黃軼南

摘 要：社會(huì)問(wèn)責(zé)使得公民可參與到政府的事務(wù)中，具有建構(gòu)前瞻性公共行政、提高社會(huì)自我治理水平。社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的健全是有利于完善本國(guó)治理水平的。但以往的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)于形式化，治理背景下的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制急待創(chuàng)新與完善，治理背景下所需要的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是需要政府、公民、社會(huì)組織三方共同協(xié)商交流產(chǎn)生實(shí)效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。本文重點(diǎn)在于討論治理背景下社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制如何創(chuàng)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公共治理；社會(huì)問(wèn)責(zé)；問(wèn)責(zé)機(jī)制

一、關(guān)于公共治理

（一）治理理論興起的背景

西方國(guó)家的市場(chǎng)機(jī)制在發(fā)展和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時(shí)，也產(chǎn)生了許多負(fù)面的問(wèn)題如失業(yè)、分配不公等，廣泛的引起了社會(huì)大眾的不滿。同樣的官僚制的政府結(jié)構(gòu)，使得政府內(nèi)部出現(xiàn)了許多龐雜的部門(mén)，行政效率大幅下降，行政信息真實(shí)性降低。因此，當(dāng)時(shí)的社會(huì)急需能解決問(wèn)題的調(diào)節(jié)機(jī)制。就此強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)大眾合作的網(wǎng)絡(luò)治理模式成為認(rèn)為所希望的模式。

20世紀(jì)70年代起西方國(guó)家的政府行為經(jīng)歷著由統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。據(jù)資料記載世界銀行首次提出了治理概念，1989年首次使用“治理危機(jī)”的說(shuō)法，由此開(kāi)始，“治理”便頻繁出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和行政學(xué)研究領(lǐng)域里，一時(shí)間成為了時(shí)髦的詞語(yǔ)，無(wú)論在政府還是企業(yè)，治理的概念都極受歡迎。在這樣的背景下，治理理論作為一種既重視發(fā)揮政府的功能，更重視社會(huì)組織、公民、非營(yíng)利組織等的多元主體間相互合作、共同管理的方式和理念被人們所知曉并逐漸的對(duì)其展開(kāi)研究。

（二）治理理論的主要內(nèi)容

目前為止各國(guó)學(xué)者們對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了許多不同的見(jiàn)解。其中的共同點(diǎn)即強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及主體間界限的模糊性，治理的主體包括政府，但又不限于政府。只要各種公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，這些部門(mén)就可能成為不同層面上的權(quán)力中心，即可成為社會(huì)治理的主體。

我國(guó)著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”因此治理是一種公共管理過(guò)程，它的主要內(nèi)容有必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。①治理的對(duì)象或客體，是現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中所涉及的各類事務(wù)。治理的手段方式也不同以往的社會(huì)管理，除了國(guó)家的常規(guī)手段和方法外，更加的注重多元主體的相互合作，治理的目標(biāo)在于協(xié)調(diào)不同的治理主體間的利益，多次的溝通，以使得公共利益最大化。

在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）的定義具有權(quán)威性及代表性的。它在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；第二，治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

二、關(guān)于社會(huì)問(wèn)責(zé)

社會(huì)問(wèn)責(zé)的含義。對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)的含義學(xué)者們也給出了不同的定義。但其相同之處均在于社會(huì)問(wèn)責(zé)的主體一改以往內(nèi)部層級(jí)的問(wèn)責(zé)風(fēng)范，使得公民參加到問(wèn)責(zé)程序中，問(wèn)責(zé)的主體不單單是領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，普通的百姓，代表公民利益的非政府組織等都可參與其中。本文所探討的社會(huì)問(wèn)責(zé)正如世界銀行專家組所定義的，一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)途徑，它通過(guò)普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)，一種由外而內(nèi)、由下而上的社會(huì)預(yù)警機(jī)制。社會(huì)問(wèn)責(zé)社會(huì)問(wèn)機(jī)制的創(chuàng)新與完善有利于社會(huì)自我治理水平的提升，促進(jìn)行政人員全心全意推進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)與完善，完善社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制有利于推動(dòng)我國(guó)公民社會(huì)的進(jìn)程。

三、公共治理大背景下社會(huì)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題

（一）當(dāng)前社會(huì)問(wèn)責(zé)過(guò)于形式化

問(wèn)責(zé)的隨意過(guò)強(qiáng)，缺乏完善的程序性制度，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意志在問(wèn)責(zé)中仍占據(jù)重要的百分比。即便一些事件引起了社會(huì)群體的廣發(fā)關(guān)注，經(jīng)媒體多次曝光后，僅僅是啟動(dòng)了形式問(wèn)責(zé)，對(duì)許多具體的事宜并沒(méi)有明確規(guī)定，社會(huì)大眾僅僅是簡(jiǎn)單的得到了主要責(zé)任人的道歉，對(duì)事件責(zé)任人會(huì)受到何種處罰，責(zé)任追究到何種程度卻一無(wú)所知。由于相應(yīng)的制度，程序不夠明確問(wèn)責(zé)一經(jīng)啟動(dòng)，若沒(méi)有可操作性強(qiáng)的制度化程序，普通公民及社會(huì)團(tuán)體便可能會(huì)被擋在問(wèn)責(zé)進(jìn)程之外，社會(huì)問(wèn)責(zé)便就此止步。正因如此，政府在啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序時(shí)候過(guò)于形式化，僅以安撫群眾為目的，避免社會(huì)騷動(dòng)為目的，是問(wèn)責(zé)失去了其本身的重要意義。2007年華南虎事件真相公之于世后，僅僅對(duì)地方政府進(jìn)行了簡(jiǎn)單的問(wèn)責(zé)，相關(guān)主要的責(zé)任人卻都毫發(fā)無(wú)損，就很好的證明了由于缺少明確的制度與程序保障問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)啟動(dòng)往往流于形式，成為了相關(guān)責(zé)任人的保護(hù)傘，失去其本身應(yīng)有之要義。

（二）問(wèn)責(zé)中公民話語(yǔ)權(quán)薄弱

完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是需要政府與公民社會(huì)雙方的支持才得以建立的。因創(chuàng)新的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是以政府和公民社會(huì)都愿接受為切入點(diǎn)，進(jìn)行研究創(chuàng)新的。政府和公民社會(huì)都是推動(dòng)社會(huì)問(wèn)責(zé)的主要力量，兩者缺一不可。因此完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制建立的基礎(chǔ)是需要考慮到政府人員所愿意的接受的方式為基礎(chǔ)的，使政府人員愿意推動(dòng)社會(huì)問(wèn)責(zé)的發(fā)展，使得其不在流于形式。而不在像有些政府官員對(duì)于來(lái)自社會(huì)大眾的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督僅僅是聽(tīng)聽(tīng)或不聽(tīng)，并持久不給出解決措施及回應(yīng)。

完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得公民更好參與到政府事務(wù)中，更有話語(yǔ)權(quán)，更切實(shí)的解決自身需求的問(wèn)題，政府的政策制定及執(zhí)行以公共利益為主，明確自身的責(zé)任意識(shí)。以上的轉(zhuǎn)變都有助于推動(dòng)我國(guó)的民主進(jìn)程，培養(yǎng)公民參與問(wèn)責(zé)的意識(shí)，改變以往公民凡事都聽(tīng)，都靠政府解決，減輕了政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也推進(jìn)了公民社會(huì)在我國(guó)的進(jìn)程。

（三）問(wèn)責(zé)對(duì)象及內(nèi)容無(wú)明確界定

問(wèn)責(zé)對(duì)象是指在社會(huì)問(wèn)責(zé)中，政府部門(mén)的哪些機(jī)構(gòu)和人員需要接受并回應(yīng)來(lái)自外部的問(wèn)責(zé)。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)對(duì)象的界定還存在一定的缺陷，當(dāng)前的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)，忽視了司法及立法機(jī)關(guān)，問(wèn)責(zé)的對(duì)象也主要是問(wèn)責(zé)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)負(fù)責(zé)人，這樣的問(wèn)責(zé)難以提高行政效率。在具體的問(wèn)責(zé)制度實(shí)施過(guò)程中，在中央與地方政府之間、政府各職能部門(mén)之間、各級(jí)官員之間，究竟應(yīng)該追究誰(shuí)的責(zé)任，責(zé)任應(yīng)當(dāng)追溯到哪一級(jí)別政府，這些都不夠明確，這無(wú)疑影響了行政問(wèn)責(zé)的效能。

其次在問(wèn)責(zé)內(nèi)容方面，當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制注重追究具體問(wèn)題的具體過(guò)錯(cuò)，缺乏對(duì)根本責(zé)任的關(guān)注，對(duì)平時(shí)的行政責(zé)任也疏于追究。從實(shí)際案例中分析得知，問(wèn)責(zé)的內(nèi)容往往集中于對(duì)重大事故的問(wèn)責(zé)，卻忽略了日常行政中的細(xì)微問(wèn)題，這些細(xì)微問(wèn)題都很容易鑄成大錯(cuò)，加大行政成本。政府官員主要是由于管理范圍內(nèi)發(fā)生重大責(zé)任事故而被迫道歉或辭職。民眾對(duì)政府日常并非不重要的行政事務(wù)知之甚少，無(wú)從問(wèn)責(zé)，普通公務(wù)員的責(zé)任易被淡化甚至忽略。而現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制關(guān)鍵要解決的是，確保政府和官員在平時(shí)就充分承擔(dān)責(zé)任。

四、公共治理維度下社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新

建立在公民參與基礎(chǔ)上的問(wèn)責(zé)體系的設(shè)計(jì)不是一件輕而易舉的事情，一個(gè)有效的問(wèn)責(zé)體系的設(shè)計(jì)不僅僅是技術(shù)工作，而是一種藝術(shù)創(chuàng)作。行政問(wèn)責(zé)的建設(shè)與一個(gè)國(guó)家的歷史文化和政治緊密相連，不存在一種單一的藥方可以在全世界隨時(shí)進(jìn)行機(jī)械的應(yīng)用。社會(huì)問(wèn)責(zé)的主要行為體在各國(guó)的情況都不同，在一些國(guó)家早根階級(jí)和非政府組織在社會(huì)問(wèn)責(zé)中起主要的作用，政府卻抵制社會(huì)問(wèn)責(zé)的發(fā)展；在另一些國(guó)家情況可能正好相反。在我國(guó)正好是與上訴相反的狀況，因此在社會(huì)問(wèn)責(zé)建設(shè)過(guò)程中我們所能使用的最好的辦法，就是確定在問(wèn)責(zé)建設(shè)中所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，這些問(wèn)題需要由那些有興趣通過(guò)公民參與加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的任何傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)促進(jìn)者加以解決。在我國(guó)正是需要政府切實(shí)的推進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)建設(shè)，推行切實(shí)有效的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制而不僅僅是局限于信訪、曝光等等流于形式的問(wèn)責(zé)機(jī)制上。

筆者認(rèn)為，為推進(jìn)我國(guó)治理進(jìn)程，重點(diǎn)在于公民在向政府問(wèn)責(zé)時(shí)，有完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制作保障。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)于單一，且缺乏法律及制度的保障，更缺乏政府的支持，最終都流于了形式。

（一）當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制主要內(nèi)容及其問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制主要公開(kāi)政務(wù)，但是大部分政府的政務(wù)公開(kāi)的信息都很片面，經(jīng)常以保密委借口隱藏其真實(shí)的信息，導(dǎo)致公民問(wèn)責(zé)無(wú)憑無(wú)據(jù)。另外還有媒體監(jiān)督制，但往往媒體與政府都有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，勢(shì)力強(qiáng)大的官員根本對(duì)媒體監(jiān)督并不畏懼而更加的放肆其行為。信訪制度，信件通常到不了領(lǐng)導(dǎo)者的手中，中途就被攔截。等等以上的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制都存在著這樣那樣的問(wèn)題，導(dǎo)致公民無(wú)法真正的解政府政務(wù)，更無(wú)法真正的對(duì)其問(wèn)責(zé)，更不知道對(duì)誰(shuí)問(wèn)責(zé)。

（二）國(guó)外可借鑒的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制

世界銀行專家組在《公共部門(mén)的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討與模式分析》一書(shū)中介紹了許多國(guó)外的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，例如班加羅爾市市民報(bào)告卡等都使公民切合實(shí)際的參與其中，注重對(duì)政府的事前問(wèn)責(zé)，將獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制蘊(yùn)含其中，打破了以往事后問(wèn)責(zé)的消極性，防患于未然這都是值得我國(guó)借鑒的。

班加羅爾市市民報(bào)告卡是針對(duì)這個(gè)城市一直存在的由來(lái)已經(jīng)的公共物品匱乏的問(wèn)題。最初建立市民報(bào)告卡的原因是由于政府部門(mén)沒(méi)有一個(gè)有效的激勵(lì)方式，許多政府部門(mén)是壟斷經(jīng)營(yíng)，全然不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府內(nèi)部采用人浮于事的結(jié)構(gòu)和過(guò)時(shí)的法律進(jìn)行管理。為了解決政府部門(mén)所缺乏的“消費(fèi)者反饋”機(jī)制，其公共事務(wù)中心采用了報(bào)告卡方法，這種方法的思路和理念是將市場(chǎng)化激勵(lì)方式引入政府機(jī)制中，通過(guò)其方法，政府部門(mén)能夠看到每年的績(jī)效表現(xiàn)，并且類似市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)方式將自己與其他部門(mén)進(jìn)行比較。報(bào)告卡所有的過(guò)程通過(guò)公民的獨(dú)立參與和充分的知情權(quán)得以完成，此方法在當(dāng)?shù)厝〉蔑@著的成就，如當(dāng)?shù)氐奈鬯幚砦瘑T會(huì)和是發(fā)展局都推行了改進(jìn)員工顧客服務(wù)技巧的培訓(xùn)計(jì)劃。

經(jīng)過(guò)對(duì)班加羅爾市市民報(bào)告卡這一社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的研究與分析不難看出，良好的切實(shí)可行的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)政府工作效率提升和為公共利益服務(wù)提供了良好的保障。我國(guó)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)借鑒班加羅爾市的具體問(wèn)題具體分析的方法，以及懲罰與激勵(lì)并存的切實(shí)可行的問(wèn)責(zé)機(jī)制。不可照搬照抄國(guó)外的問(wèn)責(zé)機(jī)制，要因地制宜的制定出適合于本國(guó)國(guó)情的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，這也需要政府和公民的共同努力。

五、總結(jié)

筆者認(rèn)為完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是使公民參與到政府事務(wù)中最好的橋梁，也是使得政府、社會(huì)組織以及公民協(xié)商制定政策的良好平臺(tái)。因此社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善，也是推進(jìn)我國(guó)治理腳步不可或缺的助力器。筆者通過(guò)文獻(xiàn)分下法總結(jié)了我國(guó)社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題，并提供了可借鑒的國(guó)外完善的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，我國(guó)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)鑒于此有所改善。

（作者單位：黑龍江大學(xué)）

2016年黑龍江大學(xué)校級(jí)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目資金資助，項(xiàng)目編號(hào)：YJSCX2016-156HLJU

注釋：

① 俞可平.治理與善治[M]社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社

參考文獻(xiàn)：

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