李娜

[摘 要]高等教育的任務(wù)是向社會輸送人才、促進科技創(chuàng)新和推進社會現(xiàn)代化建設(shè)，提高高等教育治理能力是促進一個國家或地區(qū)高等教育水平的有利保障?！肮苻k評分離”高等教育治理新方式的提出是高校治理去行政化、簡化政府職能、鼓勵社會參與高校建設(shè)發(fā)展的最好體現(xiàn)。本文深入闡述了“管辦評分離”的含義，分析三者之間的關(guān)系，結(jié)合黑龍江省高等教育治理能力現(xiàn)狀，嘗試探尋黑龍江省提升高等教育治理能力的路徑。

[關(guān)鍵詞]管辦評分離；高等教育治理能力；路徑研究

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A

1 高等教育治理能力現(xiàn)代化路徑的形成

上世紀50年代初，為了與高度集中的經(jīng)濟體制改革相配合，我國進行了以“院系調(diào)整”為主要內(nèi)容的高等教育改革，并將此方式延續(xù)至今。這種高等教育治理體制的主要特點是：中央政府嚴格掌握和控制高等教育政策及方針的制定，并由政府統(tǒng)一領(lǐng)導全國高校治理工作，在高等學校的治理上始終延續(xù)著兩種“條塊分割”的管理方式，即一部分由中央政府各部委直接領(lǐng)導，一部分由當?shù)卣苯庸芾?。而無論哪一種治理方式，政府與高校在行政體制上都屬于上下級關(guān)系，中央或地方政府的指令是高等學校辦學的重要依據(jù)，高等學校缺乏獨立辦學的權(quán)力，而且政府具有對公立高校校長的任免權(quán)。

到了90年代，我國高等教育治理體制伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變也開始走上轉(zhuǎn)型之路。在高教治理方面，政府職能從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，從原來的既當運動員又當裁判員轉(zhuǎn)為只做裁判員。毫無疑問，在深化我國高等教育體制改革的背景下，要實現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化，需要遵循教育規(guī)律，立足基本國情，從原來的由政府統(tǒng)一治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、高校及社會三者?lián)動式的教育體制改革。

2015年，教育部正式發(fā)布《關(guān)于深入推進管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，以文件的形式明確了政府職能在教育改革方面的轉(zhuǎn)變，建立一個“政府管、學校辦、社會評”的協(xié)同機制?！肮堋笔侵刚撠熞勒辗煞ㄒ?guī)制定政策和進行宏觀管理；“辦”的主體是大學，提升大學辦學的自主權(quán)；“評”是指第三方評估機構(gòu)，由中介組織客觀公正地評價大學的辦學水平，其評價結(jié)果能為教育部門政策制定和提升教育水平提供參考。

2 “管辦評分離”的含義及三者之間的關(guān)系

管辦評作為一個有機整體，在促進三個主體的作用方面需要考慮到各自的權(quán)責分配，在互動中考量協(xié)同機制的發(fā)揮。首先，教育行政部門應(yīng)當形成正確的教育理念，制定相關(guān)政策，引領(lǐng)我國教育事業(yè)朝著更好的方向發(fā)展；而學校應(yīng)當把全部精力投入到如何辦好學的事情上來，把提升教育質(zhì)量作為主要任務(wù)，讓高校去行政化，讓教師們安心從事教育；評估機構(gòu)作為獨立的第三方主體，主要任務(wù)是客觀、公正地評估測評大學的辦學水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，評的目的在于提升教學質(zhì)量，為教育行政部門政策的制定提供依據(jù)。由此可以看出，管辦評三者之間管是基礎(chǔ)、辦是核心、評是導向。

在以往由政府分飾“管”和“評”兩種角色的情況下，教育行政部門對高校的評估不僅僅是教學水平的測評，其評價結(jié)果也影響著教育資源的分配，這樣政府就可以通過評估的方式將對高校的控制之手伸向各個角落，影響高校辦學的自主性。甚至有些高校為了迎接評估工作專門投入大量的人力，重新建立教學檔案、根據(jù)評估需要“完善”教學文件、學生試卷造假等等。這些做法都嚴重違背了高等教育評估的客觀性的原則，在評估中取勝的心態(tài)也無法使高校投入更多的精力在教育改革創(chuàng)新上。因此，要實現(xiàn)“管辦評分離”，最終目的是實現(xiàn)“評”和“辦”的分離，讓高校在辦學過程中享有更多的自主權(quán)?！肮堋焙汀霸u”的分離是實現(xiàn)“管”、“辦”分離的基礎(chǔ)，只有讓“評”不再是教育行政部門“管”的手段，保持價值中立，才能最大限度地控制政府對高校辦學的干預。

3 黑龍江省高等教育治理能力現(xiàn)狀分析

首先，黑龍江省高等教育管理體制的改革創(chuàng)新能力有待提高。近年來，雖然黑龍江在高教管理方面緊隨國家出臺的各項政策，但是鮮有針對地方特點的政策出臺，國家的政策是面向全國高等教育管理而制定的，缺乏針對性。同時，黑龍江高等教育管理在治理理念方面的滯后，管理模式的陳舊等問題都是制約其治理能力的限制因素。在高等教育治理能力建設(shè)方面，黑龍江省與其他發(fā)達地區(qū)相比還存在很大的差距，只有針對本省的高等教育現(xiàn)狀特點，制定適合本省特色的改革之路才是縮小差距的唯一途徑。

其次，行政權(quán)力過度干預治學環(huán)境。這也是我國高等院校管理中的共性問題，高等學校不同于其他單位，高等學校是培養(yǎng)專業(yè)人才的最高學府。在高校內(nèi)部治理方面，應(yīng)當將行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力分屬于不同部口或個人，行政工作的原則應(yīng)當是服務(wù)于學術(shù)工作。但是在實際工作中，行政管理部門往往過度干預學術(shù)權(quán)力，利用直接干預或政策制定的方法影響學術(shù)權(quán)力，強行將學術(shù)部門和個人控制在行政管理之下。將行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的關(guān)系錯位或顛倒。由于行政權(quán)力的過度膨脹，往往導致學術(shù)權(quán)力得不到正常的發(fā)揮。在高校治理中，主要由行政權(quán)力部門掌握著學校主要領(lǐng)導的任免權(quán)，并且由行政部門規(guī)定和布置教師應(yīng)當完成的教學及科研任務(wù)。這就導致了學術(shù)權(quán)力依附于行政權(quán)力、學者聽從官員的現(xiàn)象，即導致行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力上的上下級關(guān)系。這種關(guān)系長此以往必然會阻礙行政的服務(wù)宗旨和學術(shù)發(fā)展、科研進步，使高校教師沒有更多的精力投入到教學或科研上面。對高校教師的考評，一方面要完成規(guī)定的教學任務(wù)，同時為了職稱評定等還要完成一定論文發(fā)表的數(shù)量、主持相應(yīng)級別的課題，繁重的教學和科研任務(wù)催生了學術(shù)不端行為的發(fā)生。

隨著高等院校改革、升級大潮如火如荼地開展，黑龍江省在2010年前后也有一大批高校從?？粕秊楸究苹驈摹皩W院”更名為“大學”，隨著招生的擴大也導致了學校行政機構(gòu)設(shè)置的增加和管理人員的擴充。院校升級嚴格意義上來說是高等教育的進步與提升，但是行政機構(gòu)的膨脹與行政權(quán)力的過于強大使得本該服務(wù)于教學與科研的機構(gòu)相比于教學規(guī)則更傾向于政治規(guī)則，使高校主體的師生 享受不到行政機構(gòu)的服務(wù)，這嚴重地限制了高校學術(shù)的發(fā)展，本該是“凈土”的校園也充滿了“官氣”。

4 “管辦評分離”對提高黑龍江省高等教育治理能力的啟示

要實現(xiàn)高等教育治理能力的現(xiàn)代化，需要促進高校管理理念和體制、大學辦學模式和教育評價三個方面協(xié)調(diào)發(fā)展，并發(fā)揮高校管理理念和體制的主導作用，使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N管理能力的提高，進而促進公眾社會評價辦學的能力。結(jié)合當下黑龍江省高教治理能力的現(xiàn)狀，可以從以下幾個方面理解“管辦評分離”的含義，并將其運用到提升黑龍江省高等教育治理能力的工作中來。

首先，開創(chuàng)高等教育新格局，重構(gòu)大學新型關(guān)系。高等教育體制改革的基本問題是正確處理政府、學校、社會之間的關(guān)系，推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，首先應(yīng)該明確政府與社會的職能權(quán)限，構(gòu)建政府、高校和社會共同治理高等教育公共事務(wù)的新格局，即政府應(yīng)主動向其他兩個主體放權(quán)。同時，引入市場競爭機制，形成行業(yè)評價評判標準，逐步建立以“公開、公平、公正”為基本原則，建立開放、多元、立體的高質(zhì)量評價機構(gòu)與監(jiān)督體系。第三方評估機構(gòu)的獨立性能夠不斷提高其對高校監(jiān)測的科學性、專業(yè)性和社會公信力，完善治理監(jiān)督機制。此外，以政府為引導，充分調(diào)動學校和社會的主動性和積極性，逐步形成政府宏觀管理，社會有效參與、學校自主辦學的教育新體制，各司其職，最終形成多方嵌入，合作育人的新型辦學模式。

其次，建立中介組織體系，緩沖政府與大學關(guān)系。在黑龍江省，高等教育質(zhì)量評價在社會參與機制和中介組織建設(shè)方面有所推進，但要改變當?shù)卣c大學之間過于直接的關(guān)系，中介組織體系建設(shè)還需推進，需要加大政府對中介組織體系建設(shè)的扶持，很多規(guī)章制度尚待建立。中介組織的存在不僅緩沖了政府對高校的直接作用，還為大學訴求的表達和大學自治提供一定的空間，在政府與大學之間構(gòu)建了充足的緩沖地帶。除此之外，加強政府與中介組織的合作，也有助于提升政府對社會發(fā)展的掌握能力，并增強社會組織能力，這將有助于未來黑龍江省高等教育長遠發(fā)展和實力的提升。

第三，完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力。大學章程的制定標志著大學內(nèi)部治理正規(guī)化的開端，但還不能說從此行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間權(quán)重的確立，或?qū)W術(shù)權(quán)力已經(jīng)在兩者博弈之前已經(jīng)占有主導地位。完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是要幫助學術(shù)權(quán)力在大學治理過程中獲得更多的話語權(quán)，提升學術(shù)水平在大學建設(shè)中的主體地位、推動大學的發(fā)展。理順兩者之間的關(guān)系，減少大學行政化的色彩，增進大學與政府、大學與社會之間的信任和互利，這不僅有助于提升大學的實力水平和內(nèi)部治理能力，也有助于提升政府的治理能力。

第四，多種治理手段和治理工具相結(jié)合，垂直治理和水平治理相結(jié)合。與其他地區(qū)相比，黑龍江省的高等教育的垂直治理水平較高，垂直治理的分權(quán)已經(jīng)較為細化。在水平治理方面，雖然條塊治理解決了一部分垂直治理當中存在的問題，但是對多中心治理方式的重視還不夠，社會、學?；騻€人的發(fā)生得不到重視，政策研究機構(gòu)提出的建議未予采納，導致其在指導大學如何更好運轉(zhuǎn)方面的作用也沒有充分發(fā)揮出來。毫無疑問，未來黑龍江省在提高高校治理能力建設(shè)方面需要充分發(fā)揮多種治理方式，并使用更多的治理工具運用到提高高校治理能力的工作中來。

第五，借助信息技術(shù)的發(fā)展，建立完善的信息公開制度。高等教育治理現(xiàn)代化理念的實現(xiàn)需要科學技術(shù)的做保障，比如教育行政部門對高校大規(guī)模多元化的管理、大學對內(nèi)部資源的分配、復雜的財政制度、審計制度、研究評估制度等等，這些都依賴于信息技術(shù)的發(fā)展和信息的流通。在黑龍江省，雖然應(yīng)用于高等教育中的技術(shù)不斷發(fā)展，信息公開制度初露苗頭，但還無法滿足對復雜的高等教育體系進行治理的需要，推動信息技術(shù)發(fā)展、建設(shè)完備的信息公開制度將成為未來高等教育治理改革的重要方向。

綜上所述，只有完善黑龍江省高等教育治理體系的建設(shè)，加大全面深化高等教育綜合改革的力度，才能實現(xiàn)高等教育治理能力現(xiàn)代化。在這個改革的行進過程中，需要調(diào)動校內(nèi)外各相關(guān)利益和行為主體的積極性，充分發(fā)揮高等教育行政部門的宏觀調(diào)控作用、鼓勵高校辦學的自主性、發(fā)掘第三方評估機構(gòu)的潛在作用，并使之相互協(xié)調(diào)。與此同時，不斷完善機制，推動高等教育治理體系建設(shè)，進而將高等教育改革的構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

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