田貞浩 史艷梅

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，其土地利用類型較為復雜，土地利用矛盾較為突出，尤其是近年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城市化起步較晚，其土地利用問題更是凸顯無疑。分析我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征以及在發(fā)展過程期間我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題，以此為出發(fā)點，根據(jù)凸顯的問題給出了相應的對策，以期對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的可持續(xù)利用有所啟示。

關鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地利用；問題；對策

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0033-02

農(nóng)地始終是城市土地的源泉，[1]近年來我國快速發(fā)展的經(jīng)濟再加上快速的城市化進程，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展越來越緊密相連，從而逐漸催生了一個城市經(jīng)濟、文化與鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化相互交融的獨特的地理區(qū)域，也就是城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征不同于典型的城市且又異于一般的鄉(xiāng)村。由于城市土地空間上的有限性再加上城市土地需求的迫切性，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了建設用地搶占農(nóng)用地的熱點區(qū)域，同時，由于我國相關機制的不完善使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題成為土地管理工作需要突破的重、難點區(qū)域。鑒于我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中出現(xiàn)的問題，國內(nèi)一些學者對城鄉(xiāng)結(jié)合部從不同角度進行了研究和分析。例如湯江龍、劉友兆；陳繼勇、羅福周；洪敏、陳煥偉等很多學者。從中不難發(fā)現(xiàn)，對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題加以研究并給予對策建議的重要性是不言而喻的。

一 城鄉(xiāng)結(jié)合部及其特點

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部概念

國內(nèi)外學術(shù)界目前對城鄉(xiāng)結(jié)合部沒有統(tǒng)一的界定。在國外，1936年德國學者赫伯特·路易斯提出的城市邊緣帶，即原處于城市邊界，后被建成區(qū)侵吞成為市區(qū)的地區(qū)并指出這一地帶與城市建成區(qū)有許多明顯差異；[2]威爾文將城市邊緣帶定義為在已被承認的城市土地與農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的用地轉(zhuǎn)變區(qū)域；[3]普利爾認為城鄉(xiāng)邊緣地帶是一種土地利用、社會和人口特征的過渡地帶。[4]在國內(nèi)20世紀80年代中期土地、規(guī)劃界提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部這一名詞，之后國內(nèi)不同的學者提出了相關的名稱，例如“城鄉(xiāng)交錯帶”、“城鄉(xiāng)過渡帶”、“城市陰影區(qū)”、“城市增長邊緣”。[5][6][7][8]結(jié)合一些文獻對城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究認為城鄉(xiāng)結(jié)合部有廣義和狹義之分。狹義的概念是：地理位置上處于城區(qū)外圍，行政劃分上隸屬于郊區(qū)管轄，受城市影響具有城市的一些特征和功能；農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)量少，有發(fā)達的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；人口的密集程度在城市與農(nóng)村之間。[9]廣義的概念還應該包含以下兩個方面：一是基礎設施、發(fā)展程度、人口聚集程度趕不上城市；二是與城市的發(fā)展和運營有著緊密關系的區(qū)域，譬如內(nèi)有高校、工業(yè)區(qū)、風景旅游區(qū)、名勝古跡的區(qū)域。[10]

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部特點

城鄉(xiāng)結(jié)合部既不同于城市又異于鄉(xiāng)村，其是介于城市與鄉(xiāng)村間的特殊區(qū)域，是一個新的獨立地域?qū)嶓w，有其自身獨特的特點，概括起來為：

1.緊鄰城區(qū)，交通便利。城鄉(xiāng)結(jié)合部得以發(fā)展的最主要的原因之一就是其方便的地理位置，但同時，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用上存在問題的主要原因。

2.人口變化較大，人員復雜。城區(qū)人口大量離心遷移的同時，區(qū)外流動人口大量聚集，而且實際上其中大多是外來務工人員，這就使得人口流動性大的同時，人員變得復雜。

3.土地利用性質(zhì)變化較快，建設用地比例急劇上升。城鄉(xiāng)結(jié)合部的地價相對于城市的地價較低，這就使得各種資本來此運營發(fā)展。同時，農(nóng)民看到了土地帶來的利益積極轉(zhuǎn)讓手中的土地，這就使得建設用地比例急劇上升。但是，由于缺乏科學的規(guī)劃與嚴格的管理，這些被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的土地表現(xiàn)出極大的隨意性。[11]

二、我國城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用中存在的主要問題

（一）土地利用效率低、土地空置嚴重

我國快速發(fā)展的經(jīng)濟致使城市用地出現(xiàn)危機，土地價格出現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升的趨勢，從而造成城市中各類的企、事業(yè)單位將目光紛紛轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)結(jié)合部，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是利用其獨特的自身優(yōu)勢盲目占地，但這些土地大都最終會造成閑置或者浪費。同時，不少城鄉(xiāng)結(jié)合部基本可見到處都是被磚塊圍成的一直未被利用的工業(yè)園區(qū)。再或者鮮有人關注的在城鄉(xiāng)結(jié)合部建成的別墅、花園式建筑已經(jīng)成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的另一道“風景”。大量農(nóng)用地被毀，而由農(nóng)用地改變成建設用地的又未能發(fā)揮其真正的作用，并未產(chǎn)生相應的經(jīng)濟和社會效益。

（二）土地收益流失嚴重

城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋出租率居高不下，且租金相當可觀，而這些出租屋通常為超標的建筑房屋，并且出租人與承租人基本上都是私下交易，同時由于村民的交稅意識不強或者故意逃脫稅收再加上稅務部門對此監(jiān)管不力，造成國家稅收的大量流失。同時由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種體制措施沒有城市那么完善，勢必會造成各種土地的私下交易，這些都會造成土地收益的嚴重流失。

（三）土壤污染觸目驚心、生態(tài)環(huán)境情況逐漸惡化

污染生態(tài)環(huán)境的工業(yè)企業(yè)從市區(qū)遷移至城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)成為一種趨勢，這樣不僅對城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境造成污染，而且同時使得各種垃圾存留在農(nóng)用地中。近年來，市區(qū)人口以及工業(yè)企業(yè)都視城鄉(xiāng)結(jié)合部為“緩沖帶”，使得人口集中、工業(yè)企業(yè)密集，同時由于交通方便且緊鄰城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部會建大量的副食生產(chǎn)基地。城鄉(xiāng)結(jié)合部自身所產(chǎn)生的大量工業(yè)垃圾、生活垃圾以及生產(chǎn)垃圾再加上部分城市垃圾疏散至城鄉(xiāng)結(jié)合部，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

（四）農(nóng)用地非農(nóng)占用過度，土地利用格局混亂

城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置較為特殊，既是城市化發(fā)展必須經(jīng)過的地帶，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟和宅基地爭搶的地區(qū)，同時還是城市資源搶占農(nóng)用地資源最激烈的區(qū)域。農(nóng)用地非農(nóng)占用過度，土地利用格局混亂。總結(jié)起來有以下幾個原因：城市方面，迅速外延的粗放型城市建設用地以及即將失去控制的各類開發(fā)區(qū)占地規(guī)模；城鎮(zhèn)方面，擅自占用農(nóng)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及迅速擴張的小城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村方面，屢次調(diào)整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及超出規(guī)定用地農(nóng)村宅基地。農(nóng)用地過度被其他用地占用尤其是被建設用地占用。土地利用格局混亂目前是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部較為突出的土地利用問題。

三、存在問題的原因

（一）體制不完善

目前我國是城鄉(xiāng)二元體制，而非城鄉(xiāng)一體化，這是造成我國城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)上述問題的本質(zhì)原因。其中主要有三方面：一是我國特殊的城鄉(xiāng)非一體化的戶籍管理制度：在我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前，村民因為戶籍的限制而跟不上我國快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，而在我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之后，村民由于戶籍的限制無法快速融入城市，只能寄居在城鄉(xiāng)結(jié)合部；二是城鄉(xiāng)非一體化的社會保障制度：無論是我國改革開放前還是改革開放后以及無論是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前還是形成之后，土地一直是農(nóng)民最基本的保障也是最終的保障；三是城鄉(xiāng)非一體化的公共投資制度：顯而易見城市與鄉(xiāng)村的公共物品投資明顯不同，更不用提教育投資，這就造成主觀上以及客觀上制約著農(nóng)村的徹底城市化，從而造成我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的長期存在以及土地利用問題的凸顯。

（二）政策不完善

關于政策的不完善以下用博弈論進行分析。城鄉(xiāng)結(jié)合部的利益主體為農(nóng)民、地方政府和中央政府。從現(xiàn)在的政策來看，中央政府認識到生態(tài)環(huán)境的日益惡化以及糧食安全問題的嚴重性，要求地方政府和農(nóng)民加強對農(nóng)地尤其是耕地的保護，但是這僅僅是政令而已，效果甚微，畢竟在保護農(nóng)地上，地方政府不僅得不到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的土地收益而且會付出保護農(nóng)地的管理成本，而農(nóng)民得不到直接的利益再加上土地是其最根本也是其最終的保障，反而會擴大宅基地的面積從而帶來更多的問題?？偠灾?，中央政府的政策出發(fā)點是好的，但由于政策不完善，不解決問題的同時還會引發(fā)更大的問題。

（三）管理不完善

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的不完善主要表現(xiàn)在三方面：一是管理主體的職能限制：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地本應由地方國土資源管理部門進行管理，但由于現(xiàn)在城市土地的稀缺性，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的升值，使得地方政府為了獲得利益，擅自干預地方國土資源部門對城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；二是管理措施的老套：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地復雜程度不同于城市土地，也異于農(nóng)村土地，這就要求創(chuàng)新土地管理措施，而老套的管理措施自然不適于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；三是管理技術(shù)的不完善：隨著科技的發(fā)展，各種技術(shù)應運而生，但是目前我國的管理技術(shù)還不完善，尚且不能及時地監(jiān)測城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用格局。

四、解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題的對策

（一）對土地利用總體規(guī)劃加以完善制定、嚴格執(zhí)行、土地供應嚴格把關

在制定土地利用總體規(guī)劃時，必須使土地利用總體規(guī)劃既要有利于城市發(fā)展的需要又要不阻礙鄉(xiāng)村正常的土地利用，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，力求使農(nóng)用地與建設用地、城市用地與農(nóng)村用地達到平衡?？傮w規(guī)劃再好，不嚴格執(zhí)行也是起不到作用的。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，就必須加以嚴格執(zhí)行，對于不依據(jù)土地使用總體規(guī)劃而利用城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的行為必須從嚴處理，并追究相關人員的法律責任。[12]同時要嚴把土地供應關，對于不符合國家用地、集約節(jié)約用地控制指標的項目一律不予批地，從而提高城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用率。

（二）完善耕地保護的經(jīng)濟機制

一方面，要明確各種有關土地各個方面的稅收加強稅收監(jiān)管。另一方面，加大非農(nóng)建設用地占用耕地的成本的同時，加大保護耕地的財政補貼力度，且將補貼直接落實到農(nóng)地所有者，這樣可以直接調(diào)動農(nóng)民更加積極主動地保護耕地。完善耕地保護的經(jīng)濟機制，既能避免一定的土地收益的流失又能刺激農(nóng)戶對城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地的保護。

（三）重視環(huán)境問題，加強土地利用生態(tài)建設和環(huán)境保護

切實落實對土地利用生態(tài)和環(huán)境的多層次、全方位、多途徑地建設和保護，我們可以采用法律手段、經(jīng)濟措施、行政方法等。法律上：通過完善法律體制，加強土地利用生態(tài)建設和環(huán)境保護法律的宣傳，使其成為全社會的自覺行為；經(jīng)濟方面：通過拓寬投資渠道，以環(huán)境保護為原則做好農(nóng)村建設用地整治挖潛和增減掛鉤工作；行政方面：通過強制手段加強整治污染源，做到預防為主，防治結(jié)合，綜合監(jiān)測和治理，從根本上杜絕污染問題的惡化。

（四）加強對土地資源的管理，保障農(nóng)用地的合理利用

隨著我國城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，不少問題也隨之而來，制度保障體系的建立還不健全，尤其存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部這一特定的區(qū)域，無疑會給城市的發(fā)展帶來不同程度的滯后性。經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的推進，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略也使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量在現(xiàn)階段呈現(xiàn)增加的趨勢，受利益的驅(qū)使，在此過程中違法、違規(guī)建設等現(xiàn)象也屢見不鮮、屢禁不止。因此，相關法律法規(guī)的建立、健全以及土地管理措施的完善勢在必行。此外，加強土地資源管理，特別是在對農(nóng)用地被過度非農(nóng)占用這個問題上，一定要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

隨著計算機網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展和成熟，3S技術(shù)在土地管理方面的重要性也日益凸顯，要想使土地管理愈來愈科學化、合理化，一定要著眼于新技術(shù)新手段的開發(fā)和利用，保障土地資源科學、有效、合理和可持續(xù)地利用。

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[責任編輯：楊秀華]