溫 茹
(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300134)
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依法治國研究
法律完善與執(zhí)法檢查制度的實證研究
溫茹
(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300134)
[摘要]執(zhí)法檢查制度是人大常委會最常規(guī)的一種法律監(jiān)督手段,發(fā)揮著促進法律完善的功能,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律自身所存在的問題,進一步修改法律、完善法律提供全面、精準(zhǔn)的信息。但是,執(zhí)法檢查制度尚未得到充分有效地發(fā)揮,有著很大的完善空間。法律完善與執(zhí)法檢查制度的問題研究不是一朝一夕的,但是以往學(xué)者主要將視角放在執(zhí)法檢查制度的歷史沿革、執(zhí)法檢查的方式方法的改進來研究二者的關(guān)系,鮮有學(xué)者從執(zhí)法檢查報告角度出發(fā)討論法律完善與執(zhí)法檢查制度之間的聯(lián)系。執(zhí)法檢查報告對于二者的銜接有著承上啟下的作用,通過執(zhí)法檢查報告發(fā)現(xiàn)法律的不足之處,提出修改法律等建議,進一步完善現(xiàn)行法律。因此要把握好執(zhí)法檢查報告這個關(guān)鍵點,執(zhí)法檢查報告的建議內(nèi)容具體化,為立法機關(guān)提供一個具體明確的指引;加大后續(xù)監(jiān)督力度,落實檢查建議,及時解決問題,不讓法律成為“稻草人”,提高執(zhí)法檢查的實效性。
[關(guān)鍵詞]執(zhí)法檢查制度;法律完善;實證研究
關(guān)于法律完善這一課題,學(xué)界通說認為法律完善是在立法程序之中自給自足不斷補充、更新規(guī)范資源的一種實踐。然而,全國人大常委會早已突破認識上的窠臼,積極尋求立法程序之外存在的法律完善途徑[1],執(zhí)法檢查制度應(yīng)運而生。
執(zhí)法檢查組根據(jù)執(zhí)法檢查的實踐,針對所檢查的法律一般提出以下幾種方案:(1)修改檢查的法律;(2)制定新的法律;(3)制定配套的法規(guī)、規(guī)章或司法解釋。然而,執(zhí)法檢查如何影響法律完善,二者之間是否存在明顯的間隙,本文將通過對自2000年至2016年的全國人大常委會執(zhí)法檢查實踐的研究,試圖提供一個較為客觀的答案。
一、 執(zhí)法檢查之修改法律
從制度的形成歷史來看,執(zhí)法檢查是20世紀(jì)80年代為了解決令人不滿的社會執(zhí)法現(xiàn)象而催生的一種監(jiān)督手段,因而執(zhí)法檢查最主要的功能定格為“監(jiān)督”。根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定,執(zhí)法檢查所肩負的重要職能為針對所檢查的法律法規(guī)的問題,提出修改、補充、解釋等完善法律的建議??傮w而言,在執(zhí)法檢查實踐運用中,修改法律是最早也是最常用的一種法律完善方案。
(一)修改建議的概況
從2000年至2016年的執(zhí)法檢查實踐來看,大部分的執(zhí)法檢查都會對所檢查法律提出修改建議。從執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容來看,一些報告的建議比較廣泛,只強調(diào)需要修改,而不是提供具體可行的建議。例如,2015年的《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查報告最后提道,“職業(yè)教育法中的一些規(guī)定已經(jīng)與實際不相符合,要加快推進職業(yè)教育法和有關(guān)法律法規(guī)的修改完善工作?!?/p>
然而,有些執(zhí)法檢查報告則提出相當(dāng)具體、詳細的修改建議。例如,2015年的《水污染防治法》執(zhí)法檢查報告建議,“明確地方政府的環(huán)境責(zé)任,加強企業(yè)污染責(zé)任,加大對違法企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的處罰。明確公民治污防污的權(quán)利和義務(wù)”。執(zhí)法檢查組從政府、企業(yè)到個人,從評估、預(yù)測到防治,從水污染防治法到與環(huán)境保護法及相關(guān)法律,各個方面提出了寶貴的建議。
大部分的執(zhí)法檢查報告都是針對所檢查的法律本身所存在的問題提出的建議。然而,有時執(zhí)法檢查組也會有針對性地對其密切相關(guān)的法律提出一系列的配套性的修改意見。譬如,2004年的《動物防疫法》執(zhí)法檢查報告提出,“對禁止性的規(guī)定要制定相應(yīng)的法律責(zé)任,加大對非法攜帶動植物及其產(chǎn)品入境的處罰力度,加強防范措施”。
(二)修改建議被采納的情況
自2000年至2016年,全國人大常委會共對48部法律開展了72次執(zhí)法檢查。在這72次執(zhí)法檢查中,有45份執(zhí)法檢查報告中提出了修改相關(guān)法律的建議,但是,只有21部法律在執(zhí)法檢查之后被修訂。而在這21部被修訂的法律中又只有15部法律受到了執(zhí)法檢查實質(zhì)的影響。(見表1)
表1 執(zhí)法檢查法律修訂情況匯總(2000-2016)
從執(zhí)法檢查與法律修訂時間的間隔來看,在這15部受到執(zhí)法檢查實質(zhì)影響的法律中,有14部是在執(zhí)法檢查完成后五年內(nèi)得到修訂。其中,1年內(nèi)得到修訂法律有7部,2年內(nèi)得到修訂法律有4部,3年內(nèi)得到修訂法律有1部,4年內(nèi)得到修訂法律有1部,5年內(nèi)得到修訂法律有1部,最長的間隔時間為6年。這一現(xiàn)象表明,執(zhí)法檢查與法律修訂之間的時間間隔越短,執(zhí)法檢查報告中所提出的修改相關(guān)法律的建議被采納的可能性就越大。
當(dāng)具體負責(zé)法律修訂工作的委員會或者國務(wù)院的職能部門面對執(zhí)法檢查組所提出的修改意見,必不是一味地全盤接受或拒絕,而是要進行一番研究、篩選。有些執(zhí)法檢查報告提出的建議被全盤接受了,譬如,2011年的《老年人權(quán)益保障法》執(zhí)法檢查(見表2)。有些執(zhí)法檢查報告提出的建議大部分被采納,個別建議沒有被吸收。譬如,2014年的《大氣污染防治法》執(zhí)法檢查(見表3)。還有一些執(zhí)法檢查報告的大部分建議由于各種原因沒有被采納,只有個別建議被采納。譬如,2010年《清潔生產(chǎn)促進法》的執(zhí)法檢查報告提出,“一是強化政府和企業(yè)推行規(guī)劃責(zé)任;二是加強清潔生產(chǎn)審核制度;三是修改法律關(guān)于行政主管部門原有表述與現(xiàn)有部門職責(zé)分工不一致的地方,明確部門職責(zé)。”三個方面的建議,遺憾的是,如此細致的建議最終只有第二個建議被吸收。
表2 《老年人權(quán)益保障法》執(zhí)法檢查對該法修訂的影響(2011年)
表3 《大氣污染防治法》執(zhí)法檢查對該法修訂的影響(2014)
同時我們也應(yīng)該看到,人大常委會對采納執(zhí)法檢查的建議保留著很大的裁量權(quán),在45份建議修改法律的報告中,還有14份報告提出修改法律的建議至今還未修改。譬如,2000年的《城市居民委員會組織法》,2006年的《歸僑僑眷權(quán)益保護法》和《節(jié)約能源法》。執(zhí)法檢查組針對法律所存在的問題,在執(zhí)法檢查報告中提出的不少中肯、有針對性、有價值的修改建議并沒有或者沒有及時被立法機關(guān)所采納。這導(dǎo)致的后果是無法有效地發(fā)揮執(zhí)法檢查的效用,削弱了執(zhí)法檢查對法律完善的功能,而且這些立法上的漏洞帶來了不可估量的社會后果。例如,早在2000年,《刑事訴訟法》的執(zhí)法檢查報告中指出《刑事訴訟法》存在著立法上的一些問題:1.超期羈押。2.刑訊逼供。3.律師保障不到位。針對貫徹實施《刑事訴訟法》中存在的問題,建議要加快解決超期羈押、刑訊逼供,加強律師保障。
遺憾的是,刑訴法在2012年才得到修訂,對超期羈押、刑訊逼供、保障律師職能存在障礙等方面問題進行了修改,在程序上加以保障被告人的人身權(quán)利和訴訟權(quán)利。如果立法機關(guān)能夠及時地采納執(zhí)法檢查組的建議,通過修改法律解決上述問題,那么,浙江叔侄強奸案、聶樹斌案等許多冤假錯案都能夠在很大程度上得以避免。
綜上所述,提出修改法律建議是執(zhí)法檢查組最常用的一種完善法律方案,執(zhí)法檢查實踐對于法律的修改產(chǎn)生了積極的、實質(zhì)的作用,但是這種作用是不樂觀的、是相對有限的,執(zhí)法檢查之于法律修改仍然存在著很大的完善空間。雖然人大常委會重視執(zhí)法檢查,但是由于法律沒有明文確認執(zhí)法檢查中提出的修改建議的法律效力,是否具有一定的法律約束力,立法機關(guān)對執(zhí)法檢查建議的采納仍有很大裁量權(quán),因而修改建議并不一定會像執(zhí)法檢查組預(yù)期的那樣對立法產(chǎn)生實質(zhì)性的深遠的影響。
二、執(zhí)法檢查之制定新法
除了提出修改所檢查的法律建議外,制定與所檢查法律密切相關(guān)的新法也是執(zhí)法檢查組完善法律的一種方案。
(一)制定新法建議概況
在72份執(zhí)法檢查報告中,有11份報告提出制定密切相關(guān)的法律。從11份執(zhí)法檢查報告來看,有的報告提出“加強涉農(nóng)立法”這樣的寬泛建議;而大部分的執(zhí)法檢查報告指出擬制定新法律的名稱,譬如,《兒童福利法》《反家庭暴力法》。而有的執(zhí)法檢查報告不僅指出要制定的法律名稱,還指出制定新法的具體內(nèi)容。例如,2013年《氣象法》執(zhí)法檢查報告提出,“建議盡快啟動氣象災(zāi)害防御法的立法進程,建立健全氣象災(zāi)害防御的組織動員和應(yīng)急響應(yīng)機制,以更好地適應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)的需要”。
(二)制定新法建議通過情況
在這11份報告中,有6份報告中的建議在報告審議后被全國人大常委會制定通過(見表4)。當(dāng)然,僅僅依據(jù)時序上先后關(guān)系推定執(zhí)法檢查報告所提出的制定新法建議與立法實踐之間存在某種聯(lián)系或者斷定執(zhí)法檢查推動了新法的制定具有一定的困難。執(zhí)法檢查組提出制定新法的建議與提出修改所檢查法律的建議不同,制定新法的建議不像修改建議那樣具體,制定新法的建議絕大多數(shù)僅僅提到要制定新法的名稱,只有極個別的提到制定新法具體的內(nèi)容,因此,試圖想準(zhǔn)確了解制定新法與執(zhí)法檢查實踐之間的實質(zhì)性聯(lián)系具有很大的挑戰(zhàn)性。
從執(zhí)法檢查與新法制定的時間間隔來看,這6份報告要求制定新法的建議,大部分在執(zhí)法檢查完成后五年內(nèi)得到制定。其中,1年內(nèi)新法得以制定的有2部,2年內(nèi)新法得以制定的有3部,3年內(nèi)新法得以制定的有1部,4年內(nèi)新法得以制定的有1部,5年內(nèi)得到修訂法律有3部,最長的間隔時間為6年。從時間間隔來看,在理論上,執(zhí)法檢查與制定新法之間的時間間隔較近,那么執(zhí)法檢查有可能在一定程度上推進了新法制定的進程。
表4 制定新法建議與新法制定情況(2000-2016)
從上文我們可以看出,由于執(zhí)法檢查對于制定新法提出的建議缺乏具體法律規(guī)則,因此執(zhí)法檢查對于制定新法的影響并沒有達到其對修改法律那樣的程度。對于執(zhí)法檢查提出制定新法的建議充其量算是一種友好的、提示性的“工作建議”。
三、執(zhí)法檢查之制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋
執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查過程中,針對所發(fā)現(xiàn)的問題,除了提出修改法律,制定新法建議之外,還經(jīng)常向國務(wù)院及其部門、地方立法機關(guān)以及最高人民法院、最高人民檢察院提出制定相配套的行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)以及司法解釋。
(一)制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋概況
在72份執(zhí)法檢查報告中,有28份報告提出制定各種配套法規(guī)規(guī)章和司法解釋建議。從執(zhí)法檢查報告內(nèi)容可以看出,有的執(zhí)法檢查組提出的建議很寬泛,有的執(zhí)法檢查組提出的建議很具體,這些建議都具有監(jiān)督的功能,只是監(jiān)督的力度不同。例如,一些報告只有簡單地建議:“建議國務(wù)院盡快制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法實施條例》或《實施細則》”、“盡快出臺地方性法規(guī)”。這些建議相對緩和,建議內(nèi)容比較簡單,沒有具體的規(guī)則指引,因此只是督促國務(wù)院及其部門、地方立法機關(guān)和政府能夠及時地完成配套性法規(guī)規(guī)章建設(shè)以及最高人民法院能夠及時地出臺相應(yīng)的司法解釋。
但是,有些建議的監(jiān)督成分明顯濃厚,建議內(nèi)容相對豐富,有著具體的規(guī)則指引。2015年《消費者權(quán)益保護法》執(zhí)法檢查報告就是一個典型的例子。該報告提出,建議國務(wù)院在今年底前出臺消保法的實施條例中要對懲罰性賠償、舉證責(zé)任等進行細致的規(guī)定。建議最高人民法院在今年內(nèi)出臺關(guān)于消費公益訴訟的司法解釋,對舉證責(zé)任、訴訟范圍、損害賠償?shù)葍?nèi)容加以具體規(guī)定。建議加快制定和修改地方性法規(guī)。
(二)制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋建議被采納的情況
在28份報告建議制定配套法規(guī)規(guī)章、司法解釋中,有21份報告建議國務(wù)院及其部門制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章,有6份報告提出加快制定相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章,還有6份報告建議最高人民法院、最高人民檢察院適時地制定相應(yīng)的司法解釋。
但是,其建議被采納的情況不容樂觀,國務(wù)院及其部門對于是否以及如何落實配套法規(guī)規(guī)章的建議保持著比較大的自由裁量空間,在21份報告中只有6份的建議最終被采納。在這些建議中有的很快就被落實,轉(zhuǎn)化成具體的行政法規(guī)和規(guī)章。例如,2003年執(zhí)法檢查組建議“國務(wù)院及有關(guān)部門要盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等行政法規(guī)和規(guī)章”。農(nóng)業(yè)部在2005年1月就公布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。
然而,有些配套法規(guī)規(guī)章頒布的時間與提出相關(guān)建議的時間間隔相對比較長。例如,2011年執(zhí)法檢查組建議“國務(wù)院有關(guān)部門要出臺相關(guān)配套辦法”。該辦法直至2015年才問世。法規(guī)、規(guī)章頒布時間與建議提出的時間如果間隔太長,我們就很難確定究竟是受執(zhí)法檢查的影響還是國務(wù)院及其部門獨立決策的產(chǎn)物。當(dāng)然,還有不少配套法規(guī)建議至今沒有通過立法程序予以具體化。譬如,2000年建議制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法實施條例》。
相比于國務(wù)院及其部門制定配套法規(guī)規(guī)章,地方立法機關(guān)和政府表現(xiàn)的相對積極,執(zhí)法檢查報告提出制定相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章的建議先后都被落實。雖說建議都被落實,但各地表現(xiàn)的積極程度有所差別。例如,在2015年11月2日的《消費者權(quán)益保護法》執(zhí)法檢查中執(zhí)法檢查組建議各地加快制定地方性法規(guī),上海市于2016年3月15日頒布地方性法規(guī),距執(zhí)法檢查僅有四個月。而2005年的《水污染防治法》執(zhí)法檢查中提出各地要加快制定地方性法規(guī),直至2015年《中山市水環(huán)境保護條例》作為首個《水污染防治法》地方性法規(guī)問世。正如前文所述,由于間隔時間如此之久,很難根據(jù)時序上的先后推定執(zhí)法檢查與立法之間的關(guān)系。
相比較而言,最高人民法院和最高人民檢察院對于制定配套的司法解釋表現(xiàn)出的熱情比較高漲。在6份關(guān)于建議最高人民法院適時地制定相應(yīng)的司法解釋的報告,有5份建議在執(zhí)法檢查后的兩年內(nèi)給予了回應(yīng),制定了相應(yīng)的司法解釋(見表5)。
表5 制定司法解釋建議被采納情況(2000-2016)
四、執(zhí)法檢查的完善空間
“天下之事,不難于立法,而難于法之必行?!眻?zhí)法檢查作為法定的監(jiān)督手段,其主要目的是促進法律完善,雖然全國人大常委會也一直強調(diào)和重視這一功能的發(fā)揮,但是執(zhí)法檢查此功能的發(fā)揮不盡如人意,在前文所述的執(zhí)法檢查實踐中我們可以看到執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查報告中提出的很多有針對性的、具體的、建設(shè)性的、合理的法律完善建議未能及時被采納,因此,進一步提高執(zhí)法檢查對于法律完善的積極作用仍有著較大的完善空間。
(一)建議忌籠統(tǒng),具體化
檢驗立法質(zhì)量最有效的辦法是法律的執(zhí)行情況。只有立法者的主觀目的符合客觀實際情況,這樣制定的出來的法律才會發(fā)揮它應(yīng)有的作用。因此,執(zhí)法檢查往往能反映立法中存在的問題。從《監(jiān)督法》第26條規(guī)定來看,檢查法律、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議成為執(zhí)法檢查報告不可或缺的一項內(nèi)容,有的執(zhí)法檢查報告法律存在的問題方面分析得很詳細,但是在法律完善建議方面就顯得比較簡略。例如,2012的《文物保護法》的執(zhí)法檢查。頭重腳輕的執(zhí)法檢查只會讓執(zhí)法檢查流于形式,完善法律的目的大打折扣,降低執(zhí)法檢查的實效性。
從上文的圖表我們可以看出,(見表2、表3)執(zhí)法檢查組提出的建議如果對立法機關(guān)有明確具體的規(guī)則指引,其被采納的幾率就會越大。有學(xué)者曾經(jīng)指出,“與法的制定相比,法的修改和補充是立法活動中成本最低、效率較高的立法活動。因此,應(yīng)當(dāng)積極采用法的修改和補充這種行之有效的立法方式來完善法……”[2]執(zhí)法檢查是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的神圣職責(zé)和莊嚴(yán)使命,為了不辜負這樣厚重的使命,要加大執(zhí)法檢查力度,增強其實效性,最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是執(zhí)法檢查報告,它是法律法規(guī)實施情況的最終反映,因此執(zhí)法檢查報告中建議修改法律、制定新法和配套法規(guī)司法解釋內(nèi)容切忌籠統(tǒng)化,要針對執(zhí)法檢查中所發(fā)現(xiàn)的具體問題提出具體的完善建議,提高其實效性,促進我國法律的不斷完備。
(二)加強后續(xù)監(jiān)督
執(zhí)法檢查的目的是確保本行政區(qū)域內(nèi)的法律、法規(guī)得到遵守和執(zhí)行。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,要加強后續(xù)監(jiān)督,督促整改,推動問題切實得到解決。全國人大常委會在后續(xù)監(jiān)督這方面做得還不夠到位,從筆者搜集到的72次執(zhí)法檢查來看,只有8部法律進行了跟蹤檢查,主要集中在“十五”期間。如果后續(xù)監(jiān)督跟不上,整改不到位,那么執(zhí)法檢查之前所做的準(zhǔn)備努力就會付之東流。因此,為了確保執(zhí)法檢查建議能夠得到落實,問題得到解決,全國人大常委會對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況要經(jīng)?!盎仡^看”,對執(zhí)法檢查“補爐補火”,注重加強跟蹤檢查,繼續(xù)跟進,把整改落實當(dāng)作監(jiān)督的重點來抓,主攻點來攻。
但是,《監(jiān)督法》只對兩府一院“怎么做”作了規(guī)定,沒有規(guī)定監(jiān)督對象如果不履行相應(yīng)的職責(zé)會承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任,由于缺少法律責(zé)任的設(shè)計,常常導(dǎo)致人大常委會對執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)脫節(jié)[3]。因此,除了要加強跟蹤檢查了解“一府兩院”的整改情況,還要創(chuàng)新地建立“責(zé)任負責(zé)制”,敢于落實有關(guān)部門、有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。人大常委會對于敷衍了事、無故遲延履行、不認真履行其意見、決議、決定時要通報批評,促使其履行。拒不改正的,可以依法行使免職、撤職權(quán)。
五、結(jié)語
吉爾茲說,“法律就是地方性知識”[4]。執(zhí)法檢查制度不是舶來品,是我國各地二十多年在探索中前進,在實踐中不斷發(fā)展起來的土生土長的制度。執(zhí)法檢查先實踐,后規(guī)范這一特性導(dǎo)致在法律完善方面還存在著不足之處。但是,全國人大常委會打破常規(guī),創(chuàng)新地把執(zhí)法檢查與完善法律和立法兩大系統(tǒng)進行對接,積極地尋求立法程序外完善法律的途徑,這一舉動令人驚嘆。今后,我國的立法重點是提高立法質(zhì)量,完善法律體系。全國人大常委會要建立與加強執(zhí)法檢查作用的長效機制,把握好“執(zhí)法檢查報告”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié),加大執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督力度,保障人大常委會執(zhí)法檢查真正發(fā)揮作用,使得執(zhí)法檢查成為完善法律的有效途徑,推進依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。
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〔責(zé)任編輯:張毫〕
[收稿日期]2016-05-22
[作者簡介]溫茹(1993-),女,江蘇宿遷人,碩士研究生,從事比較憲法研究。
[中圖分類號]D90
[文獻標(biāo)志碼]A
[文章編號]1000-8284(2016)07-0054-06