王曙光 樊迪

【摘 要】 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是世界各國(guó)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)，也是加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略。針對(duì)我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制存在的主要問(wèn)題，提出了改進(jìn)財(cái)稅分配機(jī)制、調(diào)整財(cái)稅權(quán)限機(jī)制、完善財(cái)稅扶持機(jī)制、規(guī)范財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制和健全財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制等建議。

【關(guān)鍵詞】 區(qū)域經(jīng)濟(jì)； 協(xié)調(diào)發(fā)展； 財(cái)稅機(jī)制

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）13-0114-05

區(qū)位優(yōu)勢(shì)和制度創(chuàng)新是區(qū)域發(fā)展的重要因素，區(qū)位優(yōu)勢(shì)差異是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的基礎(chǔ)成因，而經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素。實(shí)踐證明，構(gòu)建和創(chuàng)新財(cái)稅機(jī)制是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新內(nèi)容之一，本文通過(guò)分析我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的缺陷并提出建議，旨在為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展或決策提供有益的參考。

一、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本認(rèn)識(shí)

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展及財(cái)稅機(jī)制的界定

目前，我國(guó)學(xué)界對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)概念的釋義存有分歧，需要明確界定。一般而言，區(qū)域即地區(qū)范圍，是指在一定時(shí)期內(nèi)按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，包括勻質(zhì)、極化和計(jì)劃區(qū)域3種類(lèi)型；區(qū)域經(jīng)濟(jì)即一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是指一定地域范圍與其經(jīng)濟(jì)要素及其分布密切結(jié)合的發(fā)展實(shí)體；協(xié)調(diào)發(fā)展是指機(jī)制健全、差距縮小、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是指區(qū)域總量規(guī)模擴(kuò)大及其經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng)，包括梯隊(duì)推進(jìn)、點(diǎn)軸漸進(jìn)、網(wǎng)狀交織、城市經(jīng)濟(jì)圈和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等發(fā)展模式。

本文將區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展界定為：區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)交往日趨密切、生產(chǎn)要素有序流動(dòng)、收入分配科學(xué)合理、相互關(guān)聯(lián)良性互動(dòng)、發(fā)展差距逐步縮小，以達(dá)到各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的共同發(fā)展而非絕對(duì)的均衡，兼顧公平與效率的統(tǒng)一，以及在適度傾斜與重點(diǎn)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其要求是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體發(fā)展為目標(biāo)，確保區(qū)域之間消除地區(qū)壁壘、合理分工布局、縮小福利差距和促進(jìn)相互協(xié)作[1]。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)是縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平差距，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上將機(jī)制定義為“政策+方法”，即系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法體系。但我國(guó)政府部門(mén)及學(xué)界對(duì)財(cái)稅機(jī)制的認(rèn)識(shí)有著較大的差異，甚至在理論與實(shí)踐中出現(xiàn)其與相關(guān)的財(cái)稅政策、財(cái)稅制度、財(cái)稅體制相混用的現(xiàn)象，其釋義也是智者見(jiàn)智。筆者認(rèn)為，財(cái)稅機(jī)制是指在財(cái)稅管理中主體、要素間的相互配合與制約的關(guān)系，它是以財(cái)稅政策為導(dǎo)向、財(cái)稅制度與體制為載體，通過(guò)調(diào)整收支規(guī)模和規(guī)范財(cái)稅監(jiān)管等措施發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制。財(cái)稅機(jī)制等詞之間既有視角和內(nèi)涵上的區(qū)別，又有目標(biāo)和內(nèi)容上的共性或聯(lián)系。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與財(cái)稅機(jī)制的關(guān)系

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，采取了東部率先發(fā)展、帶動(dòng)中西部發(fā)展的戰(zhàn)略；20世紀(jì)90年代后相繼出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起和東北振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃；黨的十八大后提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等舉措[2]；2015年發(fā)布的“十三五”規(guī)劃又明確了“塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”，以及支持革命老區(qū)、民族、邊疆、貧困（簡(jiǎn)稱(chēng)老少邊貧）地區(qū)加快發(fā)展，加大對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)支持力度等新要求。

自然、歷史、人口和政策等因素雖與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但政策與機(jī)制更是關(guān)鍵的影響因素。國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者的研究表明，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制（看不見(jiàn)的手）和政府機(jī)制[3]，顯然在市場(chǎng)機(jī)制失靈的前提下，政府機(jī)制尤為重要。財(cái)稅機(jī)制既是國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制的主要手段，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。我國(guó)的實(shí)踐也證明，給予東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策和對(duì)中西部、東北（簡(jiǎn)稱(chēng)欠發(fā)達(dá)）地區(qū)的財(cái)政投資、轉(zhuǎn)移支付等扶持政策，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展均起到了重要的促進(jìn)作用。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的構(gòu)成要素

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的構(gòu)成要素如圖1所示。

1.明確政策的實(shí)施主體。實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制良性、有效運(yùn)行的目的，需要明確區(qū)域財(cái)稅政策的實(shí)施主體，合理規(guī)范中央政府與地方政府的責(zé)任、事權(quán)和財(cái)力，以充分調(diào)動(dòng)中央與地方雙方加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

2.綜合運(yùn)用政策工具。有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制必須綜合運(yùn)用財(cái)稅政策工具或手段，根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H合理采用政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付和稅制結(jié)構(gòu)等政策，使作用、效果不同的財(cái)稅政策達(dá)到相互協(xié)調(diào)配合的目的。

3.兼顧不同的政策對(duì)象。協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制應(yīng)兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的現(xiàn)實(shí)微觀主體和潛在微觀主體，即在運(yùn)用財(cái)稅機(jī)制激勵(lì)現(xiàn)實(shí)微觀主體發(fā)展的同時(shí)吸引潛在微觀主體的能動(dòng)性，以保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速和長(zhǎng)效發(fā)展。

4.實(shí)施全面有效的監(jiān)管。保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和財(cái)稅機(jī)制的有序、長(zhǎng)效運(yùn)行，必須實(shí)行全面的財(cái)稅內(nèi)外監(jiān)管，對(duì)財(cái)稅機(jī)制的運(yùn)行情況及時(shí)反饋、監(jiān)督、控制和管理，促進(jìn)財(cái)稅機(jī)制實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本內(nèi)容

從理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的基本內(nèi)容如圖2所示。

我國(guó)自實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)，財(cái)權(quán)逐步集于中央、事權(quán)轉(zhuǎn)向地方，導(dǎo)致地方政府在承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任的同時(shí)卻缺乏與之相對(duì)等的財(cái)權(quán)。因此，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制應(yīng)以合理劃分中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)為核心，其基本內(nèi)容應(yīng)包括財(cái)稅分配、財(cái)稅權(quán)限、財(cái)稅扶持、財(cái)稅補(bǔ)償、財(cái)稅監(jiān)管和財(cái)稅評(píng)價(jià)等機(jī)制，這里重點(diǎn)研究除財(cái)稅監(jiān)管以外的其他5種機(jī)制。

二、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的問(wèn)題分析

（一）財(cái)稅分配機(jī)制不科學(xué)

財(cái)稅分配機(jī)制主要涉及財(cái)稅收入在中央與地方、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、地方政府之間的劃分及其比例關(guān)系。我國(guó)稅制經(jīng)過(guò)60多年來(lái)的調(diào)整、改革與完善，形成了5類(lèi)、18個(gè)稅種的復(fù)合稅制體系，稅收收入按照收入歸屬劃分為中央固定稅收、地方固定稅收、中央與地方政府共享稅收；一般公共預(yù)算收入逐年增長(zhǎng)，如由2010年83 102億元增至2014年的140 370億元，增長(zhǎng)68.91個(gè)百分點(diǎn)，但中央財(cái)政收入逐年下降（由51.13%降為45.95%），下降5.18個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政收入支柱的稅收收入約占85%，主要稅收收入是國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅，非稅收入中主要是行政事業(yè)性收費(fèi)收入和國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入。其財(cái)稅分配機(jī)制的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.地方財(cái)政分配機(jī)制扭曲。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2014年地方財(cái)政收入支柱是非稅收入（占比84.90%），稅收收入僅占15.10%，且地方固定稅種收入不足20%。在地方固定稅收中貢獻(xiàn)率最高的營(yíng)業(yè)稅，在改征增值稅成為共享稅后，地方稅源減弱、財(cái)力更加弱化，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多數(shù)省級(jí)區(qū)域收不抵支。這種非稅收入為主的地方財(cái)政分配機(jī)制扭曲，極易滋生腐敗及亂收費(fèi)行為。稅收具有鮮明的政策導(dǎo)向，而過(guò)度規(guī)模的非稅收入嚴(yán)重影響了稅收的調(diào)控作用，導(dǎo)致征稅結(jié)果與預(yù)期發(fā)生偏差，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)或反作用力。

2.區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)弱化。從2014年三次產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率看，東部稅收貢獻(xiàn)率依次為三產(chǎn)（55.49%）、二產(chǎn)（44.37%）和一產(chǎn)（0.14%），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理。而中西北地區(qū)稅收仍依賴于第二產(chǎn)業(yè)，稅收增長(zhǎng)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)背離，其中西部地區(qū)稅收主要是國(guó)內(nèi)增值稅（28.99%、27.53%）、營(yíng)業(yè)稅（16.86%、17.59%）和企業(yè)所得稅（16.20%、15.94%），東北地區(qū)是國(guó)內(nèi)增值稅（18.22%）、企業(yè)所得稅（10.33%）和營(yíng)業(yè)稅（6.83%），地方政府為維系財(cái)力會(huì)大力支持二產(chǎn)發(fā)展，從而減弱了稅收政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

（二）財(cái)稅權(quán)限機(jī)制不合理

財(cái)稅權(quán)限機(jī)制主要包括財(cái)稅政策制定權(quán)、財(cái)政收支支配權(quán)和財(cái)稅管理執(zhí)行權(quán)等機(jī)制。以中央與地方財(cái)政支出權(quán)限或責(zé)任為例，按照財(cái)政支出比重為標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政支出劃為中央主導(dǎo)型、地方主導(dǎo)型和地方承擔(dān)型3種類(lèi)型。在2014年22類(lèi)財(cái)政支出中，其中比重在50%以上的中央主導(dǎo)型財(cái)政支出項(xiàng)目包括外交、國(guó)防、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)、國(guó)債還本付息支出4類(lèi)，占比在50%以上的地方主導(dǎo)型包括一般公共服務(wù)、公共安全等16類(lèi)支出，比重為100%的地方承擔(dān)型包括地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出和援助其他地區(qū)支出2類(lèi)，說(shuō)明地方財(cái)政支出支配權(quán)較大，但也承擔(dān)著更多的公共支出責(zé)任。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)。中央與地方收入比重較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持在3：7，1994年分稅制后中央比重升至45%～56%（1994年55.70%、2014年45.95%）。2005年之前中央與地方財(cái)政支出比重約為3：7，2012—2014年地方財(cái)政支出均達(dá)到85%以上，遠(yuǎn)高于其財(cái)政收入比重，如2014年地方財(cái)政收支比重為54.05%和85.13%，相差31.08個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政收入雖是上升趨勢(shì)，但仍難以保證地方政府的公共支出責(zé)任，這種事權(quán)下移而財(cái)權(quán)上移的財(cái)政反向運(yùn)行，導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)的財(cái)力困境。

2.政府支出責(zé)任劃分不清。目前我國(guó)中央與地方之間的事務(wù)職責(zé)并無(wú)法律界定，但從中央與地方財(cái)政支出的比重中可看出，大量的支出壓給了地方政府。如上述22類(lèi)財(cái)政支出中就包括16類(lèi)地方主導(dǎo)型和2類(lèi)地方承擔(dān)型，且地方財(cái)政支出的一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障與就業(yè)等占比多在90%以上。地方政府過(guò)多地?fù)?dān)負(fù)了應(yīng)由中央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)（如教育、科技、交通運(yùn)輸?shù)龋?、?jīng)濟(jì)發(fā)展（如農(nóng)林水、國(guó)土資源等）和民生服務(wù)（如住房保障和社會(huì)保障等）等支出責(zé)任，這種事權(quán)錯(cuò)位加劇了地方財(cái)力的困境。

（三）財(cái)稅扶持機(jī)制不完善

財(cái)稅扶持機(jī)制主要包括直接投資、轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠等機(jī)制。以轉(zhuǎn)移支付為例，一般轉(zhuǎn)移支付主要是國(guó)家對(duì)中西部等地區(qū)有財(cái)力缺口的地方政府依據(jù)核定的財(cái)政需要額與財(cái)政支出額的差額，以及地區(qū)之間在人口、資源和貧富差別等因素給予的財(cái)政收入補(bǔ)助[4]。在2014年11個(gè)一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中比重較大的是均衡性轉(zhuǎn)移支付（39.19%）和基本養(yǎng)老金及低保等支付（17.93%），比重較小的為資源枯竭城市支付（0.65%）和村級(jí)公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等支付（1.17%）。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是按項(xiàng)目設(shè)計(jì)的，地方政府須依照中央政府的要求將財(cái)政資金用在事前約定的公共支出，屬于專(zhuān)項(xiàng)撥款性質(zhì)[5]。從2014年19個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目看，占比較大的是農(nóng)林水事務(wù)（29.63%）和交通運(yùn)輸（18.68%），占比較小的是金融監(jiān)管等事務(wù)（0.02%）和國(guó)防（0.15%）。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.轉(zhuǎn)移支付取向不夠合理。在均衡性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算中，其計(jì)算指標(biāo)較為籠統(tǒng)，且價(jià)格等指標(biāo)修訂不及時(shí)，多元回歸模型的固有局限及無(wú)剔除不合理因素的缺陷，影響了計(jì)算結(jié)果及資金支付的準(zhǔn)確性。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)款分配缺少事權(quán)基礎(chǔ)，費(fèi)用分?jǐn)?、地區(qū)分配標(biāo)準(zhǔn)無(wú)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，專(zhuān)款立項(xiàng)審批不規(guī)范，導(dǎo)致討價(jià)還價(jià)和人情撥款的現(xiàn)象。在沒(méi)有一套完善的轉(zhuǎn)移支付分配原則、方法和指標(biāo)，以及各地區(qū)取得轉(zhuǎn)移支付資金、用途不公開(kāi)和缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的前提下，就難以做到規(guī)范和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.橫向均等化效能的不足。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2010—2014年均衡性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比分別呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)（17.41%～23.23%）和減少（51.60%～40.73%）的趨勢(shì)，年均占比為21.25%和45.98%，兩者相差24.73個(gè)百分點(diǎn)。一般而言，均衡性轉(zhuǎn)移支付均等化效果最為顯著，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖理論上兼具縱向控制和地區(qū)間橫向均等化的效能，但因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大、項(xiàng)目設(shè)立過(guò)多，更缺乏資金透明化監(jiān)管，導(dǎo)致其橫向公共服務(wù)均等化效果差，因而現(xiàn)行橫向轉(zhuǎn)移支付未真正起到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有作用。

（四）財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制不到位

財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制主要包括稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償和損失援助等機(jī)制。以稅收返還為例，我國(guó)現(xiàn)行稅收返還辦法主要包括以“兩稅”（增值稅和消費(fèi)稅）為基數(shù)的遞增性稅收返還、所得稅基數(shù)的差額性稅收返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的補(bǔ)貼性稅收返還，以及地方承擔(dān)出口的退稅返還等。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.區(qū)域稅收返還作用有限。稅收返還與地方政府稅收增長(zhǎng)幅度相關(guān)聯(lián)，對(duì)區(qū)域及各級(jí)地方政府既得利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有稅收的激勵(lì)作用[6]。2010年和2014年我國(guó)對(duì)地方稅收返還數(shù)額分別為4 993.37億元和5 081.55億元，返還數(shù)額雖有提高但增幅較?。ㄈ?014年同比增長(zhǎng)僅為0.69%），且占地方稅收收入和一般公共預(yù)算收入比重也呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)，即由15.27%和12.29%降為8.59%和6.70%，相差6.68個(gè)和5.59個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明稅收返還對(duì)地方稅收的激勵(lì)功能和增強(qiáng)地方財(cái)力的效應(yīng)正在逐漸減弱。

2.稅收返還計(jì)算不盡公平。稅收返還主要是統(tǒng)一的“基數(shù)加增長(zhǎng)”，實(shí)際上并未考慮各區(qū)域及地區(qū)自然狀況、經(jīng)濟(jì)水平和公共服務(wù)等客觀條件差異，且計(jì)算稅收返還基數(shù)的消費(fèi)稅和增值稅本身就屬于中央稅收或共享稅收，也默認(rèn)了“起點(diǎn)”的不公平性，使富者更富、窮者更窮，即消費(fèi)稅和增值稅收入增長(zhǎng)更快的東部地區(qū)，其財(cái)力得以繼續(xù)增強(qiáng)，而大部分的欠發(fā)達(dá)地區(qū)因“兩稅”收入增長(zhǎng)緩慢，其財(cái)力增長(zhǎng)較慢。這種稅收返還辦法顯然拉大了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平的差距，有礙于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

（五）財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制不規(guī)范

財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制包括財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)有企業(yè)績(jī)效和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等機(jī)制。如財(cái)政投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主要包括效益后、影響后和持續(xù)后評(píng)價(jià)，其中財(cái)政投資效益后評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目盈利性、清償能力和外匯平衡等方面的分析，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源擇優(yōu)配置視角確定投資的可行性；財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容是建立與完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效管理。其問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.評(píng)價(jià)體系不夠健全規(guī)范。如我國(guó)目前并未設(shè)立權(quán)威性的專(zhuān)門(mén)財(cái)政評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，而是由各級(jí)財(cái)政部門(mén)自主負(fù)責(zé)；財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面，如績(jī)效評(píng)價(jià)主要是財(cái)政支出績(jī)效，缺乏財(cái)政收入、預(yù)算管理、公債管理、財(cái)政體制、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政平衡等評(píng)價(jià)內(nèi)容，更無(wú)區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策與機(jī)制的評(píng)價(jià)；財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不規(guī)范，其指標(biāo)設(shè)置過(guò)于平面化和單一性，缺乏一套在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的統(tǒng)一、規(guī)范且適用強(qiáng)的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也就難以保證財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、合理性與權(quán)威性。

2.評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺實(shí)用效力。由于我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系還不健全、不完善，沒(méi)有法律層面的保障，因而財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未向被監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾公開(kāi)，其評(píng)價(jià)效果在一定程度上只是用于政府及有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)檔案的保管，或作為有關(guān)部門(mén)強(qiáng)化新型項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)參考及教訓(xùn)借鑒，而對(duì)財(cái)政資金收支項(xiàng)目中的成效、問(wèn)題及其責(zé)任，以及項(xiàng)目執(zhí)行中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人并未形成直接約束或責(zé)任追究，以致政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式、走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有真正起到提升財(cái)政管理水平的作用。

三、完善我國(guó)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的建議

促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅機(jī)制的重點(diǎn)，應(yīng)是完善財(cái)稅政策與機(jī)制，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)一定的財(cái)稅管理權(quán)限、更多的優(yōu)惠措施、較大的地方財(cái)力，以加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，提高居民生活和公共服務(wù)均等化水平，逐步縮小其與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。為此，本文從以下五個(gè)方面提出完善我國(guó)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅機(jī)制建議。

（一）改進(jìn)財(cái)稅分配機(jī)制

1.重新整合共享稅分享比例。“營(yíng)改增”政策將增值稅收入留給地方政府，雖在短期內(nèi)暫可維系地方財(cái)力，但非長(zhǎng)久之計(jì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在徹底取消營(yíng)業(yè)稅后重新設(shè)定增值稅的分享比例，將地方政府分成增至40%[7]，另考慮加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加大其支持力度和緩解轉(zhuǎn)移支付困難等因素，可對(duì)老少邊貧地區(qū)及資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)再增加5%～10%的分成比例；逐步取消增值稅按環(huán)節(jié)、城建稅按行業(yè)、企業(yè)所得稅按行業(yè)和企業(yè)、個(gè)人所得稅按項(xiàng)目和資源稅按企業(yè)分享稅收的辦法；省以下增值稅收入劃分規(guī)則，授權(quán)省級(jí)立法機(jī)關(guān)或政府自行確定。如表1所示。

2.構(gòu)建與完善地方稅收體系。加快資源稅改革，如將水、黃金和森林等資源納入征稅范圍，實(shí)行從價(jià)計(jì)稅，總體上提升資源稅負(fù)水平，但對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源枯竭、資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型地區(qū)適度降低稅率或?qū)嵭袦p免優(yōu)惠；完善個(gè)人所得稅，實(shí)施分類(lèi)與綜合所得計(jì)稅模式，擴(kuò)大綜合所得項(xiàng)目，將定額扣除辦法改為家庭費(fèi)用扣除；推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅，將征稅范圍擴(kuò)至公民居住的二套以上房產(chǎn)，以房屋評(píng)估價(jià)格為稅基，由省級(jí)政府在統(tǒng)一的稅率幅度內(nèi)確定適用稅率；增設(shè)遺產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅等新稅種，通過(guò)加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程征收社會(huì)保障稅、教育稅和燃油稅等，為老少邊貧地區(qū)擴(kuò)充新財(cái)源。

（二）調(diào)整財(cái)稅權(quán)限機(jī)制

1.合理劃分財(cái)政支出責(zé)任。明確界定中央與地方政府之間的支出責(zé)任，如前者負(fù)責(zé)義務(wù)教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等全國(guó)性支出，以及國(guó)防、外交、司法審判和警察等國(guó)家安全支出，后者負(fù)責(zé)地方性的疾病防治等地方區(qū)域內(nèi)的公共支出；將交通運(yùn)輸、水利電網(wǎng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等跨地域的大型工程作為中央與地方共擔(dān)的支出，并明確雙方各自的支出比例。此外，應(yīng)明確政府間事務(wù)與支出的法律責(zé)任，如制定《中央與地方政府間責(zé)任法》，避免地方與中央對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的“討價(jià)還價(jià)”等；修訂《憲法》和《地方組織法》，明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系、專(zhuān)項(xiàng)職權(quán)和共享職權(quán)等。

2.中央財(cái)權(quán)適度放權(quán)地方。我國(guó)目前中央財(cái)權(quán)較大，可將其適度放權(quán)于地方，如在中央與地方間重新合理劃分財(cái)稅管理的立法權(quán)、解釋權(quán)、確定權(quán)、調(diào)整權(quán)和減免權(quán)等[8]。在現(xiàn)行分稅制下中央和地方均有各自獨(dú)立的固定稅收，地方政府理應(yīng)具有固定稅收的獨(dú)立管理權(quán)，建議對(duì)不在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征、具有鮮明地域特征的地方固定稅收的立法權(quán)、減免權(quán)和征管權(quán)等全部劃歸地方；對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、宏觀經(jīng)濟(jì)影響大的地方主要稅收，如資源稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅等由中央制定基本法律，但應(yīng)給予地方一定的稅率調(diào)整權(quán)和減免確定權(quán)等，以增加地方財(cái)力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

（三）完善財(cái)稅扶持機(jī)制

1.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付比重，克服平均主義，徹底取消對(duì)既得利益的照顧。如區(qū)別情形取消、壓縮、整合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目功能指向明確、范圍標(biāo)準(zhǔn)固定和政策相對(duì)穩(wěn)定的資金項(xiàng)目，納入到一般轉(zhuǎn)移支付；對(duì)適用一次性安排的項(xiàng)目，執(zhí)行后應(yīng)即刻取消；對(duì)不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類(lèi)似、可歸并的項(xiàng)目，予以重新整合。此外，應(yīng)研究與實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)工作，并加快在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施進(jìn)程。

2.強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行管理。完善轉(zhuǎn)移支付制度的撥付標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力水平為依據(jù)，并按因素法測(cè)算支付額度；對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付堅(jiān)持目標(biāo)控制原則，即中央與地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別由中央相關(guān)部門(mén)、上級(jí)政府確定特定項(xiàng)目計(jì)劃[9]，并建立其項(xiàng)目的進(jìn)入與退出機(jī)制，提高其資金使用成效。此外，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理的透明度，如公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行程序，分配的方法、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等信息，以及資金用途和效果，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，提高其規(guī)范性與有效性；制定專(zhuān)門(mén)的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的法定化，增強(qiáng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的扶持力度。

（四）規(guī)范財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制

1.明確財(cái)稅補(bǔ)償激勵(lì)渠道。建立規(guī)范、合理的財(cái)稅補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立財(cái)稅補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，逐步增加轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是老少邊貧地區(qū)和資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的直接財(cái)政投資、財(cái)政貼息，以及生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)產(chǎn)品和支農(nóng)貨物等財(cái)政補(bǔ)貼的力度；將原屬于稅收返還資金來(lái)源的一部分稅收直接劃歸地方政府，并適時(shí)調(diào)整該項(xiàng)的比例，支持地方投入最大財(cái)力和創(chuàng)新政策發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)、夯實(shí)地方財(cái)源[10]，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；給予地方適度的稅收自治權(quán)，促進(jìn)地方稅收努力與稅收激勵(lì)、稅款征收與法制管理的有機(jī)結(jié)合，確保地方稅收效應(yīng)的最大化。

2.設(shè)置稅收返還科目。在我國(guó)22類(lèi)預(yù)算支出中增加“轉(zhuǎn)移支付”，款類(lèi)設(shè)置“稅收返還”，項(xiàng)目設(shè)置“均衡性稅收返還”和“效率性稅收返還”科目。借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行均衡性稅收返還的基數(shù)法改為因素法，并在選取變量和數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)綜合總量和變量平均等指標(biāo)，如人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、貧困程度、城鄉(xiāng)人口比率、財(cái)政收入總數(shù)和人均收入。設(shè)置效率性稅收返還科目，其目的在于反映地方分享稅收的收益與效率，但效率性稅收返還占稅收返還總額的比例不應(yīng)過(guò)高，通常以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則，并按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)評(píng)估和確定科目安排和指標(biāo)比例。

（五）健全財(cái)稅評(píng)價(jià)機(jī)制

1.完善財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)制度。如科學(xué)確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，制定國(guó)家層面、四大區(qū)域和省級(jí)以下各級(jí)地方政府財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)制度；確立財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)主體，包括立法、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)和中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家組織及社會(huì)公眾，并明確劃分其財(cái)稅評(píng)價(jià)的具體職責(zé)、業(yè)務(wù)分工、制約機(jī)制和責(zé)任制度；拓展績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，即應(yīng)涵蓋財(cái)稅分配的全過(guò)程，在強(qiáng)化財(cái)政支出評(píng)價(jià)的前提下，應(yīng)實(shí)施并加大對(duì)財(cái)政收入、預(yù)算管理、稅收征管、公債管理、財(cái)稅風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)稅體制等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，如財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)主要包括對(duì)財(cái)政收入規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)及完成預(yù)算程度等的評(píng)價(jià)。

2.強(qiáng)化財(cái)稅評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。如強(qiáng)化財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)立法，可結(jié)合新預(yù)算法切實(shí)落實(shí)“績(jī)效”原則，加快出臺(tái)《財(cái)稅工作績(jī)效評(píng)價(jià)管理法》或?qū)嵤┺k法，使財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)真正實(shí)現(xiàn)法制化管理；公示財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)披露及時(shí)整改，并為政府制定經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政投資、稅收征管等提供參考依據(jù)；建立再評(píng)價(jià)機(jī)制，隨著各級(jí)政府及財(cái)稅部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，必須監(jiān)察和督促其構(gòu)建科學(xué)的財(cái)稅管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度，可借鑒美國(guó)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工具（PART）制度的經(jīng)驗(yàn)[11]，設(shè)立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用質(zhì)量等級(jí)指標(biāo)，監(jiān)管各級(jí)財(cái)稅部門(mén)結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果，提高管理能力與質(zhì)量。

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