李贇

摘 要：因?yàn)橥恋爻鲎尳鹚斐傻姆N種弊端以及由于土地出讓金制度本身設(shè)計(jì)的缺憾，所以進(jìn)行土地出讓“費(fèi)改稅”意義重大。針對(duì)土地出讓“費(fèi)改稅”所面臨的難題，借鑒域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，從四個(gè)方面著手進(jìn)行土地出讓金“費(fèi)改稅”的完善。

關(guān)鍵詞：土地出讓?zhuān)毁M(fèi)改稅；立法設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）15-0077-02

孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止。”我國(guó)土地出讓金制度對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，政府、特別是地方政府在土地出讓過(guò)程中，由于權(quán)力沒(méi)有得到有效的限制，可能會(huì)為謀取利益而充分利用手中的權(quán)力。比如，政府為獲取土地出讓金而對(duì)土地進(jìn)行野蠻開(kāi)發(fā)。目前很多問(wèn)題因此而產(chǎn)生，因此對(duì)我國(guó)土地出讓“費(fèi)改稅”的頂層制度設(shè)計(jì)迫在眉睫。

一、我國(guó)土地出讓金制度存在的問(wèn)題

我國(guó)土地出讓金的具體名稱(chēng)為城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)出讓金。我國(guó)的土地所有權(quán)歸國(guó)家全民所有或者全體所有。依據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我國(guó)的土地出讓金指的是政府在批租土地時(shí)，憑借所有權(quán)向土地使用權(quán)者征收的地租收益。土地出讓金在我國(guó)能起到的作用有：一是根據(jù)對(duì)土地出讓的控制，控制土地的利用，來(lái)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是根據(jù)土地出讓金來(lái)合理分配土地使用者、土地所有者和國(guó)家之間的土地權(quán)益，調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以達(dá)到調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。我國(guó)現(xiàn)行土地出讓金制度是一個(gè)既有批租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。我國(guó)土地出讓金制度設(shè)計(jì)的缺憾有：

（一）土地出讓金制度的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

目前，我國(guó)在規(guī)范土地出讓方面相關(guān)的法律法規(guī)有《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法實(shí)施條例》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。然而，這些法律法規(guī)無(wú)法精細(xì)地處理具體問(wèn)題。比如，沒(méi)有規(guī)定土地出讓的具體年限，只是規(guī)定土地出讓的最高年限；對(duì)不同的出讓方式對(duì)應(yīng)著不同地塊的規(guī)定較為籠統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)該在法律規(guī)定上將這些環(huán)節(jié)進(jìn)行較為清晰的規(guī)定。

（二）土地出讓金制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后

我國(guó)為了維護(hù)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，制定了一系列相應(yīng)的法律法規(guī)。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地立法已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)在的土地出讓狀況，目前的土地立法存在一定的滯后性。我國(guó)需要修訂現(xiàn)有的法律法來(lái)加快對(duì)土地出讓制度的設(shè)計(jì)。

（三）土地出讓金制度造成稅費(fèi)混亂

我國(guó)由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，稅費(fèi)體系在不斷地完善，但是目前仍然存在稅費(fèi)體系較為混亂的現(xiàn)象。比如說(shuō)，我國(guó)的稅費(fèi)存在相互重疊、名目較多的情況，造成我國(guó)稅收存在重復(fù)征稅的狀況。在土地出讓方面，我國(guó)的稅費(fèi)也是較為混亂的。而隨著社會(huì)的發(fā)展，政府需要轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型”的政府，減少費(fèi)用的征收，減少稅費(fèi)重疊、重復(fù)征收的狀況。

（四）土地出讓金中央與地方分配混亂

原來(lái)我國(guó)土地出讓金中央地方分配比例是六四分成，現(xiàn)在變成了七三分成。另外，中央將所分得的大多數(shù)土地出讓金都還給了地方。然而，地方由于財(cái)政較為緊張，在出讓土地的過(guò)程中會(huì)不斷地與中央進(jìn)行博弈。比如土地出讓金價(jià)格壓低，但是提高配套費(fèi)用；采用 “實(shí)物地租”的形式卻暗自里用補(bǔ)足出讓金。無(wú)論是采用哪種博弈方式，都會(huì)給國(guó)家宏觀土地的調(diào)控造成巨大的消極影響。

二、土地出讓金“費(fèi)改稅”面臨的困境

我國(guó)土地出讓金“費(fèi)改稅”過(guò)程當(dāng)中存在一些問(wèn)題，主要分為以下四個(gè)方面：

（一）“費(fèi)改稅”后的土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題

我國(guó)土地批租制已實(shí)行二十多年，截至目前，相當(dāng)數(shù)量的房地產(chǎn)已經(jīng)繳納了40—70年的土地出讓金。土地出讓金進(jìn)行“費(fèi)改稅”后如果再對(duì)這部分的房地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅明顯是不合理的，有失公平。

（二）“費(fèi)改稅”土地評(píng)估制度設(shè)計(jì)

國(guó)外有關(guān)土地的稅法當(dāng)中普遍采用的重要原則是以土地的評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)來(lái)計(jì)算相關(guān)稅收，這種原則有利于稅負(fù)公平。我國(guó)土地“費(fèi)改稅”制度設(shè)計(jì)中也可以借鑒這一原則，以土地的價(jià)值來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)稅收制度。但是，我國(guó)的土地價(jià)格評(píng)估制度還不成熟，如何對(duì)土地的價(jià)值進(jìn)行有效的評(píng)估，土地的評(píng)估制度需要不斷地構(gòu)建和完善。目前的評(píng)估制度也是需要不斷完善的，首先是評(píng)估主體應(yīng)該是獨(dú)立的第三方，還是政府部門(mén)。土地出讓金“費(fèi)改稅”不僅僅涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)，它還涉及國(guó)土資源、財(cái)政、城建、房產(chǎn)、公用事業(yè)等方方面面的調(diào)整變化，甚至是根本性的變化。

三、域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）域外地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)

1.法國(guó)地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。目前，法國(guó)的地產(chǎn)稅主要是由土地的業(yè)主繳納。在法國(guó)，中央掌握財(cái)稅的立法權(quán)，地方政府的稅收征收管理的稅額必須由國(guó)家來(lái)確定。地方政府在遵循中央政策和法令的同時(shí)享有一定的稅收自主權(quán)，比如可以根據(jù)當(dāng)年地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況來(lái)在一定幅度內(nèi)提高或者降低稅率，或者根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定減免細(xì)則。

2.美國(guó)地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的物業(yè)稅是歸類(lèi)在其財(cái)產(chǎn)稅之下的。美國(guó)的納稅人是不動(dòng)產(chǎn)所有人，課稅對(duì)象是納稅人所擁有的不動(dòng)產(chǎn)，其中主要包括土地和房屋等等。由于財(cái)產(chǎn)稅與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)密切相關(guān)，因此美國(guó)的稅基主要由各個(gè)州自行制定。在美國(guó)，其50個(gè)州均對(duì)財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行一定的征收。稅率一般依據(jù)地方的支出規(guī)模、非財(cái)產(chǎn)稅收入額以及可征稅財(cái)產(chǎn)的估價(jià)來(lái)確定。另外，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的優(yōu)惠規(guī)定主要依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有者的類(lèi)別、財(cái)產(chǎn)的類(lèi)別和財(cái)產(chǎn)的用途來(lái)制定，分為減免稅項(xiàng)目、抵免項(xiàng)目和遞延項(xiàng)目。

3.臺(tái)灣地區(qū)地產(chǎn)稅立法的經(jīng)驗(yàn)。臺(tái)灣地區(qū)跟我國(guó)一樣，稅制也是分成了國(guó)稅和地稅兩大系統(tǒng)，在財(cái)政體制上形成由中央、?。ㄔ狠犑校┖涂h（市）構(gòu)成的三級(jí)財(cái)稅體制。房地產(chǎn)稅在臺(tái)灣屬于地稅的征稅范圍?，F(xiàn)行財(cái)稅體制下，其房地產(chǎn)稅的收入已經(jīng)基本接近其所得稅的收入，成為了地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，也構(gòu)成了臺(tái)灣地區(qū)的第二大稅種。目前，土地私有制是目前臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的主要土地制度，其房地產(chǎn)稅制根據(jù)房地分設(shè)稅種。其中主要以土地為主，并且對(duì)土地課以重稅（一般為房屋稅的 4 倍左右）。

（二）域外地產(chǎn)稅立法的借鑒

1.合理的稅制、體系設(shè)計(jì)。由于土地的稀缺性以及不可再生性，房屋作為土地上的附著物，由此也派生出一定土地的特性。在美國(guó)、法國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣均將土地稅納入了地稅征收范圍，并且對(duì)其課以重稅。在保持稅收收入的可持續(xù)性的同時(shí)，對(duì)完善稅務(wù)體系，防范地方政府的短期行為有一定的促進(jìn)作用。另外，可以防止獲得土地的同時(shí)也獲得了日后土地增值所帶來(lái)的超額利潤(rùn)，抑制土地價(jià)格上漲過(guò)快。合理的稅制設(shè)計(jì)可以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，保障土地資源的合理使用，土地利用更加充分合理，還可以防止土地閑置，使資源得以有效的利用。

2.有效的稅、費(fèi)制度立法?！澳曜庵啤迸c“批租制”是土地出讓制度當(dāng)中存在的主要制度。其中，“年租制”指的是按年份來(lái)收取地租的制度，類(lèi)似于地產(chǎn)稅制度；而“批租制”指的是一次性收取完整土地出讓期地租的制度，也就是我國(guó)當(dāng)前的土地出讓金制度。就土地出讓金實(shí)踐來(lái)說(shuō)，香港目前正是實(shí)行土地出讓 “年租制”和“批租制”的混合體制。這種混合體制的產(chǎn)生與香港政府土地出讓制度的復(fù)雜歷史有一定關(guān)系，并且與香港政府希望能夠分享一定土地收益息息相關(guān)。我國(guó)大陸現(xiàn)在正處在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府財(cái)政背負(fù)的地方債務(wù)和財(cái)力緊張情況需要我國(guó)改進(jìn)土地出讓制度。我國(guó)大陸可以考慮借鑒香港的土地出讓制度，在土地出讓金“費(fèi)改稅”的同時(shí)對(duì)已收取土地出讓金的土地就不再征收地稅，以實(shí)現(xiàn)公平公正。

3.完善的土地登記評(píng)估及信息管理制度。借鑒美國(guó)、法國(guó)等國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估制度，在保證財(cái)產(chǎn)稅能夠足額征收的情況下，稅收機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的土地房屋估價(jià)部門(mén)，并且聘用一定的房地產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員。另外，還需要制定相應(yīng)的房地產(chǎn)評(píng)估制度標(biāo)準(zhǔn)以及方法體系。在相應(yīng)制度建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)業(yè)的評(píng)估師團(tuán)隊(duì)，設(shè)定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立嚴(yán)格的糾紛解決模式以及專(zhuān)業(yè)的財(cái)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過(guò)團(tuán)隊(duì)建設(shè)和制度建設(shè)，對(duì)房地產(chǎn)的評(píng)估工作進(jìn)行規(guī)范化的管理，保證房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的公平、合理、客觀、公正。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]