何雪勤

【摘 要】 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其要素升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及制度變革成其新的動(dòng)力和手段。而PPP模式成為政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變以及優(yōu)化配置市場(chǎng)資源的重要途徑和模式。本文簡(jiǎn)要概況和總結(jié)PPP的實(shí)踐模式，分析和探討我國(guó)實(shí)行PPP模式的具體困境，并就如何更好的推行PPP模式提出自己的建議和看法，以期更好的促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市污水處理；BOT模式；投資管理

目前，我國(guó)各級(jí)政府債務(wù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金缺口十分巨大，不僅影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行，也對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定造成較大的影響。而國(guó)內(nèi)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展卻為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程奠定了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和資金保障，因此，政府需要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施等重要公共建設(shè)工程中來(lái)，從而更好的推進(jìn)我國(guó)公眾基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程。本文就PPP的實(shí)踐模式進(jìn)行簡(jiǎn)單概括，并就我國(guó)當(dāng)前PPP模式推行的困境以及出路進(jìn)行研究和探討，從而充分實(shí)現(xiàn)PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)中的積極作用和價(jià)值，促進(jìn)我國(guó)公共建設(shè)事業(yè)的持續(xù)性健康發(fā)展。

一、PPP模式的概述

1. PPP模式的定義

PPP模式，全稱Public-PrivatePartnership，即公私合作伙伴關(guān)系，在我國(guó)也稱為“政府與社會(huì)資本合作”。主要指的是政府同私營(yíng)企業(yè)或組織簽訂長(zhǎng)期的合作協(xié)議，將一些公共基礎(chǔ)設(shè)施工程授權(quán)給私營(yíng)企業(yè)或組織，以政府代理身份進(jìn)行建設(shè)、管理或運(yùn)營(yíng)，并向公眾提供必要的公共服務(wù)。我國(guó)在十八屆三中全會(huì)上提出：“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，并在2014年的財(cái)政部預(yù)算草案報(bào)告中首次正式提出PPP概念，并明確指示“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。

2. PPP的主要實(shí)踐模式

PPP模式自1984年引入我國(guó)，至今已經(jīng)歷了32年的發(fā)展歷程。在這些年的不斷探索、推廣和規(guī)制過(guò)程中，PPP在我國(guó)的實(shí)踐模式也在不斷的豐富和創(chuàng)新，其主要的模式包括三大類，即外包類模式、特許經(jīng)營(yíng)類模式以及私有化類模式。具體體現(xiàn)在：

（1）外包類模式

外包類模式，即購(gòu)買服務(wù)類模式。即建設(shè)項(xiàng)目的投資方為政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而合作的社會(huì)組織則僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中的幾項(xiàng)或一項(xiàng)職能內(nèi)容進(jìn)行負(fù)責(zé)，如工程建設(shè)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)維護(hù)管理等。進(jìn)行外包類模式的建設(shè)項(xiàng)目，其主要目不在于社會(huì)資本的融資，而是為了更好的引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)中先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等，從而達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量以及運(yùn)營(yíng)效率的目的。目前，外包類模式大體分為兩大類，即：模式外包和整體外包。模式外包，簡(jiǎn)稱SC，即是指服務(wù)外包的意思。整體外包的種類較多，包括：DB（設(shè)計(jì)-建造）、MC（管理外包）、DBO（設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營(yíng)）、O&M（經(jīng)營(yíng)和維護(hù)）以及DBMM（設(shè)計(jì)-建造-主要維護(hù)）等。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類模式

特許經(jīng)營(yíng)類模式，是PPP模式中的一種最為常見(jiàn)的實(shí)踐模式，即政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)我國(guó)境內(nèi)的企業(yè)法人或組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法授權(quán)，雙方簽訂相關(guān)法律協(xié)議，明確雙方的義務(wù)、權(quán)利以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定范圍和期限內(nèi)的投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及收益等情況進(jìn)行約定，明確社會(huì)組織所必須提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。目前，特許經(jīng)營(yíng)類模式主要分為三大類，即：①BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交），主要包括BLOT（建設(shè)-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）兩種；②TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交），主要包括PUOT（購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）和LUOT（租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）兩種；③ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交），主要包括DBFO（設(shè)計(jì)-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)）和DBTO（設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng)）兩種。

（3）私有化類模式

私有化類模式，也叫股權(quán)合作類模式，即政府在某基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上將部分國(guó)有股權(quán)讓渡給社會(huì)資本進(jìn)行持有的模式。在這種模式中，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著持有股份的增加而對(duì)應(yīng)升高。私有化類模式主要分為兩大類，即：①部分私有化，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及其他形式；②完全私有化，包括BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）和PUO（購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)）兩種形式。

二、PPP模式在我國(guó)實(shí)行的困境

目前，我國(guó)在實(shí)行PPP模式時(shí)主要遇到以下幾個(gè)方面的困境和障礙，具體表現(xiàn)在：

1.缺乏健全的體制機(jī)制

目前，我國(guó)的大部分地區(qū)政府在推行PPP模式時(shí)，其在項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段以及移交階段中均存在相關(guān)體制機(jī)制不健全、不完善的問(wèn)題。地方政府對(duì)PPP模式缺乏準(zhǔn)確、全面的認(rèn)識(shí)，將PPP模式偏面的認(rèn)為是融資手段，導(dǎo)致PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境不合理、不規(guī)范，進(jìn)而影響到PPP模式的實(shí)際應(yīng)用效果。

2.政府輕管理、重融資問(wèn)題嚴(yán)重

融資雖然是PPP模式中的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，但卻不是全部?jī)?nèi)容。而我國(guó)許多地區(qū)在引進(jìn)推行PPP模式時(shí)，一味追求經(jīng)濟(jì)效益，將PPP模式中的融資作用當(dāng)作地方政府尋求經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的救命稻草，而忽視了“新技術(shù)引進(jìn)”這一另外的重要功能，導(dǎo)致PPP模式在我國(guó)的實(shí)行結(jié)果成偏面發(fā)展，形成了“新瓶裝舊酒”的不良發(fā)展局面。

3.缺乏有吸引力的項(xiàng)目

目前，我國(guó)大部分地區(qū)參與PPP模式的項(xiàng)目普遍存在吸引力不足的問(wèn)題，大部分的存量項(xiàng)目的可獲得性缺乏，而增量項(xiàng)目的預(yù)期收益率偏低，這些都導(dǎo)致社會(huì)資本不愿意參與到這些項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中來(lái)，進(jìn)而嚴(yán)重影響和阻礙到PPP模式的正常、順利推行。

三、我國(guó)實(shí)行PPP模式的出路

針對(duì)我國(guó)目前推行PPP模式所遇到的困難和障礙，在今后的發(fā)展建設(shè)中，政府可以通過(guò)采取以下幾個(gè)方面的措施來(lái)有效提高PPP模式的實(shí)行效果。具體措施如下：

1.建立健全法律機(jī)制

國(guó)家要在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP模式的實(shí)際需求，建立和完善對(duì)其的法律法規(guī)，對(duì)目前不適應(yīng)、不準(zhǔn)確、不具體的法律條文進(jìn)行及時(shí)的清理、補(bǔ)充和修訂，減少法律上的漏洞和空白，從而更好的為PPP模式的推行提供法律保障。同時(shí)，還要構(gòu)建PPP模式全面的運(yùn)行體制機(jī)制以及相關(guān)配套措施，從而更好的促進(jìn)PPP模式的順利開(kāi)展。

2.加強(qiáng)思想觀念的轉(zhuǎn)變

地方政府要組織相關(guān)部門人員認(rèn)真學(xué)習(xí)PPP模式的相關(guān)知識(shí)，正確認(rèn)識(shí)PPP模式的重要作用和主要功能，積極轉(zhuǎn)變過(guò)去錯(cuò)誤、偏面的思想觀念，加強(qiáng)對(duì)PPP模式在社會(huì)融資之外對(duì)公共事業(yè)的重要推動(dòng)功能和作用，主動(dòng)進(jìn)行職能定位和轉(zhuǎn)變，從而更好的為PPP模式的推行建立有利的政策環(huán)境。

3.加強(qiáng)監(jiān)督管理

在PPP模式的實(shí)際推行過(guò)程中，政府要加強(qiáng)對(duì)自身相關(guān)部門以及社會(huì)資本組織的監(jiān)督管理，經(jīng)濟(jì)引入第三方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，增加社會(huì)監(jiān)督，加大建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)信息的公開(kāi)度和透明度，從而有效避免和減少道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，改善當(dāng)前“各行其是”、“政出多門”的管理問(wèn)題，杜絕監(jiān)管缺乏或重疊現(xiàn)象，從而更好的提高PPP模式的實(shí)行效果。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的推行是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作事業(yè)，需要政府和社會(huì)資本的通力合作，積極完善PPP模式的運(yùn)作機(jī)制和制度，加大政府政策扶持和引導(dǎo)，積極轉(zhuǎn)變地方政府的思想管理，從而更好的提高PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)中的有效推行，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的蓬勃、健康、良性發(fā)展。

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