趙萌等

摘 要：傳統(tǒng)模式下的高校制度建設，多傾向于以行政部門為單一制度建設主體、以自上而下的創(chuàng)建手段進行制度建設，一定程度上存在著制定程序不規(guī)范、制度內(nèi)容不當、適用和解釋混亂等弊端，阻礙了新時期高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。本文試圖通過將“公共治理”理論中的多元治理、協(xié)商對話、共同參與、利益共享等核心價值引入高校制度建設之中，探索高校新的制度創(chuàng)建模式，實現(xiàn)高校資源效益和師生利益的最大化，為推進和諧校園建設提供富有建設性的借鑒成果。

關鍵詞：公共治理；視角；高校；制度建設

目前，高校制度研究存在廣義和狹義之分，本文中的高校制度指內(nèi)部管理的規(guī)章制度。高校制度建設主要指高校依照法律、法規(guī)和上級有關規(guī)定，結合本地、本校實際，在充分醞釀的基礎上，依照一定的程序，起草、討論、通過、發(fā)布制度，組織實施、貫徹執(zhí)行制度，以及進行必要的制度解釋、修訂和廢止等過程。截至2014年11月，教育部已先后簽署了47所大學章程的核準書。章程是大學辦學過程中的“憲法”，對上承接國家法律、法規(guī)和規(guī)章，對下統(tǒng)領學校內(nèi)部各項規(guī)章制度。大學章程的起草、核準和發(fā)布為推進依法治校，完善大學內(nèi)部治理結構，構建現(xiàn)代大學制度奠定了堅實的制度基礎。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：我國要致力于探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，建設現(xiàn)代大學制度要克服行政化傾向，取消實際存在的高校行政級別和行政化管理模式。佇足于高?！傲棥焙透叩冉逃芾眢w制改革的重要時期，拓寬高校制度建設的新視野，探索一種符合社會發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)法治精神的高校制度建設新路徑，對于推動高等教育快速、平穩(wěn)發(fā)展具有十分重要的意義。

新時期高校制度建設的現(xiàn)狀分析

高校規(guī)章制度是為了結合學校實際情況，更好地貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和行政規(guī)章，在高校管理權限范圍內(nèi)制定的保障學校運行的具體性和執(zhí)行性的內(nèi)部規(guī)則?？v觀全國高校制度建設的現(xiàn)狀，受傳統(tǒng)高度集權的行政管理體制的影響，一般采用行政指令性的方式進行制度設立，制度建設整體滯后于現(xiàn)代大學管理和建設的需要，無論是在靜態(tài)的制度制定還是在動態(tài)的制度執(zhí)行方面上存在著諸多問題。

1.內(nèi)容上缺乏合理性與合法性

有些制度由于源自不同的職能部門，口徑不一，導致制度之間缺乏呼應、形不成合力、相互掣肘甚至相互矛盾；制度內(nèi)容相互交叉、權責不明，容易造成利益沖突和職能部門之間的推諉與扯皮。此外，高校制度的規(guī)定違背國家法律、法規(guī)有關規(guī)定的情況時有發(fā)生，有的制度在規(guī)定行政職權的同時，忽視了對行使職權的條件、程序以及應當承擔的責任作出規(guī)定；有的在要求教職員工和學生履行有關義務的同時，沒有對他們應當享有的權利作出確定。

2.程序上存在隨意性與不規(guī)范性

由于學校行政管理權力突出，且缺乏有效的權力監(jiān)督，學校相關人員在規(guī)章制度建設的“立、改、廢”過程中存在著隨意性和不規(guī)范性。擬定規(guī)章制度沒有建立相應的規(guī)范性依據(jù)，缺乏整體和長遠的規(guī)劃，從而影響制度實施效果的連續(xù)性和穩(wěn)定性。草案的審查機制不健全，制定草案的必要性和可行性、草案內(nèi)容的合法性等問題常常被忽視。

3.執(zhí)行中申述機制不健全或執(zhí)行不到位

目前，在制度執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)重視規(guī)定職權，忽視行使職權的條件以及程序，重視規(guī)定應履行的義務，忽視應當承擔的責任，缺乏對師生群體合法權利的保障，從根本上削弱了既有制度的實際效力，結果使各項制度束之高閣，喪失實際意義。

4.制度公開機制不健全導致監(jiān)管缺位

制度的公開機制尚未完全建立，所屬制度屬于“內(nèi)部掌握”狀態(tài)等，導致師生以及社會對其監(jiān)管的缺位。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的直屬高校信息公開專欄顯示（截至2014年12月31日），75所部屬高校信息公開清單中規(guī)章制度一欄公開情況如下：65所學?？刹榭吹揭?guī)章制度的內(nèi)容，6所學校沒有提供內(nèi)容， 4所學校只能在內(nèi)網(wǎng)查看。65所可查看規(guī)章制度的高校中有34所學校公布了20條及以上內(nèi)容， 31所學校公布了少于20條的規(guī)章制度。

高校制度建設中存在的諸多問題表明：當前高校中基于垂直隸屬關系、科層體系建立起來的行政化傾向嚴重的管理體制不符合法律規(guī)定和法律精神，不能適應經(jīng)濟體制市場化改革的快速發(fā)展，不能滿足人民群眾對高等教育管理的期盼。因此，反思并突破高度集權的制度設計模式，調(diào)整高校制度內(nèi)在價值取向和建設過程，在法律和大學章程的框架下構建權力合法、公眾認可的制度體系成為當前高校持續(xù)健康發(fā)展的重要課題之一。

公共治理理論：我國高校制度建設的借鑒

20世紀90年代以來，治理（Governance）一詞被廣泛地運用于政治、經(jīng)濟、社會等各個領域，成為一種流行的公共管理理論。1995年，全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中指出：治理是各種公共的或私人的機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。我國著名政治學者俞可平教授認為，治理是在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序、滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。作為一種有別于傳統(tǒng)管理理念的公共事務管理模式，治理理論強調(diào)多元、參與、合作等核心價值，通過構建合作網(wǎng)絡體系，形成社會各單元共同參與的局面，從而實現(xiàn)合理治理社會的良好效果。

將治理理論運用于高校制度建設中，具有較強的理論說服力和實踐適用性。一是從理論的性質(zhì)上看，公共治理理論本身具有包容性和漸進性。治理理論強調(diào)治理主體的多元化，但不否認行政主體在公共事務治理中的主導地位和重要作用；主張多元協(xié)商共治，其實踐路徑是在原有組織框架下的一種漸進改良策略。同時，公共治理理論內(nèi)涵的合法性、透明性、責任性、回應性、法治性等原則，也有利于擴大制度制定信息的公開性和透明性，增強高校制度建設的合法性意蘊。二是隨著知識經(jīng)濟時代的到來，高校按照市場經(jīng)濟規(guī)則來開展教育活動，涉及社會、學校、家庭、個人等越來越多的主體和利益群體，這為治理活動的開展奠定了社會基礎。作為知識分子的高度聚集區(qū)域，高校師生員工普遍具有較高的知識文化水平和權利意識，對高校公共事務具有良好的判斷意識和參與熱情，多元治理主體相對成熟。三是高校內(nèi)部各級組織機構和社團建設完善，普遍擁有教代會、學生會、學生社團等相對成熟的利益集中表達平臺，為構建制度建設的合作網(wǎng)絡體系提供了良好的基礎，也為治理理論的應用提供了豐富的現(xiàn)實土壤。

公共治理理論在我國高校制度建設中的應用與實踐

隨著高等教育管理體制改革的不斷深入，管理重心的不斷下移，高校管理到治理的轉型，就是建構相應的制度并利用這些制度安排，將以往從上到下的單向度的命令鏈條，改變?yōu)榭v橫交錯的多元參與的互動過程。這就要求我們必須要在有效的制度邊界和法理維度內(nèi)賦予教育公共治理以“合法、有效、回應”的科學內(nèi)涵。因此，我們強調(diào)公共治理理論在高校制度建設過程中將多元治理、協(xié)商對話、共同參與、利益共享等善治的核心價值融入制度建設中，通過管理部門、群眾組織以及利益相關人共同合作與治理的途徑，實現(xiàn)高校利益博弈中的利益共享與多贏。

結合公共治理理論的有效內(nèi)涵，我們嘗試將新時期的高校制度建設賦予一個新的定義：高校、教職工、學生組織及個人等多元主體在合作協(xié)商的基礎上制定相關管理規(guī)則，對高校管理所實施的一種良好有序的治理，以實現(xiàn)高校資源效益和師生利益的最大化為最終目標。

1.加強合法性建設，按照依法治校的要求建設規(guī)章制度

制度建設是依法治校的重要內(nèi)容，所立之“法”的合法性是制度建設的關鍵，貫穿制度建設始終。高校制度建設包括立項起草、審議通過、發(fā)布執(zhí)行，以及解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)，過程合法是基礎，也是內(nèi)容合法的保障。一是立項和起草。由黨委常委會或校長辦公會授權有關單位立項、起草，或者有關單位對擬起草的制度進行必要性和可行性論證后，報學校主管領導同意立項，進行起草。起草單位應就規(guī)章制度涉及的主要問題開展調(diào)查研究，對涉及其他部門或單位職責范圍的，應當征求意見。二是審核。規(guī)章制度草案的審查標準應當明確并在大學章程的框架下不斷完善，涉及重大或者疑難法律問題的，應當邀請有關法律專家進行咨詢論證。三是審議、發(fā)布與解釋。明確須經(jīng)黨委常委會或校長辦公會審議的，按照規(guī)定的程序進行審議。審議通過的規(guī)章制度按照公文管理辦法的有關規(guī)定公布。四是修訂和廢止。學校定期組織有關單位對現(xiàn)有規(guī)章制度進行清理。對內(nèi)容有不適當、已不能準確反映實際情況的規(guī)章制度，應及時予以修改；對實際情況發(fā)生變化，調(diào)整對象消失，或者超過適用期，以及主要內(nèi)容與其后施行的法律、法規(guī)的有關規(guī)定不符的規(guī)章制度，應及時予以廢止。

2.尊重師生個體利益訴求，構建多維合作的制度建設網(wǎng)絡體系

目前，我國高校普遍采用行政指令的方式進行制度建設，通過制定規(guī)章制度對管理對象進行約束。但是，隨著民主法治的不斷完善，學校對全部公共事務“大包大攬”的管理方式讓高校管理者感到“力不從心”?！巴椒ú坏靡炎孕小?，特別是在推行教育綜合改革的今天，以學校為治理主體的單向度的制度建設已經(jīng)無法解決學校面臨的所有問題。公共治理理論強調(diào)社會組織和第三方介入到公共事務的管理中，突出公民社會對公共事務管理的重要作用。教師、學生、校友、家長、社區(qū)等作為學校教育教學活動的行為主體，其重要的治理主體作用應該在教育管理和制度建設過程中得到尊重和彰顯。

學術權力和民主權力是高校治理結構中兩大重要力量，在制度建設體系中發(fā)揮著不可替代的作用。一是規(guī)章制度立項前的參謀咨詢作用。戰(zhàn)略咨詢委員會、專家咨詢委員會以及章程或規(guī)章制度制定委員會等社會團體或個人，對學校各項規(guī)章制度的頂層設計提供智力以及社會支持。二是規(guī)章制度制定中的參與決策作用。對涉及師生員工切身利益的重大制度，起草環(huán)節(jié)必須廣泛征求利益主體的意見，審議決策環(huán)節(jié)應該有師生代表列席并充分發(fā)表意見，對于學術性強的規(guī)章制度更是應該還“政”于教授，發(fā)揮教授在學術決策中的主體作用。三是規(guī)章制度執(zhí)行過程中的評價反饋作用。通過與學生代表大會、教職工代表大會等群團組織建立起協(xié)商對話機制和申訴、救濟機制，對有關制度的運行、執(zhí)行以及師生滿意度進行評價和反饋。這種多元化的治理網(wǎng)絡發(fā)揮了教育活動各個主體的作用，而尊重教育活動中每一個個體，并體現(xiàn)其人格和權益，也正是高校規(guī)章制度的價值歸宿。

3.加大信息公開力度，增強制度建設的公開性和透明性

公共治理理論提出，每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政策信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、政策反饋以及其他有關的政治信息。透明性要求上述這些信息能夠及時通過各種途徑為利益相關人所知，以便大家能夠有效地參與制度建設過程，并且對公共事務的處理實施有效的監(jiān)督。由此可見，制度建設的透明性和公開性越高，效果越明顯。

為了適應經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，國家相繼制定了諸多新的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，并對現(xiàn)有法律、法規(guī)和行政規(guī)章開始了大范圍的清理工作。作為教育法律體系重要補充的高校規(guī)章制度，必然也要反映這一變革。教育部先后發(fā)布了《高等學校信息公開辦法》《信息公開目錄》等文件，要求對學校章程以及學校制定的各項規(guī)章制度進行公開。因此，各高校應在清理的基礎上，形成分類科學、內(nèi)容完整的制度匯編體系，通過網(wǎng)絡查詢等手段在全校范圍內(nèi)實現(xiàn)全文上網(wǎng)、全文檢索、分類管理、實時更新等功能，允許教職員工和學生查閱、復制或者摘抄已經(jīng)公布施行的規(guī)章制度，建立相應的權利保障機制，將對推進學校制度建設的規(guī)范化、合法化、民主化產(chǎn)生積極的促進作用。

本文系[基金項目]中央基本科研業(yè)務費《現(xiàn)代大學制度與大學章程建設研究》（項目編號：FRF-BR-13-018）的部分研究成果

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（作者單位：北京科技大學校長辦公室）

[責任編輯：于 洋]