姚昕陶

[摘要]構(gòu)建服務(wù)型政府是政治體制改革的目標(biāo)，城市管理是政府的一項(xiàng)重要職能。在服務(wù)型政府視角下的城市管理，是在“以人為本”的行政理念指導(dǎo)下，明確城市管理的行政目標(biāo)，規(guī)范城市管理行為，鼓勵(lì)公民積極參與城市管理，達(dá)到和諧的城市管理局面。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；城市管理；和諧

1 前言

服務(wù)型政府，即以民意為根本出發(fā)點(diǎn)，以服務(wù)為導(dǎo)向，推行“以人為本”的執(zhí)政理念的政府。服務(wù)型政府是民本政府，政府以人民為國(guó)家主人，以人民需求為執(zhí)政的第一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。服務(wù)型政府是有限政府，傳統(tǒng)的全能型政府管轄范圍過于寬泛，而“服務(wù)型政府”概念，要求職能回歸社會(huì)，政府只保留經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)思想基本職能。服務(wù)型政府是民主政府，要求政府還權(quán)于民，提倡公民參與，保證公民參與的有效性。

城市管理是政府管理城市的基礎(chǔ)功能，維持城市良好秩序的行政行為。十八屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，將“服務(wù)型政府”作為政治體制改革的目標(biāo)，而和諧的城市管理理應(yīng)成為服務(wù)型政府的重要特征。良好的城市環(huán)境，有利于政府最大限度地為公民提供公共服務(wù)，因此，構(gòu)建和諧的城市管理對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府具有重要的意義。

2 目前城市管理存在的問題和原因

隨著城市化的深入，城市管理工作出現(xiàn)系列問題。首先，城市整體建設(shè)、改善市容市貌，必定伴隨著部分群體利益的犧牲，尤其是弱勢(shì)群權(quán)益的犧牲。于是，近年來，城市管理過程中的暴力執(zhí)法與抗法問題屢見報(bào)端。其次，城市管理執(zhí)法缺乏相關(guān)規(guī)范，使城管執(zhí)法陷入合法性危機(jī)。再次，城市管理機(jī)構(gòu)過于龐雜，執(zhí)法者素質(zhì)偏低，“官本位”思想嚴(yán)重。

城市管理問題產(chǎn)生的原因主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面。

2.1 行政理念錯(cuò)位，目標(biāo)不明確

理念和目標(biāo)是行政的出發(fā)點(diǎn)，直接影響行政的方式、手段及過程，然而，城市管理過程中的“官本位”思想仍然占據(jù)著大多數(shù)官員的頭腦。以政府官員的期望、意愿及需求作為城市管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，大搞“形象工程”“政績(jī)工程”，忽視民生問題，導(dǎo)致政府與公民關(guān)系不對(duì)等，在行政手段上往往采取強(qiáng)制性、命令性的規(guī)制行為。行政理念和目標(biāo)錯(cuò)位的根本原因是，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)文化民主化的過程中，政府理念轉(zhuǎn)型的滯后導(dǎo)致行政文化民主化的滯后。傳統(tǒng)的管制型政府是在維持“社會(huì)穩(wěn)定”的基本目的及“官本位”理念下，對(duì)社會(huì)事務(wù)采取的命令式行政、統(tǒng)一管理的模式，該模式勢(shì)必造成本本主義盛行，以政令為中心的行政，將人民根本需求置之度外。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，要求政府由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，并要求政府持“以人為本”的執(zhí)政理念和目標(biāo)。

2.2 權(quán)責(zé)不清，規(guī)范缺失

目前，城市管理的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條，該條對(duì)城市管理相對(duì)集中處罰權(quán)的抽象規(guī)定不足以規(guī)范城市管理的職責(zé)與行政方式，從而造成城市管理權(quán)責(zé)不清，規(guī)范缺失等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：一是城市管理執(zhí)法職責(zé)過于繁多。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷是提高政府管理的工作效率。然而，隨著執(zhí)法工作的不斷深入開展，城市管理的執(zhí)法項(xiàng)目增多，執(zhí)法的范圍也由中心城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至是農(nóng)村。城市管理執(zhí)法的職責(zé)與日俱增，城市管理的機(jī)構(gòu)日益龐雜，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，難以協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。而機(jī)構(gòu)龐雜帶來的是行政成本的增加；執(zhí)法人員素質(zhì)下降往往引起暴力執(zhí)法；行政部門間關(guān)系難以協(xié)調(diào)又必然產(chǎn)生行政效率低下的問題。二是執(zhí)法依據(jù)不明，行政執(zhí)法不規(guī)范。現(xiàn)實(shí)行政處罰的依據(jù)是城市管理各行政主管部門及地方政府制定的法律、法規(guī)中的部分條文，這些條文文件量大，處罰規(guī)定多而復(fù)雜，部分條文之間甚至存在沖突與矛盾，在面對(duì)同一違法行為時(shí)，出現(xiàn)可依據(jù)多部法規(guī)進(jìn)行處罰的現(xiàn)象，造成城市管理執(zhí)法人員因適用法條不同而結(jié)果懸殊，行政執(zhí)法行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范。

2.3 公眾參與機(jī)制不完善，執(zhí)法監(jiān)督缺失

公眾參與是服務(wù)型政府的特征之一，也是“以人為本”的監(jiān)督機(jī)制的重要特征。城市的功能不斷拓展，城市管理實(shí)踐不斷增強(qiáng)，要求作為城市生活主體的公眾，參與城市管理。目前，城市管理仍然表現(xiàn)為公眾參與不足。首先，公眾參與缺乏程序性保障。公眾參與城市管理僅限于概念性的提法，有法律認(rèn)可，卻沒有具體程序?qū)用娴囊?guī)定，如對(duì)公眾參與城市管理的范圍、方式、途徑以及保障措施，法律上均未給予規(guī)定，使公眾參與存在可行性危機(jī)。公眾往往以求助媒體作為其唯一參與的手段。長(zhǎng)期以來，城市管理缺乏公眾參與。其次，公眾對(duì)于“公眾參與”的概念不明晰也導(dǎo)致城市管理缺乏公眾參與，缺乏監(jiān)督。公眾不僅僅是個(gè)體的市民，還包括由個(gè)人組成的民間組織、營(yíng)利性組織、專業(yè)服務(wù)性組織等其他的非政府組織?，F(xiàn)實(shí)城市管理缺乏公民參與的依托載體，僅以公民個(gè)人難以左右全局，造成城市管理忽視公民的根本權(quán)利，執(zhí)法缺乏公民監(jiān)督。

3 服務(wù)型政府視角下“和諧城市管理”的對(duì)策思考

在建設(shè)服務(wù)型政府前提下，構(gòu)建和諧城市管理應(yīng)以思想為先導(dǎo)，明確行政的權(quán)利和職責(zé)，并加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，保證公眾參與。

3.1 明確行政目標(biāo)，樹立“以人為本”的城市管理理念

倡導(dǎo)服務(wù)型政府，構(gòu)建和諧城市管理，要求政府轉(zhuǎn)變行政理念。服務(wù)型政府的城市管理職能宗旨就是通過服務(wù)滿足城市居民的需求，政府要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、合作意識(shí)，弱化權(quán)利意識(shí)、管制意識(shí)。要求政府在“以人為本”的理念下，從守夜人成為掌舵者，做一個(gè)治理型政府。運(yùn)用到城市管理層面上，就要求政府既要從“包辦一切”的思想中脫離，又要比“守夜人”更為負(fù)責(zé)；既要維護(hù)城市形象，保證城市形象，又要靈活管理，具體問題具體分析。破除官本位意識(shí)，不以政府官員的意愿作為城市管理的歸宿點(diǎn)，不以官員的政績(jī)?yōu)槌墒旃芾沓霭l(fā)點(diǎn)，不以城市形象為目標(biāo)，要以提升公民滿意度為目標(biāo)，讓城市管理為公眾服務(wù)。

3.2 明確城市管理執(zhí)法權(quán)責(zé)

由于城市管理相對(duì)集中，處罰法對(duì)于城市管理執(zhí)法具體操作層面仍有不盡如人意之處，仍然存在需要明確城市管理執(zhí)法權(quán)責(zé)的真空地帶，必須通過立法使城市管理執(zhí)法有據(jù)可依，執(zhí)法規(guī)范。通過立法給地方政府城市管理立法提供依據(jù)，明確城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力與行政執(zhí)法責(zé)任，建立城市管理執(zhí)法部門與其他行政部門之間的協(xié)商合作機(jī)制。同時(shí)增強(qiáng)立法的可操作性，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于城市管理的法律法規(guī)予以重新梳理整合，并制定新的可操作法規(guī)，以避免城管執(zhí)法過程中無法可依或法出多門，自相矛盾的狀況。

3.3 提倡公眾參與，完善公眾監(jiān)督

要強(qiáng)化城市管理的保障機(jī)制，就必須提倡廣泛的公眾參與，并加強(qiáng)公眾對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督體系。首先要樹立公民參與的意識(shí)，加強(qiáng)宣傳，使公民具有城市歸屬感，同時(shí)為公民參與城市管理提供便利的渠道，建立公眾參與的非政府組織。其次，通過立法將公眾參與程序化，明確公眾參與城市管理的范圍、方式、途徑以及保障措施，使公眾參與更規(guī)范。再次，引入“電子政務(wù)”，通過網(wǎng)站公開城市管理的情況，同時(shí)開辟網(wǎng)上查詢，電話咨詢等方式方便公民參與城市管理并實(shí)施監(jiān)督。

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英文題目：The Construction of Harmonious City Under the Perspective of Service-oriented Government

作者姓名英文拼音：YAO XINTAO