邱福軍

摘要：章程在高校辦學(xué)中具有“憲法”性根本作用，也是依法治校的首要步驟和推動內(nèi)涵建設(shè)的著力點(diǎn)。在當(dāng)前依法治國大背景和高等教育綜合改革的關(guān)鍵期，須針對高校章程建設(shè)質(zhì)量不高、內(nèi)部制度體系不健全和執(zhí)行力不強(qiáng)等問題，從提升高校章程權(quán)威性、細(xì)化配套規(guī)章制度和完善監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：章程；抓手；全面推進(jìn)；高校；依法治校

中圖分類號：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.076

自2013年以中國人民大學(xué)為代表的第一高校章程正式公布以來，我國高校章程制定進(jìn)入了全面推進(jìn)階段。特別是在黨的十八大將依法治國戰(zhàn)略提高到新高度并提出加快建設(shè)社會主義法治國家的工作要求后，作為高校的基本“憲法”，章程的地位和作用更加凸顯。高校依法治校應(yīng)以章程為抓手，推進(jìn)全面綜合治理，提高整體發(fā)展水平。

1 全面推進(jìn)高校依法治校需要以章程為抓手的重要原因

1.1 章程在高校辦學(xué)中具有“憲法”性根本作用

從《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的規(guī)定來看，章程是高校辦學(xué)的總依據(jù)、根本大法。因?yàn)檎鲁桃?guī)定的內(nèi)容都是高校辦學(xué)方面的基本準(zhǔn)則，也是現(xiàn)代大學(xué)具體制度建設(shè)的基本主線。從章程的實(shí)際作用來講，它上接國家法律法規(guī)，下連校內(nèi)規(guī)章制度。高校的依法治校實(shí)質(zhì)就是在以章程為基本框架而構(gòu)建與高校建設(shè)發(fā)展相匹配的規(guī)章制度體系，進(jìn)而提升高校整體工作的法治化水平。

1.2 章程建設(shè)是高校依法治校的首要步驟

雖然我國《教育法》和《高等教育法》明確要求高?！坝薪M織結(jié)構(gòu)和章程”，并應(yīng)“按照章程自主管理”，但是，長期以來，高校章程建設(shè)一直基本處于停滯狀態(tài)。改革開放，才開始關(guān)注高校章程建設(shè)問題。在依法治國和建立現(xiàn)代大學(xué)制度的背景下，高校章程建設(shè)才被更加得到重視。在龐大的高?；鶖?shù)內(nèi)，具有高校章程的比例不高。通過加強(qiáng)高校章程建設(shè)，反過來可以促進(jìn)高校全面依法治校。

1.3 以章程為抓手全面推進(jìn)依法治校是加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的著力點(diǎn)

章程涉及高校辦學(xué)的指導(dǎo)思想、基本原則和功能定位等重要事項(xiàng)，將為高校的內(nèi)涵建設(shè)提供最可靠的法律保證。同時(shí)，各行為主體的責(zé)權(quán)利在章程得到明確規(guī)定，能夠防止各主體之間因責(zé)權(quán)利不清而導(dǎo)致的各種利益糾紛，最大程度上減少了內(nèi)部消耗對管理效率的影響，對于學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的合理分配、整體效能的提升等都具有重要意義。

2 當(dāng)前以章程為抓手全面推進(jìn)高校依法治校存在的突出問題

2.1 高校章程建設(shè)質(zhì)量不高，高校的根本大法未真正普遍建立

長期以來，國家、社會和高校等各層面對高校章程建設(shè)重視和關(guān)注不夠，不僅建設(shè)步伐緩慢，推進(jìn)力度不夠，已制定章程的高校數(shù)量不多，而且即使在已經(jīng)制定的高校章程，內(nèi)容簡單化、形式化、原則化的情況突出，難以體現(xiàn)出《教育法》和《高等教育法》等上位法的硬性和各高校的管理體制、歷史文化特性?？梢灾v，從根本大法角度看，我國高校章程建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

2.2 內(nèi)部的制度體系不健全。存在矛盾和空白

不少高校內(nèi)部的規(guī)章制度和章程沒有形成配套關(guān)系，有些方面甚至脫節(jié)。在已制定的不少高校章程中，存在內(nèi)部有些規(guī)章制度和國家法律法規(guī)等上位法相沖突的情況。甚至有些引起了學(xué)生的訴訟。典型的有劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位委員會案和田永訴北京科技大學(xué)案等，作為被告的高校因?yàn)樾?nèi)相關(guān)制度違背現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定或相抵觸等等原因而敗訴。同時(shí)，已有內(nèi)部規(guī)章制度配套性不強(qiáng)、存在不少空白或漏洞，特別是由于傳統(tǒng)的權(quán)利意識淡薄，在教師、學(xué)生的具體權(quán)益制度設(shè)計(jì)上急需加強(qiáng)。

2.3 規(guī)章制度的執(zhí)行力不強(qiáng)?！叭酥巍钡默F(xiàn)象仍然存在

政策的制定，關(guān)鍵在執(zhí)行。如果政策制定了之后就被束之高閣，不去執(zhí)行，或者執(zhí)行不到位，那政策本身就成了空頭支票，就會喪失人們對于它的公信力。在我國高校治理實(shí)踐中，長期以來，“人治”色彩濃厚。高校領(lǐng)導(dǎo)以言代法、重要決策“一言堂”、漠視高校學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會職能的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。這有在我國法治是舶來品，傳統(tǒng)“人治”文化影響深厚的問題，但是基于利益本位，高校領(lǐng)導(dǎo)自身推進(jìn)的積極性不高是主要原因。

3 以章程為抓手全面推進(jìn)高校依法治校的落實(shí)途徑

3.1 加強(qiáng)科學(xué)、民主性建設(shè)，提升高校章程的權(quán)威性

高校章程建設(shè)事關(guān)高校建設(shè)發(fā)展的根本和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向。各級教育主管部門應(yīng)將高校章程作為根本大法來看待，確保高校章程制定過程的嚴(yán)肅性、認(rèn)真性和程序性。各高校應(yīng)成立高校章程制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)高校開展高校章程制定的工作經(jīng)驗(yàn)，按照相關(guān)要求盡快啟動本校的高校章程制定工作。在高校章程制定過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循公開、公平和公正原則，廣泛吸納校內(nèi)師生員工、各類組織主體和社會公眾的意見和建議，不斷提升高校章程建設(shè)質(zhì)量。

3.2 細(xì)化章程配套制度，健全高校的整體制度體系

沒有高校后續(xù)配套規(guī)章制度的支撐，高校章程易成無源之水、無本之木，難以有效發(fā)揮作用。章程制定通過后，要加快完成校內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)，形成以高校章程為核心的制度體系，并切實(shí)推動高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，更好的服務(wù)于高校的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展。在高校內(nèi)部制度體系建設(shè)中，應(yīng)充分體現(xiàn)高校自主辦學(xué)和自我管理的特色，應(yīng)細(xì)化章程條款的規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步明確高校治理過程中各行為主體的權(quán)力和權(quán)力的邊界以及完善相關(guān)的程序性規(guī)定。

3.3 完善章程及制度體系的監(jiān)督機(jī)制。切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)行實(shí)效

制度的生命在于執(zhí)行。即使頒布了高校章程，一些高校的黨委行政領(lǐng)導(dǎo)依然有可能把控最重要的權(quán)力資源，并據(jù)此而架空章程及相關(guān)的制度習(xí)題。各級教育主管部門應(yīng)大力開展對大學(xué)落章程及配套制度的監(jiān)督檢查，增加各高校依法治校的積極性和緊迫感。社會各界也要積極關(guān)注高校章程等制度建設(shè)活動，并未高校依法辦學(xué)營造良好的氛圍。針對當(dāng)前問責(zé)意識不強(qiáng)，責(zé)任虛化等問題，應(yīng)建立完善高校內(nèi)外的問題反饋渠道和相應(yīng)的問責(zé)制度，明確責(zé)任追究的程序和實(shí)體處理措施。