(guān)法律的建議，但是，只有21部法律在執(zhí)法檢查之后被修訂。而在這21部被修訂的法律中又只有15部法律受到了執(zhí)法檢查實質(zhì)的影響。(見表1)

表1　執(zhí)法檢查法律修訂情況匯總(2000-2016)

從執(zhí)法檢查與法律修訂時間的間隔來看，在這15部受到執(zhí)法檢查實質(zhì)影響的法律中，有14部是在執(zhí)法檢查完成后五年內(nèi)得到修訂。其中，1年內(nèi)得到修訂法律有7部，2年內(nèi)得到修訂法律有4部，3年內(nèi)得到修訂法律有1部，4年內(nèi)得到修訂法律有1部，5年內(nèi)得到修訂法律有1部，最長的間隔時間為6年。這一現(xiàn)象表明，執(zhí)法檢查與法律修訂之間的時間間隔越短，執(zhí)法檢查報告中所提出的修改相關(guān)法律的建議被采納的可能性就越大。

當(dāng)具體負責(zé)法律修訂工作的委員會或者國務(wù)院的職能部門面對執(zhí)法檢查組所提出的修改意見，必不是一味地全盤接受或拒絕，而是要進行一番研究、篩選。有些執(zhí)法檢查報告提出的建議被全盤接受了，譬如，2011年的《老年人權(quán)益保障法》執(zhí)法檢查(見表2)。有些執(zhí)法檢查報告提出的建議大部分被采納，個別建議沒有被吸收。譬如，2014年的《大氣污染防治法》執(zhí)法檢查(見表3)。還有一些執(zhí)法檢查報告的大部分建議由于各種原因沒有被采納，只有個別建議被采納。譬如，2010年《清潔生產(chǎn)促進法》的執(zhí)法檢查報告提出，“一是強化政府和企業(yè)推行規(guī)劃責(zé)任；二是加強清潔生產(chǎn)審核制度；三是修改法律關(guān)于行政主管部門原有表述與現(xiàn)有部門職責(zé)分工不一致的地方，明確部門職責(zé)。”三個方面的建議，遺憾的是，如此細致的建議最終只有第二個建議被吸收。

表2　《老年人權(quán)益保障法》執(zhí)法檢查對該法修訂的影響(2011年)

表3　《大氣污染防治法》執(zhí)法檢查對該法修訂的影響(2014)

同時我們也應(yīng)該看到，人大常委會對采納執(zhí)法檢查的建議保留著很大的裁量權(quán)，在45份建議修改法律的報告中，還有14份報告提出修改法律的建議至今還未修改。譬如，2000年的《城市居民委員會組織法》，2006年的《歸僑僑眷權(quán)益保護法》和《節(jié)約能源法》。執(zhí)法檢查組針對法律所存在的問題，在執(zhí)法檢查報告中提出的不少中肯、有針對性、有價值的修改建議并沒有或者沒有及時被立法機關(guān)所采納。這導(dǎo)致的后果是無法有效地發(fā)揮執(zhí)法檢查的效用，削弱了執(zhí)法檢查對法律完善的功能，而且這些立法上的漏洞帶來了不可估量的社會后果。例如，早在2000年，《刑事訴訟法》的執(zhí)法檢查報告中指出《刑事訴訟法》存在著立法上的一些問題：1.超期羈押。2.刑訊逼供。3.律師保障不到位。針對貫徹實施《刑事訴訟法》中存在的問題，建議要加快解決超期羈押、刑訊逼供，加強律師保障。

遺憾的是，刑訴法在2012年才得到修訂，對超期羈押、刑訊逼供、保障律師職能存在障礙等方面問題進行了修改，在程序上加以保障被告人的人身權(quán)利和訴訟權(quán)利。如果立法機關(guān)能夠及時地采納執(zhí)法檢查組的建議，通過修改法律解決上述問題，那么，浙江叔侄強奸案、聶樹斌案等許多冤假錯案都能夠在很大程度上得以避免。

綜上所述，提出修改法律建議是執(zhí)法檢查組最常用的一種完善法律方案，執(zhí)法檢查實踐對于法律的修改產(chǎn)生了積極的、實質(zhì)的作用，但是這種作用是不樂觀的、是相對有限的，執(zhí)法檢查之于法律修改仍然存在著很大的完善空間。雖然人大常委會重視執(zhí)法檢查，但是由于法律沒有明文確認執(zhí)法檢查中提出的修改建議的法律效力，是否具有一定的法律約束力，立法機關(guān)對執(zhí)法檢查建議的采納仍有很大裁量權(quán)，因而修改建議并不一定會像執(zhí)法檢查組預(yù)期的那樣對立法產(chǎn)生實質(zhì)性的深遠的影響。

二、執(zhí)法檢查之制定新法

除了提出修改所檢查的法律建議外，制定與所檢查法律密切相關(guān)的新法也是執(zhí)法檢查組完善法律的一種方案。

(一)制定新法建議概況

在72份執(zhí)法檢查報告中，有11份報告提出制定密切相關(guān)的法律。從11份執(zhí)法檢查報告來看，有的報告提出“加強涉農(nóng)立法”這樣的寬泛建議；而大部分的執(zhí)法檢查報告指出擬制定新法律的名稱，譬如，《兒童福利法》《反家庭暴力法》。而有的執(zhí)法檢查報告不僅指出要制定的法律名稱，還指出制定新法的具體內(nèi)容。例如，2013年《氣象法》執(zhí)法檢查報告提出，“建議盡快啟動氣象災(zāi)害防御法的立法進程，建立健全氣象災(zāi)害防御的組織動員和應(yīng)急響應(yīng)機制，以更好地適應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)的需要”。

(二)制定新法建議通過情況

在這11份報告中，有6份報告中的建議在報告審議后被全國人大常委會制定通過(見表4)。當(dāng)然，僅僅依據(jù)時序上先后關(guān)系推定執(zhí)法檢查報告所提出的制定新法建議與立法實踐之間存在某種聯(lián)系或者斷定執(zhí)法檢查推動了新法的制定具有一定的困難。執(zhí)法檢查組提出制定新法的建議與提出修改所檢查法律的建議不同，制定新法的建議不像修改建議那樣具體，制定新法的建議絕大多數(shù)僅僅提到要制定新法的名稱，只有極個別的提到制定新法具體的內(nèi)容，因此，試圖想準(zhǔn)確了解制定新法與執(zhí)法檢查實踐之間的實質(zhì)性聯(lián)系具有很大的挑戰(zhàn)性。

從執(zhí)法檢查與新法制定的時間間隔來看，這6份報告要求制定新法的建議，大部分在執(zhí)法檢查完成后五年內(nèi)得到制定。其中，1年內(nèi)新法得以制定的有2部，2年內(nèi)新法得以制定的有3部，3年內(nèi)新法得以制定的有1部，4年內(nèi)新法得以制定的有1部，5年內(nèi)得到修訂法律有3部，最長的間隔時間為6年。從時間間隔來看，在理論上，執(zhí)法檢查與制定新法之間的時間間隔較近，那么執(zhí)法檢查有可能在一定程度上推進了新法制定的進程。

表4　制定新法建議與新法制定情況(2000-2016)

從上文我們可以看出，由于執(zhí)法檢查對于制定新法提出的建議缺乏具體法律規(guī)則，因此執(zhí)法檢查對于制定新法的影響并沒有達到其對修改法律那樣的程度。對于執(zhí)法檢查提出制定新法的建議充其量算是一種友好的、提示性的“工作建議”。

三、執(zhí)法檢查之制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋

執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查過程中，針對所發(fā)現(xiàn)的問題，除了提出修改法律，制定新法建議之外，還經(jīng)常向國務(wù)院及其部門、地方立法機關(guān)以及最高人民法院、最高人民檢察院提出制定相配套的行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)以及司法解釋。

(一)制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋概況

在72份執(zhí)法檢查報告中，有28份報告提出制定各種配套法規(guī)規(guī)章和司法解釋建議。從執(zhí)法檢查報告內(nèi)容可以看出，有的執(zhí)法檢查組提出的建議很寬泛，有的執(zhí)法檢查組提出的建議很具體，這些建議都具有監(jiān)督的功能，只是監(jiān)督的力度不同。例如，一些報告只有簡單地建議：“建議國務(wù)院盡快制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法實施條例》或《實施細則》”、“盡快出臺地方性法規(guī)”。這些建議相對緩和，建議內(nèi)容比較簡單，沒有具體的規(guī)則指引，因此只是督促國務(wù)院及其部門、地方立法機關(guān)和政府能夠及時地完成配套性法規(guī)規(guī)章建設(shè)以及最高人民法院能夠及時地出臺相應(yīng)的司法解釋。

但是，有些建議的監(jiān)督成分明顯濃厚，建議內(nèi)容相對豐富，有著具體的規(guī)則指引。2015年《消費者權(quán)益保護法》執(zhí)法檢查報告就是一個典型的例子。該報告提出，建議國務(wù)院在今年底前出臺消保法的實施條例中要對懲罰性賠償、舉證責(zé)任等進行細致的規(guī)定。建議最高人民法院在今年內(nèi)出臺關(guān)于消費公益訴訟的司法解釋，對舉證責(zé)任、訴訟范圍、損害賠償?shù)葍?nèi)容加以具體規(guī)定。建議加快制定和修改地方性法規(guī)。

(二)制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋建議被采納的情況

在28份報告建議制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋中，有21份報告建議國務(wù)院及其部門制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章，有6份報告提出加快制定相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章，還有6份報告建議最高人民法院、最高人民檢察院適時地制定相應(yīng)的司法解釋。

但是，其建議被采納的情況不容樂觀，國務(wù)院及其部門對于是否以及如何落實配套法規(guī)規(guī)章的建議保持著比較大的自由裁量空間，在21份報告中只有6份的建議最終被采納。在這些建議中有的很快就被落實，轉(zhuǎn)化成具體的行政法規(guī)和規(guī)章。例如，2003年執(zhí)法檢查組建議“國務(wù)院及有關(guān)部門要盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等行政法規(guī)和規(guī)章”。農(nóng)業(yè)部在2005年1月就公布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。

然而，有些配套法規(guī)規(guī)章頒布的時間與提出相關(guān)建議的時間間隔相對比較長。例如，2011年執(zhí)法檢查組建議“國務(wù)院有關(guān)部門要出臺相關(guān)配套辦法”。該辦法直至2015年才問世。法規(guī)、規(guī)章頒布時間與建議提出的時間如果間隔太長，我們就很難確定究竟是受執(zhí)法檢查的影響還是國務(wù)院及其部門獨立決策的產(chǎn)物。當(dāng)然，還有不少配套法規(guī)建議至今沒有通過立法程序予以具體化。譬如，2000年建議制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法實施條例》。

相比于國務(wù)院及其部門制定配套法規(guī)規(guī)章，地方立法機關(guān)和政府表現(xiàn)的相對積極，執(zhí)法檢查報告提出制定相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章的建議先后都被落實。雖說建議都被落實，但各地表現(xiàn)的積極程度有所差別。例如，在2015年11月2日的《消費者權(quán)益保護法》執(zhí)法檢查中執(zhí)法檢查組建議各地加快制定地方性法規(guī)，上海市于2016年3月15日頒布地方性法規(guī)，距執(zhí)法檢查僅有四個月。而2005年的《水污染防治法》執(zhí)法檢查中提出各地要加快制定地方性法規(guī)，直至2015年《中山市水環(huán)境保護條例》作為首個《水污染防治法》地方性法規(guī)問世。正如前文所述，由于間隔時間如此之久，很難根據(jù)時序上的先后推定執(zhí)法檢查與立法之間的關(guān)系。

相比較而言，最高人民法院和最高人民檢察院對于制定配套的司法解釋表現(xiàn)出的熱情比較高漲。在6份關(guān)于建議最高人民法院適時地制定相應(yīng)的司法解釋的報告，有5份建議在執(zhí)法檢查后的兩年內(nèi)給予了回應(yīng)，制定了相應(yīng)的司法解釋(見表5)。

表5　制定司法解釋建議被采納情況(2000-2016)

四、執(zhí)法檢查的完善空間

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！眻?zhí)法檢查作為法定的監(jiān)督手段，其主要目的是促進法律完善，雖然全國人大常委會也一直強調(diào)和重視這一功能的發(fā)揮，但是執(zhí)法檢查此功能的發(fā)揮不盡如人意，在前文所述的執(zhí)法檢查實踐中我們可以看到執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查報告中提出的很多有針對性的、具體的、建設(shè)性的、合理的法律完善建議未能及時被采納，因此，進一步提高執(zhí)法檢查對于法律完善的積極作用仍有著較大的完善空間。

(一)建議忌籠統(tǒng)，具體化

檢驗立法質(zhì)量最有效的辦法是法律的執(zhí)行情況。只有立法者的主觀目的符合客觀實際情況，這樣制定的出來的法律才會發(fā)揮它應(yīng)有的作用。因此，執(zhí)法檢查往往能反映立法中存在的問題。從《監(jiān)督法》第26條規(guī)定來看，檢查法律、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議成為執(zhí)法檢查報告不可或缺的一項內(nèi)容，有的執(zhí)法檢查報告法律存在的問題方面分析得很詳細，但是在法律完善建議方面就顯得比較簡略。例如，2012的《文物保護法》的執(zhí)法檢查。頭重腳輕的執(zhí)法檢查只會讓執(zhí)法檢查流于形式，完善法律的目的大打折扣，降低執(zhí)法檢查的實效性。

從上文的圖表我們可以看出，(見表2、表3)執(zhí)法檢查組提出的建議如果對立法機關(guān)有明確具體的規(guī)則指引，其被采納的幾率就會越大。有學(xué)者曾經(jīng)指出，“與法的制定相比，法的修改和補充是立法活動中成本最低、效率較高的立法活動。因此，應(yīng)當(dāng)積極采用法的修改和補充這種行之有效的立法方式來完善法……”[2]執(zhí)法檢查是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的神圣職責(zé)和莊嚴(yán)使命，為了不辜負這樣厚重的使命，要加大執(zhí)法檢查力度，增強其實效性，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是執(zhí)法檢查報告，它是法律法規(guī)實施情況的最終反映，因此執(zhí)法檢查報告中建議修改法律、制定新法和配套法規(guī)司法解釋內(nèi)容切忌籠統(tǒng)化，要針對執(zhí)法檢查中所發(fā)現(xiàn)的具體問題提出具體的完善建議，提高其實效性，促進我國法律的不斷完備。

(二)加強后續(xù)監(jiān)督

執(zhí)法檢查的目的是確保本行政區(qū)域內(nèi)的法律、法規(guī)得到遵守和執(zhí)行。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要加強后續(xù)監(jiān)督，督促整改，推動問題切實得到解決。全國人大常委會在后續(xù)監(jiān)督這方面做得還不夠到位，從筆者搜集到的72次執(zhí)法檢查來看，只有8部法律進行了跟蹤檢查，主要集中在“十五”期間。如果后續(xù)監(jiān)督跟不上，整改不到位，那么執(zhí)法檢查之前所做的準(zhǔn)備努力就會付之東流。因此，為了確保執(zhí)法檢查建議能夠得到落實，問題得到解決，全國人大常委會對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況要經(jīng)?！盎仡^看”，對執(zhí)法檢查“補爐補火”，注重加強跟蹤檢查，繼續(xù)跟進，把整改落實當(dāng)作監(jiān)督的重點來抓，主攻點來攻。

但是，《監(jiān)督法》只對兩府一院“怎么做”作了規(guī)定，沒有規(guī)定監(jiān)督對象如果不履行相應(yīng)的職責(zé)會承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，由于缺少法律責(zé)任的設(shè)計，常常導(dǎo)致人大常委會對執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)脫節(jié)[3]。因此，除了要加強跟蹤檢查了解“一府兩院”的整改情況，還要創(chuàng)新地建立“責(zé)任負責(zé)制”，敢于落實有關(guān)部門、有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。人大常委會對于敷衍了事、無故遲延履行、不認真履行其意見、決議、決定時要通報批評，促使其履行。拒不改正的，可以依法行使免職、撤職權(quán)。

五、結(jié)語

吉爾茲說，“法律就是地方性知識”[4]。執(zhí)法檢查制度不是舶來品，是我國各地二十多年在探索中前進，在實踐中不斷發(fā)展起來的土生土長的制度。執(zhí)法檢查先實踐，后規(guī)范這一特性導(dǎo)致在法律完善方面還存在著不足之處。但是，全國人大常委會打破常規(guī)，創(chuàng)新地把執(zhí)法檢查與完善法律和立法兩大系統(tǒng)進行對接，積極地尋求立法程序外完善法律的途徑，這一舉動令人驚嘆。今后，我國的立法重點是提高立法質(zhì)量，完善法律體系。全國人大常委會要建立與加強執(zhí)法檢查作用的長效機制，把握好“執(zhí)法檢查報告”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督力度，保障人大常委會執(zhí)法檢查真正發(fā)揮作用，使得執(zhí)法檢查成為完善法律的有效途徑，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-05-22

[作者簡介]溫茹(1993-)，女，江蘇宿遷人，碩士研究生，從事比較憲法研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0054-06