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        促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制研究

        2016-07-25 14:40:08王曙光樊迪
        會(huì)計(jì)之友 2016年13期
        關(guān)鍵詞:協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)

        王曙光 樊迪

        【摘 要】 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是世界各國(guó)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo),也是加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略。針對(duì)我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制存在的主要問(wèn)題,提出了改進(jìn)財(cái)稅分配機(jī)制、調(diào)整財(cái)稅權(quán)限機(jī)制、完善財(cái)稅扶持機(jī)制、規(guī)范財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制和健全財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制等建議。

        【關(guān)鍵詞】 區(qū)域經(jīng)濟(jì); 協(xié)調(diào)發(fā)展; 財(cái)稅機(jī)制

        【中圖分類(lèi)號(hào)】 F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937(2016)13-0114-05

        區(qū)位優(yōu)勢(shì)和制度創(chuàng)新是區(qū)域發(fā)展的重要因素,區(qū)位優(yōu)勢(shì)差異是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的基礎(chǔ)成因,而經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素。實(shí)踐證明,構(gòu)建和創(chuàng)新財(cái)稅機(jī)制是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新內(nèi)容之一,本文通過(guò)分析我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的缺陷并提出建議,旨在為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展或決策提供有益的參考。

        一、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本認(rèn)識(shí)

        (一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展及財(cái)稅機(jī)制的界定

        目前,我國(guó)學(xué)界對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)概念的釋義存有分歧,需要明確界定。一般而言,區(qū)域即地區(qū)范圍,是指在一定時(shí)期內(nèi)按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,包括勻質(zhì)、極化和計(jì)劃區(qū)域3種類(lèi)型;區(qū)域經(jīng)濟(jì)即一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),是指一定地域范圍與其經(jīng)濟(jì)要素及其分布密切結(jié)合的發(fā)展實(shí)體;協(xié)調(diào)發(fā)展是指機(jī)制健全、差距縮小、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展;區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是指區(qū)域總量規(guī)模擴(kuò)大及其經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng),包括梯隊(duì)推進(jìn)、點(diǎn)軸漸進(jìn)、網(wǎng)狀交織、城市經(jīng)濟(jì)圈和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等發(fā)展模式。

        本文將區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展界定為:區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)交往日趨密切、生產(chǎn)要素有序流動(dòng)、收入分配科學(xué)合理、相互關(guān)聯(lián)良性互動(dòng)、發(fā)展差距逐步縮小,以達(dá)到各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的共同發(fā)展而非絕對(duì)的均衡,兼顧公平與效率的統(tǒng)一,以及在適度傾斜與重點(diǎn)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其要求是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體發(fā)展為目標(biāo),確保區(qū)域之間消除地區(qū)壁壘、合理分工布局、縮小福利差距和促進(jìn)相互協(xié)作[1]。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)是縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平差距,提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

        經(jīng)濟(jì)學(xué)上將機(jī)制定義為“政策+方法”,即系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法體系。但我國(guó)政府部門(mén)及學(xué)界對(duì)財(cái)稅機(jī)制的認(rèn)識(shí)有著較大的差異,甚至在理論與實(shí)踐中出現(xiàn)其與相關(guān)的財(cái)稅政策、財(cái)稅制度、財(cái)稅體制相混用的現(xiàn)象,其釋義也是智者見(jiàn)智。筆者認(rèn)為,財(cái)稅機(jī)制是指在財(cái)稅管理中主體、要素間的相互配合與制約的關(guān)系,它是以財(cái)稅政策為導(dǎo)向、財(cái)稅制度與體制為載體,通過(guò)調(diào)整收支規(guī)模和規(guī)范財(cái)稅監(jiān)管等措施發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制。財(cái)稅機(jī)制等詞之間既有視角和內(nèi)涵上的區(qū)別,又有目標(biāo)和內(nèi)容上的共性或聯(lián)系。

        (二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與財(cái)稅機(jī)制的關(guān)系

        我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái),采取了東部率先發(fā)展、帶動(dòng)中西部發(fā)展的戰(zhàn)略;20世紀(jì)90年代后相繼出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起和東北振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃;黨的十八大后提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等舉措[2];2015年發(fā)布的“十三五”規(guī)劃又明確了“塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”,以及支持革命老區(qū)、民族、邊疆、貧困(簡(jiǎn)稱(chēng)老少邊貧)地區(qū)加快發(fā)展,加大對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)支持力度等新要求。

        自然、歷史、人口和政策等因素雖與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),但政策與機(jī)制更是關(guān)鍵的影響因素。國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者的研究表明,協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制(看不見(jiàn)的手)和政府機(jī)制[3],顯然在市場(chǎng)機(jī)制失靈的前提下,政府機(jī)制尤為重要。財(cái)稅機(jī)制既是國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制的主要手段,也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。我國(guó)的實(shí)踐也證明,給予東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策和對(duì)中西部、東北(簡(jiǎn)稱(chēng)欠發(fā)達(dá))地區(qū)的財(cái)政投資、轉(zhuǎn)移支付等扶持政策,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展均起到了重要的促進(jìn)作用。

        (三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的構(gòu)成要素

        區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的構(gòu)成要素如圖1所示。

        1.明確政策的實(shí)施主體。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制良性、有效運(yùn)行的目的,需要明確區(qū)域財(cái)稅政策的實(shí)施主體,合理規(guī)范中央政府與地方政府的責(zé)任、事權(quán)和財(cái)力,以充分調(diào)動(dòng)中央與地方雙方加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

        2.綜合運(yùn)用政策工具。有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制必須綜合運(yùn)用財(cái)稅政策工具或手段,根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H合理采用政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付和稅制結(jié)構(gòu)等政策,使作用、效果不同的財(cái)稅政策達(dá)到相互協(xié)調(diào)配合的目的。

        3.兼顧不同的政策對(duì)象。協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制應(yīng)兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的現(xiàn)實(shí)微觀主體和潛在微觀主體,即在運(yùn)用財(cái)稅機(jī)制激勵(lì)現(xiàn)實(shí)微觀主體發(fā)展的同時(shí)吸引潛在微觀主體的能動(dòng)性,以保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速和長(zhǎng)效發(fā)展。

        4.實(shí)施全面有效的監(jiān)管。保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和財(cái)稅機(jī)制的有序、長(zhǎng)效運(yùn)行,必須實(shí)行全面的財(cái)稅內(nèi)外監(jiān)管,對(duì)財(cái)稅機(jī)制的運(yùn)行情況及時(shí)反饋、監(jiān)督、控制和管理,促進(jìn)財(cái)稅機(jī)制實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

        (四)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本內(nèi)容

        從理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看,區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本內(nèi)容如圖2所示。

        我國(guó)自實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái),財(cái)權(quán)逐步集于中央、事權(quán)轉(zhuǎn)向地方,導(dǎo)致地方政府在承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任的同時(shí)卻缺乏與之相對(duì)等的財(cái)權(quán)。因此,構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制應(yīng)以合理劃分中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)為核心,其基本內(nèi)容應(yīng)包括財(cái)稅分配、財(cái)稅權(quán)限、財(cái)稅扶持、財(cái)稅補(bǔ)償、財(cái)稅監(jiān)管和財(cái)稅評(píng)價(jià)等機(jī)制,這里重點(diǎn)研究除財(cái)稅監(jiān)管以外的其他5種機(jī)制。

        二、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的問(wèn)題分析

        (一)財(cái)稅分配機(jī)制不科學(xué)

        財(cái)稅分配機(jī)制主要涉及財(cái)稅收入在中央與地方、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、地方政府之間的劃分及其比例關(guān)系。我國(guó)稅制經(jīng)過(guò)60多年來(lái)的調(diào)整、改革與完善,形成了5類(lèi)、18個(gè)稅種的復(fù)合稅制體系,稅收收入按照收入歸屬劃分為中央固定稅收、地方固定稅收、中央與地方政府共享稅收;一般公共預(yù)算收入逐年增長(zhǎng),如由2010年83 102億元增至2014年的140 370億元,增長(zhǎng)68.91個(gè)百分點(diǎn),但中央財(cái)政收入逐年下降(由51.13%降為45.95%),下降5.18個(gè)百分點(diǎn);財(cái)政收入支柱的稅收收入約占85%,主要稅收收入是國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅,非稅收入中主要是行政事業(yè)性收費(fèi)收入和國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入。其財(cái)稅分配機(jī)制的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

        1.地方財(cái)政分配機(jī)制扭曲。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算可知,2014年地方財(cái)政收入支柱是非稅收入(占比84.90%),稅收收入僅占15.10%,且地方固定稅種收入不足20%。在地方固定稅收中貢獻(xiàn)率最高的營(yíng)業(yè)稅,在改征增值稅成為共享稅后,地方稅源減弱、財(cái)力更加弱化,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多數(shù)省級(jí)區(qū)域收不抵支。這種非稅收入為主的地方財(cái)政分配機(jī)制扭曲,極易滋生腐敗及亂收費(fèi)行為。稅收具有鮮明的政策導(dǎo)向,而過(guò)度規(guī)模的非稅收入嚴(yán)重影響了稅收的調(diào)控作用,導(dǎo)致征稅結(jié)果與預(yù)期發(fā)生偏差,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)或反作用力。

        2.區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)弱化。從2014年三次產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率看,東部稅收貢獻(xiàn)率依次為三產(chǎn)(55.49%)、二產(chǎn)(44.37%)和一產(chǎn)(0.14%),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理。而中西北地區(qū)稅收仍依賴于第二產(chǎn)業(yè),稅收增長(zhǎng)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)背離,其中西部地區(qū)稅收主要是國(guó)內(nèi)增值稅(28.99%、27.53%)、營(yíng)業(yè)稅(16.86%、17.59%)和企業(yè)所得稅(16.20%、15.94%),東北地區(qū)是國(guó)內(nèi)增值稅(18.22%)、企業(yè)所得稅(10.33%)和營(yíng)業(yè)稅(6.83%),地方政府為維系財(cái)力會(huì)大力支持二產(chǎn)發(fā)展,從而減弱了稅收政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

        (二)財(cái)稅權(quán)限機(jī)制不合理

        財(cái)稅權(quán)限機(jī)制主要包括財(cái)稅政策制定權(quán)、財(cái)政收支支配權(quán)和財(cái)稅管理執(zhí)行權(quán)等機(jī)制。以中央與地方財(cái)政支出權(quán)限或責(zé)任為例,按照財(cái)政支出比重為標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政支出劃為中央主導(dǎo)型、地方主導(dǎo)型和地方承擔(dān)型3種類(lèi)型。在2014年22類(lèi)財(cái)政支出中,其中比重在50%以上的中央主導(dǎo)型財(cái)政支出項(xiàng)目包括外交、國(guó)防、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)、國(guó)債還本付息支出4類(lèi),占比在50%以上的地方主導(dǎo)型包括一般公共服務(wù)、公共安全等16類(lèi)支出,比重為100%的地方承擔(dān)型包括地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出和援助其他地區(qū)支出2類(lèi),說(shuō)明地方財(cái)政支出支配權(quán)較大,但也承擔(dān)著更多的公共支出責(zé)任。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

        1.地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)。中央與地方收入比重較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持在3:7,1994年分稅制后中央比重升至45%~56%(1994年55.70%、2014年45.95%)。2005年之前中央與地方財(cái)政支出比重約為3:7,2012—2014年地方財(cái)政支出均達(dá)到85%以上,遠(yuǎn)高于其財(cái)政收入比重,如2014年地方財(cái)政收支比重為54.05%和85.13%,相差31.08個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政收入雖是上升趨勢(shì),但仍難以保證地方政府的公共支出責(zé)任,這種事權(quán)下移而財(cái)權(quán)上移的財(cái)政反向運(yùn)行,導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)的財(cái)力困境。

        2.政府支出責(zé)任劃分不清。目前我國(guó)中央與地方之間的事務(wù)職責(zé)并無(wú)法律界定,但從中央與地方財(cái)政支出的比重中可看出,大量的支出壓給了地方政府。如上述22類(lèi)財(cái)政支出中就包括16類(lèi)地方主導(dǎo)型和2類(lèi)地方承擔(dān)型,且地方財(cái)政支出的一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障與就業(yè)等占比多在90%以上。地方政府過(guò)多地?fù)?dān)負(fù)了應(yīng)由中央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)(如教育、科技、交通運(yùn)輸?shù)龋?、?jīng)濟(jì)發(fā)展(如農(nóng)林水、國(guó)土資源等)和民生服務(wù)(如住房保障和社會(huì)保障等)等支出責(zé)任,這種事權(quán)錯(cuò)位加劇了地方財(cái)力的困境。

        (三)財(cái)稅扶持機(jī)制不完善

        財(cái)稅扶持機(jī)制主要包括直接投資、轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠等機(jī)制。以轉(zhuǎn)移支付為例,一般轉(zhuǎn)移支付主要是國(guó)家對(duì)中西部等地區(qū)有財(cái)力缺口的地方政府依據(jù)核定的財(cái)政需要額與財(cái)政支出額的差額,以及地區(qū)之間在人口、資源和貧富差別等因素給予的財(cái)政收入補(bǔ)助[4]。在2014年11個(gè)一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中比重較大的是均衡性轉(zhuǎn)移支付(39.19%)和基本養(yǎng)老金及低保等支付(17.93%),比重較小的為資源枯竭城市支付(0.65%)和村級(jí)公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等支付(1.17%)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是按項(xiàng)目設(shè)計(jì)的,地方政府須依照中央政府的要求將財(cái)政資金用在事前約定的公共支出,屬于專(zhuān)項(xiàng)撥款性質(zhì)[5]。從2014年19個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目看,占比較大的是農(nóng)林水事務(wù)(29.63%)和交通運(yùn)輸(18.68%),占比較小的是金融監(jiān)管等事務(wù)(0.02%)和國(guó)防(0.15%)。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

        1.轉(zhuǎn)移支付取向不夠合理。在均衡性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算中,其計(jì)算指標(biāo)較為籠統(tǒng),且價(jià)格等指標(biāo)修訂不及時(shí),多元回歸模型的固有局限及無(wú)剔除不合理因素的缺陷,影響了計(jì)算結(jié)果及資金支付的準(zhǔn)確性。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)款分配缺少事權(quán)基礎(chǔ),費(fèi)用分?jǐn)?、地區(qū)分配標(biāo)準(zhǔn)無(wú)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐,專(zhuān)款立項(xiàng)審批不規(guī)范,導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)和人情撥款的現(xiàn)象。在沒(méi)有一套完善的轉(zhuǎn)移支付分配原則、方法和指標(biāo),以及各地區(qū)取得轉(zhuǎn)移支付資金、用途不公開(kāi)和缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的前提下,就難以做到規(guī)范和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

        2.橫向均等化效能的不足。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,2010—2014年均衡性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比分別呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)(17.41%~23.23%)和減少(51.60%~40.73%)的趨勢(shì),年均占比為21.25%和45.98%,兩者相差24.73個(gè)百分點(diǎn)。一般而言,均衡性轉(zhuǎn)移支付均等化效果最為顯著,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖理論上兼具縱向控制和地區(qū)間橫向均等化的效能,但因?qū)m?xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大、項(xiàng)目設(shè)立過(guò)多,更缺乏資金透明化監(jiān)管,導(dǎo)致其橫向公共服務(wù)均等化效果差,因而現(xiàn)行橫向轉(zhuǎn)移支付未真正起到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有作用。

        (四)財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制不到位

        財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制主要包括稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償和損失援助等機(jī)制。以稅收返還為例,我國(guó)現(xiàn)行稅收返還辦法主要包括以“兩稅”(增值稅和消費(fèi)稅)為基數(shù)的遞增性稅收返還、所得稅基數(shù)的差額性稅收返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的補(bǔ)貼性稅收返還,以及地方承擔(dān)出口的退稅返還等。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

        1.區(qū)域稅收返還作用有限。稅收返還與地方政府稅收增長(zhǎng)幅度相關(guān)聯(lián),對(duì)區(qū)域及各級(jí)地方政府既得利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有稅收的激勵(lì)作用[6]。2010年和2014年我國(guó)對(duì)地方稅收返還數(shù)額分別為4 993.37億元和5 081.55億元,返還數(shù)額雖有提高但增幅較?。ㄈ?014年同比增長(zhǎng)僅為0.69%),且占地方稅收收入和一般公共預(yù)算收入比重也呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì),即由15.27%和12.29%降為8.59%和6.70%,相差6.68個(gè)和5.59個(gè)百分點(diǎn),說(shuō)明稅收返還對(duì)地方稅收的激勵(lì)功能和增強(qiáng)地方財(cái)力的效應(yīng)正在逐漸減弱。

        2.稅收返還計(jì)算不盡公平。稅收返還主要是統(tǒng)一的“基數(shù)加增長(zhǎng)”,實(shí)際上并未考慮各區(qū)域及地區(qū)自然狀況、經(jīng)濟(jì)水平和公共服務(wù)等客觀條件差異,且計(jì)算稅收返還基數(shù)的消費(fèi)稅和增值稅本身就屬于中央稅收或共享稅收,也默認(rèn)了“起點(diǎn)”的不公平性,使富者更富、窮者更窮,即消費(fèi)稅和增值稅收入增長(zhǎng)更快的東部地區(qū),其財(cái)力得以繼續(xù)增強(qiáng),而大部分的欠發(fā)達(dá)地區(qū)因“兩稅”收入增長(zhǎng)緩慢,其財(cái)力增長(zhǎng)較慢。這種稅收返還辦法顯然拉大了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平的差距,有礙于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

        (五)財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制不規(guī)范

        財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制包括財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)有企業(yè)績(jī)效和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等機(jī)制。如財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主要包括效益后、影響后和持續(xù)后評(píng)價(jià),其中財(cái)政投資效益后評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目盈利性、清償能力和外匯平衡等方面的分析,從社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源擇優(yōu)配置視角確定投資的可行性;財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容是建立與完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系,強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效管理。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

        1.評(píng)價(jià)體系不夠健全規(guī)范。如我國(guó)目前并未設(shè)立權(quán)威性的專(zhuān)門(mén)財(cái)政評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),而是由各級(jí)財(cái)政部門(mén)自主負(fù)責(zé);財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面,如績(jī)效評(píng)價(jià)主要是財(cái)政支出績(jī)效,缺乏財(cái)政收入、預(yù)算管理、公債管理、財(cái)政體制、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政平衡等評(píng)價(jià)內(nèi)容,更無(wú)區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策與機(jī)制的評(píng)價(jià);財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不規(guī)范,其指標(biāo)設(shè)置過(guò)于平面化和單一性,缺乏一套在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的統(tǒng)一、規(guī)范且適用強(qiáng)的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,也就難以保證財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、合理性與權(quán)威性。

        2.評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺實(shí)用效力。由于我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系還不健全、不完善,沒(méi)有法律層面的保障,因而財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未向被監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾公開(kāi),其評(píng)價(jià)效果在一定程度上只是用于政府及有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)檔案的保管,或作為有關(guān)部門(mén)強(qiáng)化新型項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)參考及教訓(xùn)借鑒,而對(duì)財(cái)政資金收支項(xiàng)目中的成效、問(wèn)題及其責(zé)任,以及項(xiàng)目執(zhí)行中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人并未形成直接約束或責(zé)任追究,以致政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式、走過(guò)場(chǎng),沒(méi)有真正起到提升財(cái)政管理水平的作用。

        三、完善我國(guó)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的建議

        促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的重點(diǎn),應(yīng)是完善財(cái)稅政策與機(jī)制,給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)一定的財(cái)稅管理權(quán)限、更多的優(yōu)惠措施、較大的地方財(cái)力,以加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,提高居民生活和公共服務(wù)均等化水平,逐步縮小其與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。為此,本文從以下五個(gè)方面提出完善我國(guó)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制建議。

        (一)改進(jìn)財(cái)稅分配機(jī)制

        1.重新整合共享稅分享比例。“營(yíng)改增”政策將增值稅收入留給地方政府,雖在短期內(nèi)暫可維系地方財(cái)力,但非長(zhǎng)久之計(jì)。筆者認(rèn)為,應(yīng)在徹底取消營(yíng)業(yè)稅后重新設(shè)定增值稅的分享比例,將地方政府分成增至40%[7],另考慮加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加大其支持力度和緩解轉(zhuǎn)移支付困難等因素,可對(duì)老少邊貧地區(qū)及資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)再增加5%~10%的分成比例;逐步取消增值稅按環(huán)節(jié)、城建稅按行業(yè)、企業(yè)所得稅按行業(yè)和企業(yè)、個(gè)人所得稅按項(xiàng)目和資源稅按企業(yè)分享稅收的辦法;省以下增值稅收入劃分規(guī)則,授權(quán)省級(jí)立法機(jī)關(guān)或政府自行確定。如表1所示。

        2.構(gòu)建與完善地方稅收體系。加快資源稅改革,如將水、黃金和森林等資源納入征稅范圍,實(shí)行從價(jià)計(jì)稅,總體上提升資源稅負(fù)水平,但對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源枯竭、資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型地區(qū)適度降低稅率或?qū)嵭袦p免優(yōu)惠;完善個(gè)人所得稅,實(shí)施分類(lèi)與綜合所得計(jì)稅模式,擴(kuò)大綜合所得項(xiàng)目,將定額扣除辦法改為家庭費(fèi)用扣除;推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革,合并房產(chǎn)稅和土地使用稅,將征稅范圍擴(kuò)至公民居住的二套以上房產(chǎn),以房屋評(píng)估價(jià)格為稅基,由省級(jí)政府在統(tǒng)一的稅率幅度內(nèi)確定適用稅率;增設(shè)遺產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅等新稅種,通過(guò)加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程征收社會(huì)保障稅、教育稅和燃油稅等,為老少邊貧地區(qū)擴(kuò)充新財(cái)源。

        (二)調(diào)整財(cái)稅權(quán)限機(jī)制

        1.合理劃分財(cái)政支出責(zé)任。明確界定中央與地方政府之間的支出責(zé)任,如前者負(fù)責(zé)義務(wù)教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等全國(guó)性支出,以及國(guó)防、外交、司法審判和警察等國(guó)家安全支出,后者負(fù)責(zé)地方性的疾病防治等地方區(qū)域內(nèi)的公共支出;將交通運(yùn)輸、水利電網(wǎng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等跨地域的大型工程作為中央與地方共擔(dān)的支出,并明確雙方各自的支出比例。此外,應(yīng)明確政府間事務(wù)與支出的法律責(zé)任,如制定《中央與地方政府間責(zé)任法》,避免地方與中央對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的“討價(jià)還價(jià)”等;修訂《憲法》和《地方組織法》,明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系、專(zhuān)項(xiàng)職權(quán)和共享職權(quán)等。

        2.中央財(cái)權(quán)適度放權(quán)地方。我國(guó)目前中央財(cái)權(quán)較大,可將其適度放權(quán)于地方,如在中央與地方間重新合理劃分財(cái)稅管理的立法權(quán)、解釋權(quán)、確定權(quán)、調(diào)整權(quán)和減免權(quán)等[8]。在現(xiàn)行分稅制下中央和地方均有各自獨(dú)立的固定稅收,地方政府理應(yīng)具有固定稅收的獨(dú)立管理權(quán),建議對(duì)不在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征、具有鮮明地域特征的地方固定稅收的立法權(quán)、減免權(quán)和征管權(quán)等全部劃歸地方;對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、宏觀經(jīng)濟(jì)影響大的地方主要稅收,如資源稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅等由中央制定基本法律,但應(yīng)給予地方一定的稅率調(diào)整權(quán)和減免確定權(quán)等,以增加地方財(cái)力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

        (三)完善財(cái)稅扶持機(jī)制

        1.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重,增加對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付比重,克服平均主義,徹底取消對(duì)既得利益的照顧。如區(qū)別情形取消、壓縮、整合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,對(duì)項(xiàng)目功能指向明確、范圍標(biāo)準(zhǔn)固定和政策相對(duì)穩(wěn)定的資金項(xiàng)目,納入到一般轉(zhuǎn)移支付;對(duì)適用一次性安排的項(xiàng)目,執(zhí)行后應(yīng)即刻取消;對(duì)不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目,限期予以取消;對(duì)方向和用途類(lèi)似、可歸并的項(xiàng)目,予以重新整合。此外,應(yīng)研究與實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)工作,并加快在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施進(jìn)程。

        2.強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行管理。完善轉(zhuǎn)移支付制度的撥付標(biāo)準(zhǔn),如對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力水平為依據(jù),并按因素法測(cè)算支付額度;對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付堅(jiān)持目標(biāo)控制原則,即中央與地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別由中央相關(guān)部門(mén)、上級(jí)政府確定特定項(xiàng)目計(jì)劃[9],并建立其項(xiàng)目的進(jìn)入與退出機(jī)制,提高其資金使用成效。此外,增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理的透明度,如公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行程序,分配的方法、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等信息,以及資金用途和效果,廣泛接受社會(huì)監(jiān)督,提高其規(guī)范性與有效性;制定專(zhuān)門(mén)的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》,促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的法定化,增強(qiáng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的扶持力度。

        (四)規(guī)范財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制

        1.明確財(cái)稅補(bǔ)償激勵(lì)渠道。建立規(guī)范、合理的財(cái)稅補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制,設(shè)立財(cái)稅補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金,逐步增加轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重,加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)和資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的直接財(cái)政投資、財(cái)政貼息,以及生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)產(chǎn)品和支農(nóng)貨物等財(cái)政補(bǔ)貼的力度;將原屬于稅收返還資金來(lái)源的一部分稅收直接劃歸地方政府,并適時(shí)調(diào)整該項(xiàng)的比例,支持地方投入最大財(cái)力和創(chuàng)新政策發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)、夯實(shí)地方財(cái)源[10],加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;給予地方適度的稅收自治權(quán),促進(jìn)地方稅收努力與稅收激勵(lì)、稅款征收與法制管理的有機(jī)結(jié)合,確保地方稅收效應(yīng)的最大化。

        2.設(shè)置稅收返還科目。在我國(guó)22類(lèi)預(yù)算支出中增加“轉(zhuǎn)移支付”,款類(lèi)設(shè)置“稅收返還”,項(xiàng)目設(shè)置“均衡性稅收返還”和“效率性稅收返還”科目。借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn),將現(xiàn)行均衡性稅收返還的基數(shù)法改為因素法,并在選取變量和數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)綜合總量和變量平均等指標(biāo),如人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、貧困程度、城鄉(xiāng)人口比率、財(cái)政收入總數(shù)和人均收入。設(shè)置效率性稅收返還科目,其目的在于反映地方分享稅收的收益與效率,但效率性稅收返還占稅收返還總額的比例不應(yīng)過(guò)高,通常以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則,并按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)評(píng)估和確定科目安排和指標(biāo)比例。

        (五)健全財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制

        1.完善財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)制度。如科學(xué)確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo),制定國(guó)家層面、四大區(qū)域和省級(jí)以下各級(jí)地方政府財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)制度;確立財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)主體,包括立法、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)和中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家組織及社會(huì)公眾,并明確劃分其財(cái)稅評(píng)價(jià)的具體職責(zé)、業(yè)務(wù)分工、制約機(jī)制和責(zé)任制度;拓展績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容,即應(yīng)涵蓋財(cái)稅分配的全過(guò)程,在強(qiáng)化財(cái)政支出評(píng)價(jià)的前提下,應(yīng)實(shí)施并加大對(duì)財(cái)政收入、預(yù)算管理、稅收征管、公債管理、財(cái)稅風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)稅體制等方面的績(jī)效評(píng)價(jià),如財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)主要包括對(duì)財(cái)政收入規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)及完成預(yù)算程度等的評(píng)價(jià)。

        2.強(qiáng)化財(cái)稅評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。如強(qiáng)化財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)立法,可結(jié)合新預(yù)算法切實(shí)落實(shí)“績(jī)效”原則,加快出臺(tái)《財(cái)稅工作績(jī)效評(píng)價(jià)管理法》或?qū)嵤┺k法,使財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)真正實(shí)現(xiàn)法制化管理;公示財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,通過(guò)財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)披露及時(shí)整改,并為政府制定經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政投資、稅收征管等提供參考依據(jù);建立再評(píng)價(jià)機(jī)制,隨著各級(jí)政府及財(cái)稅部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展,必須監(jiān)察和督促其構(gòu)建科學(xué)的財(cái)稅管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度,可借鑒美國(guó)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工具(PART)制度的經(jīng)驗(yàn)[11],設(shè)立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用質(zhì)量等級(jí)指標(biāo),監(jiān)管各級(jí)財(cái)稅部門(mén)結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果,提高管理能力與質(zhì)量。

        【參考文獻(xiàn)】

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