王文娟

摘 要 國庫集中支付是一項(xiàng)意義重大的財(cái)政改革，歷經(jīng)十余年變革，目前成效較為顯著。然而，制度的相對滯后不利于現(xiàn)行業(yè)務(wù)的推廣和發(fā)展。面對如今商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)所暴露的新問題和新情況，本文提出有效的解決方案。

關(guān)鍵詞 國庫集中支付 商業(yè)銀行 賬戶 代理業(yè)務(wù)

通過調(diào)查商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的實(shí)際狀況，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)進(jìn)展過程中依然暴露出監(jiān)管不力等突出問題，這些問題當(dāng)然不是一朝一夕的功夫就能徹底解決，需要立足于客觀實(shí)踐，加強(qiáng)政策落地和規(guī)范化引導(dǎo)。

一、商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)暴露的問題

（一）商業(yè)銀行的代理業(yè)務(wù)缺乏正規(guī)化，操作風(fēng)險(xiǎn)較重

商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)必須依據(jù)嚴(yán)格的制度約束有序開展業(yè)務(wù)處置。然而，對于商業(yè)銀行來講，由于國庫集中支付屬代理型業(yè)務(wù)的范疇，大多數(shù)商業(yè)銀行在國庫集中支付的辦理過程中，存在著賬戶開設(shè)的資料不完整、缺乏授權(quán)協(xié)議書、無人民銀行開戶狀況的備案、預(yù)算單位依然存在基本賬戶等諸多問題，長此以往，導(dǎo)致管理的混亂局面，不但降低了國庫集中支付業(yè)務(wù)的處理能力，更使資金面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。

（二）未能形成完備的監(jiān)管體系

代理銀行的監(jiān)管制度落實(shí)乏力，既有的國庫集中支付業(yè)務(wù)的相關(guān)制度相對分散且缺乏整體性，不同制度章程之間未能充分銜接得當(dāng)，給監(jiān)管帶來了不小的困難。早在2001年，國務(wù)院就出臺了《國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，因地方各級的財(cái)政部門所運(yùn)用的配套措施各異，對代理銀行的實(shí)際需要及業(yè)務(wù)操作方式也不完全一致。另外，業(yè)務(wù)的不斷拓展使修訂方法呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢，代理銀行要遵循的方案規(guī)定較多，使經(jīng)辦人員很難完整掌握，這也給銀行的監(jiān)管履責(zé)帶來了較大的麻煩。在推行集中支付制度以后，資金的收入和支出均在代理銀行中出現(xiàn)，再同銀行的國庫單一賬戶清算，人民銀行的國庫部門僅能經(jīng)由代理銀行出具的相關(guān)清單和憑證，完成清算金額的核對，以此確認(rèn)是否與國庫的授權(quán)支付相一致，卻對財(cái)政資金的合理使用缺乏有效監(jiān)督。

（三）代理銀行的補(bǔ)償方式相對混亂

依據(jù)規(guī)范，財(cái)政部門要向代理銀行支付一定的代理手續(xù)費(fèi)，并墊付利息。但自改革以來，為數(shù)不少的財(cái)政部門依然未按此規(guī)定執(zhí)行，在與代理銀行訂立的代理協(xié)議中也未確認(rèn)有關(guān)事項(xiàng)，代之以一種變通的手段來彌補(bǔ)：財(cái)政部門已在代理銀行設(shè)立了專門賬戶，并存入了一定額度的“鋪底資金”，實(shí)際金額維持在數(shù)百萬到數(shù)千萬元的范圍內(nèi)。若零余額賬戶出于某些因素未與國庫單一賬戶完成清算，則不得不用財(cái)政專項(xiàng)賬戶的資金來彌補(bǔ)缺口，待清算完畢之后再把資金轉(zhuǎn)入該專項(xiàng)賬戶，杜絕代理銀行產(chǎn)生資金墊支的問題；同時(shí)，財(cái)政部門依靠這一筆存款所產(chǎn)生的收益用于補(bǔ)償代理費(fèi)用，代理銀行對此持默認(rèn)的態(tài)度。但這類補(bǔ)償方式易帶來如下問題：零余額賬戶均與國庫單一賬戶完成清算，但還與財(cái)政專項(xiàng)賬戶清算，這就增加了資金往來的繁雜性，削弱了國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管效能；其次，“鋪底資金”導(dǎo)致批量財(cái)政資金脫離于國庫。

（四）零余額賬戶存在余額

國庫集中支付制度對零余額賬戶的應(yīng)用和控制做出了詳盡的規(guī)定，其中，預(yù)算單位、財(cái)政的零余額賬戶除特別因素外，日終余額均為零。然而，據(jù)調(diào)查，代理銀行在處理業(yè)務(wù)的過程中，預(yù)算單位退票及系統(tǒng)故障的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，致使零余額賬戶依然保存一定的余額。但制度未對此提出行之有效的應(yīng)對策略，一體化的操作標(biāo)準(zhǔn)缺失，代理銀行常采用以下兩種手段處理：一是把余額預(yù)留到零余額賬戶里，待問題得以化解后再完成相應(yīng)的支付，賬戶中的利息依照條款規(guī)定統(tǒng)一繳入國庫；二是為確保賬戶的日終余額清零，把余額轉(zhuǎn)到其他“中轉(zhuǎn)性”賬戶里，待問題化解后再予以支付。

二、改進(jìn)商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的有效對策

（一）健全代理業(yè)務(wù)的長效考評機(jī)制

首先，要根據(jù)結(jié)合人民銀行代理業(yè)務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，不斷地修訂商業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)的長效考評辦法，以業(yè)務(wù)監(jiān)管為中心環(huán)節(jié)科學(xué)設(shè)置人員控制、流程管理、內(nèi)部控制建設(shè)、資金清算和賬務(wù)核算等多項(xiàng)考評指標(biāo)，量化評分標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)長效考評的應(yīng)用性和實(shí)用性。其次要完善考評機(jī)制，對監(jiān)管的各項(xiàng)流程不斷優(yōu)化，統(tǒng)一制定“評分量化、季度匯總、年終考評”的程序，依據(jù)考評指標(biāo)對評分進(jìn)行量化，以季度為匯總的時(shí)間單位，年終實(shí)施年度總考評，并將考評結(jié)果予以公布。其次要借助風(fēng)險(xiǎn)評估體系不斷地完善考核評價(jià)機(jī)制，以代理業(yè)務(wù)為核心，設(shè)置業(yè)務(wù)操作、內(nèi)部控制制度建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等若干指標(biāo)，合理細(xì)化業(yè)務(wù)操作的各項(xiàng)流程，依照風(fēng)險(xiǎn)防范的要求對細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，結(jié)合其危害程度設(shè)定對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級，立足于年度總考評的狀況，對以上各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目一一賦值同時(shí)加權(quán)匯總，進(jìn)而得到風(fēng)險(xiǎn)總分。對比標(biāo)準(zhǔn)推行風(fēng)險(xiǎn)評估，以明確代理銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級，監(jiān)督檢查風(fēng)險(xiǎn)措施，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范、促進(jìn)業(yè)務(wù)操作的正規(guī)化。

（二）創(chuàng)建切實(shí)可靠的國庫監(jiān)管體系

首先要立足于國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展需求，不斷地健全相關(guān)法律規(guī)范，同時(shí)予以重新定位，發(fā)揮國庫服務(wù)與監(jiān)督管理的雙重效能，對集中支付代理銀行的各項(xiàng)違規(guī)問題的處罰辦法加以細(xì)化，確認(rèn)國庫監(jiān)督懲處權(quán)限及其實(shí)施流程。其次要將銀行國庫支付財(cái)政資金的形式予以系統(tǒng)推廣。當(dāng)前，地級以上的銀行國庫部門均引進(jìn)了當(dāng)代前沿的支付系統(tǒng)，絕大部分縣級國庫已更新了同城票據(jù)傳輸系統(tǒng)，并擁有等效于商業(yè)銀行的資金清算能力，依照現(xiàn)行的章程規(guī)范、技術(shù)環(huán)境以及國庫的發(fā)展現(xiàn)狀，在人民銀行、財(cái)政及相關(guān)部門信息網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程不斷加快的過程中，逐步取消借助零余額賬戶由銀行支付的環(huán)節(jié)，由人民銀行的國庫直接完成支付行為，同時(shí)清算財(cái)政資金，逐步保障資金支付不出現(xiàn)“中間環(huán)節(jié)”，極大地增強(qiáng)財(cái)政資金的應(yīng)用效益。

（三）推動代理銀行補(bǔ)償機(jī)制走向正規(guī)化

要科學(xué)規(guī)范銀行的補(bǔ)償機(jī)制，首先從制度上明確代理手續(xù)費(fèi)用以及墊付利息的核算要求，通過運(yùn)用審計(jì)、監(jiān)督等手段，確保財(cái)政部門將其全額、按時(shí)向代理銀行支付，杜絕代理銀行的各類不法操作；其次加強(qiáng)對財(cái)政資金的專項(xiàng)監(jiān)管力度，把預(yù)算外資金及長期閑置的資金統(tǒng)一納入到預(yù)算內(nèi)監(jiān)管，嚴(yán)禁“鋪底資金”的現(xiàn)象出現(xiàn)；再次，國庫部門要與財(cái)政部門共同設(shè)立對代理銀行的獎勵懲罰標(biāo)準(zhǔn)體系，督促并監(jiān)督代理銀行在業(yè)務(wù)辦理過程中的規(guī)范性和合規(guī)性。

（四）加大零余額賬戶的管控力度

對業(yè)務(wù)操作的各項(xiàng)流程進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)零余額賬戶使用過程中的柜面監(jiān)督，利用當(dāng)代信息技術(shù)手段健全國庫資金動態(tài)控制機(jī)制，以預(yù)防虛假支付所致的各類資金風(fēng)險(xiǎn)。要精確把握零余額賬戶的屬性，依照《支付結(jié)算辦法》等條款加強(qiáng)監(jiān)管，使該賬戶在使用和控制時(shí)更加合理合規(guī)。針對零余額賬戶保留余額的問題，代理銀行要標(biāo)明余額產(chǎn)生的原因，規(guī)定余額的處理形式，嚴(yán)格禁止國庫資金脫離單一賬戶體系運(yùn)行。

三、結(jié)語

針對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)所暴露的突出問題，要有足夠清晰的認(rèn)識，健全代理業(yè)務(wù)的長效考評機(jī)制，形成穩(wěn)固可靠的國庫監(jiān)管體系，健全代理銀行補(bǔ)償機(jī)制，做好零余額賬戶的管控，切實(shí)保障資金和信息的安全。

（作者單位為遼寧省大連市甘井子區(qū)國庫支付中心）

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