張林佳 邢玉升

摘要：隨著“糧食安全”成為國(guó)家戰(zhàn)略，黨和政府越來越關(guān)注耕地保護(hù)，耕地利用與保護(hù)的相關(guān)研究也成為當(dāng)前的重要課題。通過對(duì)比分析中國(guó)和法國(guó)耕地保護(hù)政策，借鑒法國(guó)耕地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為中國(guó)制定更加有效的耕地政策提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；耕地保護(hù)制度；中法

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）06-0077-03

耕地是支撐人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，保護(hù)耕地不僅為確保糧食安全提供了資源基礎(chǔ)，還直接關(guān)系一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)建設(shè)。因此保護(hù)耕地是當(dāng)今世界實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的一個(gè)共同關(guān)注的熱點(diǎn)。作為一個(gè)人口數(shù)量占世界18.84%，而土地面積只占世界7%的國(guó)家，中國(guó)的耕地保護(hù)問題更加嚴(yán)峻，并且長(zhǎng)期以來中國(guó)也面臨著嚴(yán)峻的糧食安全問題。為此，中國(guó)政府通過立法等措施，采取了“紅線”政策，即按照耕地保有量1.2億公頃和糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)5億噸左右的目標(biāo)，嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地。然而，隨著近年來糧食需求的不斷增加，生物燃料生產(chǎn)的不斷擴(kuò)展以及工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)正在就如何合理分配其有限的耕地資源，以滿足對(duì)貨物和服務(wù)未來的需求面臨著前所未有的壓力。隨著“糧食安全”成為國(guó)家戰(zhàn)略，政府越來越關(guān)注耕地保護(hù)，同時(shí)耕地利用與保護(hù)的相關(guān)研究也成為一個(gè)重要課題。

近年來，中國(guó)在土地征收、耕地保護(hù)過程當(dāng)中也暴露出了一系列問題，如征收目的界定不清，損益分析不足等等。因此分析世界農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一的法國(guó)的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)的耕地保護(hù)制度構(gòu)建與完善具有一定的借鑒意義。

一、中國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀及其制度演變

（一）中國(guó)的耕地保護(hù)現(xiàn)狀

自改革開放以來，中國(guó)激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)力。1978-1985年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1117億元增長(zhǎng)到2506億元，但耕地合計(jì)凈減少330萬公頃，年均凈減少47.14萬公頃，其中僅1985年一年，全國(guó)耕地凈減少量就到達(dá)了100萬公頃。1986-1997年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從2771億元增長(zhǎng)到13852億元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)15.75%，但耕地凈減少310萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。1998-2003年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖然從14242億元增長(zhǎng)到14870億元，年均增長(zhǎng)率僅為0.87%，但耕地因生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)害損毀而減少量高達(dá)877.98萬公頃，這期間國(guó)家通過開荒圍墾等途徑增加了257.62萬公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。2004-2009年底，根據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)耕地面積為13538.46萬公頃，相比2004年的13003.92公頃增加了534.54萬公頃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值也從18138億元增加到30777億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)11.2%。2010-2013年，中國(guó)耕地面積變化不大，僅僅減少了10.49萬公頃，為13516.34萬公頃，農(nóng)村生產(chǎn)總值從36941.11億元增長(zhǎng)到51497.37億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)12.2%。

（二）耕地保護(hù)的相關(guān)制度

中國(guó)耕地保護(hù)制度主要體現(xiàn)在用途管制，占用補(bǔ)償，基本農(nóng)田保護(hù)以及退耕補(bǔ)貼等四個(gè)方面。通過對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，其變化有著較為明顯的時(shí)間變遷線索。而通過立法手段對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)則可以追溯到上世紀(jì)70年代末期，并且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，耕地資源逐步減少，為此先后通過了一系列的土地政策來對(duì)耕地資源進(jìn)行保護(hù)。而上世紀(jì)八十年代初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則明確了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，1983年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止買賣、租賃土地的通知》加強(qiáng)了耕地的保護(hù)，對(duì)耕地的亂占濫用和破壞進(jìn)行行政上的約束。隨后，1986年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中明確了“珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的要求，并把耕地保護(hù)制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本國(guó)策，從此對(duì)耕地的保護(hù)一直是中國(guó)政府的核心任務(wù)之一；同年6月《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一次以法律的形式確立了對(duì)土地的用途以及耕地占用補(bǔ)償制度；之后的8月份正式成立的國(guó)家土地管理局負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理工作。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》，1990年的《政府工作報(bào)告》在強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地計(jì)劃，嚴(yán)格審批建設(shè)用地”的同時(shí)，明確要求“各地方凡因建設(shè)占用農(nóng)用土地的，原則上應(yīng)承擔(dān)土地開發(fā)的義務(wù)”。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《土地管理法實(shí)施條例》；1993年全國(guó)人大審議通過了《中國(guó)人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，其中著重強(qiáng)調(diào)了，如保護(hù)糧食生產(chǎn)能力、建立耕地保護(hù)制度，重點(diǎn)扶持糧食主產(chǎn)區(qū)等耕地保護(hù)措施。隨后的1994年國(guó)務(wù)院制定并通過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)“基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，并于1998年、2002年對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著中國(guó)通過法律制度對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)進(jìn)入了正式的軌道。在接下來的1997年、2000年中國(guó)在刑法中加入了非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，破壞耕地等法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)了耕地保護(hù)制度。2004年國(guó)務(wù)院頒布了28號(hào)文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2005年國(guó)土資源部先后頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》《關(guān)于開展設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)工作的通知》《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》等一系列重要文件。至此，中國(guó)耕地保護(hù)形成了一整套較為完整的法律、法規(guī)制度。2006年的“中央一號(hào)”文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》則進(jìn)一步加強(qiáng)了有利于耕地保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，2007年的《政府工作報(bào)告》又做出了“要守住全國(guó)耕地不少于18億畝紅線”的要求。2009年以及2010年的“中央一號(hào)文件”分別強(qiáng)調(diào)了要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等一系列制度。2013年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地流轉(zhuǎn)要在公開市場(chǎng)進(jìn)行，為土地交易提供了政策保障。2014年頒布的《 關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。2015年頒布的《 關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，建立建議農(nóng)業(yè)信貸體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)由數(shù)量向質(zhì)量的發(fā)展。而最新的政策則是《 中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，在明確強(qiáng)調(diào)了“穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村金融改革，保證糧食安全，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田”等相關(guān)政策。

二、法國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀及其制度內(nèi)容

鑒于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重，法國(guó)政府將農(nóng)業(yè)放在“國(guó)家戰(zhàn)略”的層面。作為發(fā)達(dá)國(guó)家，法國(guó)更加重視農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位，在政府和歐盟雙重政策的保護(hù)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)固。

（一）法國(guó)的耕地保護(hù)現(xiàn)狀

據(jù)法國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，法國(guó)是歐盟最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)，也是世界主要農(nóng)副產(chǎn)品出口國(guó)，糧食產(chǎn)量占全歐洲糧食產(chǎn)量的三分之一，農(nóng)產(chǎn)品出口僅次于美國(guó)居世界第二位。但隨著法國(guó)人口城市化進(jìn)程，農(nóng)村人口不斷減少，2013年，法國(guó)農(nóng)業(yè)用地面積約2774萬公頃，約占法國(guó)國(guó)土面積53%， 其中耕地約占62%，草地約占34%，農(nóng)業(yè)用地的96%為家庭所有。

如同中國(guó)一樣，一方面由于人口增加和家庭收入增長(zhǎng)，另一方面由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要（如通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、土地上的活動(dòng)、管理等），加之人們習(xí)慣于在自己的生活領(lǐng)地?cái)U(kuò)張，導(dǎo)致了法國(guó)對(duì)于建筑用地及基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的不斷擴(kuò)大，而森林的擴(kuò)張也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地的不斷減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)每年約有3.5萬公頃的農(nóng)業(yè)用地在城市化的進(jìn)程中消失，其中5000公頃被用來作為基礎(chǔ)設(shè)施及公路的建設(shè)，此外每年還有大約20000公頃的可用作生產(chǎn)性的農(nóng)林用地被用作私人花園和休閑性質(zhì)的綠地。據(jù)法國(guó)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)顯示，1981-2013年，消失的耕地面積近7%，約平均每年消失0.23%，累計(jì)近二百萬公頃。在農(nóng)業(yè)部看來，家庭規(guī)模的下降趨勢(shì)（離家出走、老齡化、離婚等）、城市化政策（個(gè)人與集體住房、基礎(chǔ)設(shè)施的類型）以及一些地區(qū)發(fā)展第二套住房，都是土地消失現(xiàn)象的主要原因。

然而具體來看，不同地理位置的地區(qū)差異很大，土地消失現(xiàn)象最嚴(yán)重的地區(qū)是法國(guó)東南部，而在一些低人口密度區(qū)域則不明顯，但土地消失現(xiàn)象在近年來有所加劇。在上世紀(jì)90年代，平均每年消失土地0.26%，盡管在20世紀(jì)初期，消失率曾一度降到0.22%，但在2006-2008年間，消失率達(dá)峰值。而自2008年以來，耕地消失率重回歷史水平，在2008-2010年，耕地減少了52000公頃，2010-2012年則減少了42000公頃。嬰兒潮的第一代人達(dá)到退休年齡，同時(shí)2003年，法國(guó)總理菲永法規(guī)定的退休年齡和允許提早退休，都是用來解釋2006-2008年間耕地?fù)p失達(dá)到高峰的理由。但在過去的三十年內(nèi)，林地、荒地或自然裸土等自然空間則基本保持穩(wěn)定。實(shí)際上，那些被人工占用的自然空間，也因人工栽種而有所彌補(bǔ)。在2012年末，耕地面積仍占市區(qū)的51%，自然空間占40%，而人工化的耕種區(qū)間（內(nèi)置土壤、道路、公園等）占9%。

（二）法國(guó)土地保護(hù)制度的內(nèi)容

1.土地征收制度

法國(guó)土地所有權(quán)形式是私有制，但也通過了相應(yīng)的立法手段來對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行保護(hù)。自二戰(zhàn)后先后通過立法手段，如1960、1962、1968年的“農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法”限制農(nóng)地的使用、交易以及租賃。目前法國(guó)土地的征用與補(bǔ)償制度則主要受《公用征收法典》（1977）所約束。

在法國(guó)，公用征收是指國(guó)家為了公共利益，按照法定形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或其他物權(quán)的制度。公用征收的法律原則形成于大革命和第一帝國(guó)時(shí)期，如今受《公用征收法典》影響進(jìn)行了調(diào)整。按照《法典》的規(guī)定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行才合法有效。

首先，有權(quán)發(fā)動(dòng)并實(shí)施公用征收的主體范圍有限。只有國(guó)家具有土地征收權(quán)，但國(guó)家可以應(yīng)公、私法人的請(qǐng)求批準(zhǔn)征收土地。在公用征收程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)上，原則上只有國(guó)家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人等公法人作為項(xiàng)目人才可以申請(qǐng)公用征收。私人只有在其所從事的活動(dòng)具有公共利益性質(zhì)且法律賦予其公用征收權(quán)時(shí)才可以訴諸公用征收程序。如有些公用事業(yè)和公共工程的受特許人（通常為私營(yíng)企業(yè)）基于法律規(guī)定，為特許業(yè)務(wù)的需要，享有公用征收的權(quán)力。

其次，公用征收的對(duì)象原則上限于不動(dòng)產(chǎn)，具體包括不動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)兩類。作為公用征收對(duì)象的不動(dòng)產(chǎn)，只能為私人所有，行政主體的公產(chǎn)不能成為征收對(duì)象。

另外，公用征收只在達(dá)到公用目的必要時(shí)才能采取。何謂“達(dá)到公用目的”，法律和判例認(rèn)為，只要能夠滿足公共利益，就是達(dá)到公用目的。然而，隨著行政審判實(shí)踐的深入，公用目的的衡量方式與方法日益成熟，突出表現(xiàn)為項(xiàng)目損益對(duì)比分析機(jī)制的出現(xiàn)與廣泛應(yīng)用。

2.政府土地優(yōu)先購(gòu)買制度

為了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中把握農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向，保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途不改變，政府優(yōu)先購(gòu)買流轉(zhuǎn)中的土地。優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度自拜占庭時(shí)期的羅馬法于租佃關(guān)系中確立之后，被法、德民法典繼承，并得以完善和發(fā)展。法國(guó)是土地優(yōu)先購(gòu)買制度比較典型的國(guó)家，所謂“土地優(yōu)先購(gòu)買”，即土地所有者在出賣自己的土地時(shí)，政府或政府指定機(jī)構(gòu)有權(quán)優(yōu)先購(gòu)買其土地；只有在土地所有者表示同意讓出土地時(shí)，優(yōu)先購(gòu)買權(quán)才起作用。法國(guó)政府于1968年開始實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，地方政府定期公布因優(yōu)先購(gòu)買權(quán)所得利益，或其他土地所有者在其他地方自由出售的利益。通過設(shè)立政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)來限制農(nóng)地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

3.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度

2010年通過的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代法案要求各省都要成立農(nóng)業(yè)空間消費(fèi)委員會(huì)，對(duì)所有城鎮(zhèn)化相關(guān)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化的規(guī)劃及草案進(jìn)行管理。為了確保農(nóng)業(yè)、林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本，尤其是農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)就顯得至關(guān)重要。為了更好地控制農(nóng)林用地流轉(zhuǎn)以及自然區(qū)和森林的保護(hù)問題，于2009年和2010年頒布了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)現(xiàn)代化法案（LMAP），其目標(biāo)之一是使得未來十年內(nèi)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)速度減少50%。2014年頒布的《住房與城市翻新規(guī)劃法案》則旨在通過加大城市建設(shè)密度以減少土地流轉(zhuǎn)從而達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的目的，該法案首先廢除了當(dāng)?shù)匾?guī)劃方案所規(guī)定的最小建筑面積，同時(shí)也廢除了土地利用系數(shù)，增加了建筑密度較低的地區(qū)使用率；其次，該法案也強(qiáng)調(diào)了在PLU中所規(guī)定的、未滿足先決條件的待城鎮(zhèn)化地區(qū)（2AU）的開發(fā)，必須在當(dāng)?shù)刈C明其必須性才可進(jìn)行。同時(shí)，該法案也加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)空間消費(fèi)委員會(huì)的權(quán)利，明確指出沒有城市化規(guī)劃草案覆蓋的地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)必須獲得該委員會(huì)的批準(zhǔn)證明該建設(shè)符合該地區(qū)公共利益，不影響農(nóng)業(yè)自然空間及景觀，不影響公共衛(wèi)生和公共安全并不會(huì)導(dǎo)致公共支出的顯著增加。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度

受二戰(zhàn)影響，法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降，至1945年，降至戰(zhàn)前水平的2/3，使國(guó)內(nèi)農(nóng)、牧產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，供給遠(yuǎn)不能滿足消費(fèi)需求。為了解決這些問題，政府開始大力整頓農(nóng)業(yè)，并在短期內(nèi)完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使法國(guó)成為世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。從 1960 年開始，政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列措施，如《法國(guó)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》等。例如《法國(guó)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》強(qiáng)調(diào)要“依靠發(fā)展和普及技術(shù)進(jìn)步成果提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率”。為此，法國(guó)建立了數(shù)量眾多的不同類型的農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)，擁有大批的農(nóng)業(yè)科研人員，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。同時(shí)還設(shè)立了國(guó)家級(jí)的農(nóng)業(yè)會(huì)議常設(shè)委員會(huì)，設(shè)有專門為培訓(xùn)農(nóng)會(huì)工作人員而成立的職業(yè)培訓(xùn)中心以及一所農(nóng)業(yè)工程技術(shù)高等學(xué)校，可以向農(nóng)民提供技術(shù)信息和管理知識(shí)，并進(jìn)行新技術(shù)的推廣。政府還重視對(duì)農(nóng)民的技術(shù)技能培訓(xùn)，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在全國(guó)建立了一批農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)高等院校，在每個(gè)省建立了農(nóng)業(yè)中學(xué)。同時(shí)還鼓勵(lì)農(nóng)民參加職業(yè)培訓(xùn)，并規(guī)定只有獲得農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)證書才能成為合格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。目前，農(nóng)民一般都具有農(nóng)業(yè)技術(shù)高中或農(nóng)業(yè)?？拼髮W(xué)的文化程度，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)起了決定性作用。

三、法國(guó)耕地保護(hù)制度對(duì)中國(guó)的啟示

直到20世紀(jì)五十年代法國(guó)還完全屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)行列中農(nóng)業(yè)落后國(guó)家。但自二戰(zhàn)后，僅用二十多年時(shí)間就在農(nóng)業(yè)方面實(shí)現(xiàn)了歷史跨越。法國(guó)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的研究和借鑒意義。

通過對(duì)比中法兩國(guó)的耕地保護(hù)制度我們可以發(fā)現(xiàn)：一是，相對(duì)于法國(guó)針對(duì)性較強(qiáng)的耕地保護(hù)制度，中國(guó)耕地保護(hù)制度有著較大的隨機(jī)性，一方面這是由于中國(guó)國(guó)土面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法國(guó)，而且耕地分布較為分散；另一方面也與中國(guó)制定制度的不連貫性有一定聯(lián)系。二是法國(guó)的耕地保護(hù)制度非常注重公共利益的保護(hù)，尤其是法國(guó)的土地征收制度，政府起到了非常關(guān)鍵的作用，有政府成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)前后對(duì)公共利益的影響有著較為科學(xué)、詳盡的評(píng)測(cè)機(jī)制。三是在土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，法國(guó)通過相應(yīng)立法，盡量保持土地用途不變，確保了國(guó)家“糧食生產(chǎn)安全”。四是保護(hù)耕地的目的即在于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有序進(jìn)行，也在于確保農(nóng)業(yè)、環(huán)境、自然的可持續(xù)發(fā)展，而我國(guó)耕地保護(hù)政策更多的是關(guān)注“糧食安全”，并沒有很好地把城市化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。五是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化不能僅僅靠法規(guī)來規(guī)范，更重要的是耕地收益以及注重農(nóng)民素質(zhì)的提高?？梢酝ㄟ^建立相應(yīng)的培訓(xùn)中心提高農(nóng)民自身素質(zhì)，從而從側(cè)面提高農(nóng)民自主保護(hù)耕地的意識(shí)。

綜上，縱觀世界各國(guó)耕地保護(hù)的動(dòng)因，大多可以歸納為以下幾個(gè)方面：首先，保證“糧食安全”；其次，確保耕地可以持續(xù)為社會(huì)提供公共自然福利效應(yīng)；再者，有效遏制城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張；另外，保持生態(tài)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。雖然中國(guó)與法國(guó)由于土地所有權(quán)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地理、自然資源條件不同，而且中法兩國(guó)的耕地保護(hù)制度也不盡相同，但通過兩國(guó)耕地現(xiàn)狀及相關(guān)法規(guī)制度的對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)立法是保護(hù)耕地的有效手段，土地利用規(guī)劃是保護(hù)耕地的基礎(chǔ)，而政府主導(dǎo)則是耕地保護(hù)的動(dòng)力保障。因此，中國(guó)應(yīng)借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)制度。

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[責(zé)任編輯：金永紅]