劉義圣++陳昌健

〔摘要〕有關(guān)我國社會保障稅費改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費改革，缺乏學(xué)術(shù)獨立性，從而降低了部分文章的價值，使稅費改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷，而內(nèi)容上則多偏向于研究具有完善社會保障體系的西方發(fā)達(dá)國家，真正符合我國國情的探討并不多見，因此，研究視角宜適當(dāng)轉(zhuǎn)向亞洲特別是與中國近鄰的具有較為成熟社保制度的國家。至于社會保障費改稅之后能夠增強強制性的觀點我們也有兩點疑義：一者，對稅能提高資金征收的強制性抱審慎懷疑態(tài)度；二者，我國社會保障制度多數(shù)是以國務(wù)院行政法規(guī)形式頒布的條例，雖不是法律但屬于規(guī)范性文件，具有法律文件性質(zhì)，費改稅后，以正式法律條令確定下來，然兩種條令之間的效力差別不得而知?；谀壳拔覈鐣Ｕ腺M在征繳力度上已經(jīng)具有和稅類似的強制性特征，拉弗曲線援用至我國社會保障繳費領(lǐng)域順理成章，但對開征社會保障稅仍存隱憂，改革模式的選擇須遵循一定的原則。

〔關(guān)鍵詞〕社會保障；費改稅；拉弗曲線；“范式”選擇；闕疑

〔中圖分類號〕F0626〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0051-07

〔基金項目〕2014年國家社會科學(xué)基金重點項目“國企紅利征繳比例倍增目標(biāo)下的國資預(yù)算支出民生”（14AGL007）

〔作者簡介〕劉義圣，泉州師范學(xué)院中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授，博士生導(dǎo)師；

陳昌健，泉州師范學(xué)院中國經(jīng)濟(jì)研究中心實習(xí)研究員，福建泉州362000。

一、我國社會保障稅費改革的“范式”之爭

從上個世紀(jì)90年代開始，我國經(jīng)濟(jì)工作部門和學(xué)術(shù)界一直在對社會保障問題展開研究。“費改稅”因為涉及社會保障籌資方式的重大轉(zhuǎn)制問題而成為社保改革爭論的焦點，諸多學(xué)者不拘成說，自出機杼，就此問題發(fā)表了自己的見解，一時間聚訟風(fēng)云，莫衷一是。本文依從文獻(xiàn)刊載時間早、影響大的原則，選擇了一些有代表性的觀點進(jìn)行梳理歸納。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，絕大部分學(xué)者都支持開征社會保障稅。胡鞍鋼（2001）基于人均收入、儲蓄率、實際征稅率等，認(rèn)為我國已經(jīng)具備開征社會保障稅的基本條件，建議在建立統(tǒng)一的社會保障制度的同時盡快開征強制性的、統(tǒng)一的社會保障稅，并就此提出了一些政策建議。〔1〕賈康（2007）駁斥了關(guān)于“費改稅”不是國際大趨勢的觀點，認(rèn)為我國不應(yīng)只著眼于國際發(fā)展潮流，而應(yīng)結(jié)合具體國情。他強調(diào)，對基本養(yǎng)老資金籌集形式進(jìn)行“費改稅”是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌中促使社保逐步定型并可持續(xù)發(fā)展的必然合理取向，應(yīng)該胸懷全局，出于公心看待這個問題?！?〕倪才龍（2009）認(rèn)為我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、現(xiàn)實法治環(huán)境以及人民的社會保障意識等都足以支持開征社會保障稅，同時他還刻意求工、確定無疑地建構(gòu)了我國社會保障稅的基本模式、課征方式、計稅依據(jù)、稅率、寬免等基本制度?！?〕

另一部分認(rèn)為在社會保障籌資方式上推行費稅改革可行但現(xiàn)有條件還未成熟的學(xué)者，也實繁有徒，不乏其人。他們提倡實行以稅、費并存，以稅的形式征收與管理社?；I資的新模式。鄧子基（2002）從我國現(xiàn)實社會保障中存在的包括資金缺口，覆蓋面窄，人口老齡化以及地域間霄壤之別的社保資金積累等具體問題出發(fā)，認(rèn)為要確定一個統(tǒng)一且適當(dāng)?shù)亩惵仕剑址且资?。?〕朱智強（2004）表示在稅費改革問題上，應(yīng)持謹(jǐn)言慎行態(tài)度，因為一旦費改稅后，將致征稅成本上升，還會加重稅務(wù)部門的工作負(fù)擔(dān)；另外改革會削弱傳統(tǒng)多部門相互監(jiān)管的優(yōu)勢，增大社保資金流失的風(fēng)險?！?〕薛惠元（2006）認(rèn)為，盡管社會保障費改稅趨勢無法扭轉(zhuǎn)，但對現(xiàn)階段開征社會保障稅存疑：首先是費改稅到底能否增加強制性；其次質(zhì)疑費改稅如何協(xié)調(diào)與已經(jīng)建立起來的統(tǒng)賬模式間的矛盾；再者反思費改稅如何體現(xiàn)利益分配的公平問題；最后反問是否已經(jīng)具備改革所需的物質(zhì)基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)?！?〕上述林林總總問題，讓人猶疑不決。

明確提出反對將社會保障籌資方式由費轉(zhuǎn)為稅的學(xué)者寥寥可數(shù)，百不獲一。鄭功成（2001）認(rèn)為征稅并非一定優(yōu)于繳費，現(xiàn)階段費改稅還只存于理論研究階段，究其變數(shù)難以預(yù)料。故而費改稅到底能否改變現(xiàn)有社保困境尚未可知，關(guān)鍵在于應(yīng)通過立法提高籌資的強制性。他還表示，不能將稅與費的差別簡單地看成是籌資方式之分，而應(yīng)視作模式選擇問題，此外他強調(diào)要多考慮各種現(xiàn)實條件對社會保障制度的影響和制約?！?〕鄭秉文（2010）認(rèn)為，現(xiàn)期社保繳費與未來所受待遇之間的聯(lián)系是費改稅難以逾越的鴻溝，并認(rèn)為這是不宜費改稅最重要的原因。〔8〕我國現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，在社會統(tǒng)籌與個人積累兩部分中只有社會統(tǒng)籌適合改成稅，但若如此將導(dǎo)致社保繳款的分塊化，使制度變得更加復(fù)雜，縮減未來進(jìn)一步改革的空間。而且費改稅也不符合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段老百姓的思想水平，無助于解決我國社會保障制度實踐中存在的諸多問題，故此事不可急功近利，而應(yīng)聽微決疑。

檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于我國社會保障稅費改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但筆者從眾文之中發(fā)現(xiàn)不免存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費改革，缺乏學(xué)術(shù)獨立性，從而降低了部分文章的價值，也使稅費改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷。再細(xì)讀部分文章內(nèi)容，筆者發(fā)現(xiàn)在社會保障問題上過多偏向于研究具有完善社會保障體系的西方發(fā)達(dá)國家，其中很多國家的發(fā)展沿革與文化背景著實與我國相去甚遠(yuǎn)，因此過分夸大這些國家社保制度對我國的借鑒作用，于我國而言并無益處，真正符合我國國情的社保問題研究應(yīng)該說還不夠多。

本文擬從社會保障的拉弗曲線效應(yīng)及對我國的適用性，以及對我國開征社會保障稅的隱憂，格物窮理，闡發(fā)幽微，在社會保障稅費改革問題上提出自己的見解。

二、社會保障的拉弗曲線效應(yīng)及對我國的適用性

1.拉弗曲線及其對社?；I資的詮釋

拉弗曲線亦稱“餐桌曲線”，由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、“供給學(xué)派”代表人物阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）在上個世紀(jì)70年代提出，旨在解釋當(dāng)時美國經(jīng)濟(jì)所面臨的“滯漲”困局。拉弗曲線描繪的是稅收與稅率的關(guān)系：稅率在一定范圍內(nèi)，政府稅收總收入隨著稅率的提高而增加，但超過一定范圍，便進(jìn)入“禁稅區(qū)”，因稅率提高導(dǎo)致政府稅收收入減少，即過高的稅率對經(jīng)濟(jì)增長有抑制作用，使稅基減?。煌ㄟ^減稅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴大稅基，從而增加稅收收入。

圖一拉弗曲線圖二社保收入-費率曲線

拉弗曲線的一般形狀如圖一所示，橫軸表示稅率，自左往右順次上升，原點處稅率為零，稅收收入亦為零；當(dāng)稅率達(dá)到M時，稅收收入達(dá)到最高點P；當(dāng)稅率達(dá)到百分之百時，理性的經(jīng)濟(jì)人會選擇閑暇而放棄工作，所以稅基為零時不存在稅收收入。從拉弗曲線圖看出，左部是稅率可調(diào)區(qū)間，在此區(qū)間，適當(dāng)提高稅率會增加稅收總額；右部陰影部分被稱為稅率禁區(qū)，稅率與稅收總收入呈反比關(guān)系，出現(xiàn)欠費逃費現(xiàn)象，影響稅基，觸發(fā)道德風(fēng)險。

傳統(tǒng)拉弗曲線探討的是稅率變動對稅收的影響甚至對整個國民經(jīng)濟(jì)的影響。拙以為在社會保障繳費問題上仍可利用拉弗曲線的基本原理探討我國社會保障費率對整個社保收入的影響以及確定最優(yōu)的社保費率，從而最大限度地提高社保收入，彌補社保資金缺口。

①國務(wù)院曾在2014年頒布行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》，并于當(dāng)年5月1日起施行。

本文假設(shè)社保收入與費率曲線為線性函數(shù)，I（r）=I0-A·r，其中A·r是當(dāng)費率為r時對產(chǎn)出的負(fù)效應(yīng)或減少的產(chǎn)出。由于拉弗曲線通過收入和稅率曲線之間的關(guān)系加以確定，由此可以推出社保繳費收入的關(guān)系式：S=r×I（r），即社保收入的拉弗曲線表達(dá)式為：S=r×（I0-A·r），由于拉弗曲線是倒“U”型曲線，因此對表達(dá)式做數(shù)學(xué)變換，得S=r×（I0-A·r）=-A（r-I02A）2+I202A，若此，社保收入與費率的關(guān)系由拉弗曲線形式確定。結(jié)合圖二和表達(dá)式可以得出，當(dāng)費率定在（0，I02A）時，處于費率可調(diào)區(qū)間，社保收入是關(guān)于費率的遞增函數(shù)，隨著費率在此區(qū)間上升，社保收入會不斷增加。反之若費率區(qū)間在（I02A，1）時，社保收入是關(guān)于費率的遞減關(guān)系，隨著費率的上升，社保收入會不斷降低，最終達(dá)到理論上的零收入。由此一階導(dǎo)函數(shù)可知，當(dāng)取r=I02A，S關(guān)于r的一階偏導(dǎo)數(shù)為0，最優(yōu)費率為I02A，此時可以得到社保收入的最大值。但需要指出的是拉弗曲線的最優(yōu)稅率是動態(tài)的，會隨著外部環(huán)境變化而有所改變。

2.拉弗曲線對我國社會保障問題的適用性

在我國，社會保障繳費具有一定的強制性，具體體現(xiàn)在《社會保險法》第四條中規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，要求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)。此外，在《中華人民共和國勞動合同法》中也明文規(guī)定，社會保險是國家強制性要求購買的一種保險，國家發(fā)展社會保險事業(yè)和社會保險制度，建立社會保險基金的目的是使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助，享受保險待遇。此外，《社會保險法》《勞動法》條例中明確表示，用人單位為勞動者繳納社會保險是用人單位的法定義務(wù)，其國家強制性特點不言而喻。如此看來，社保繳費只要一旦上升到法律層面并由國家強制力保證，便難以將具有公法屬性的社保費與普通私法屬性的各類費等價齊觀；也意味著我國社會保障費在征繳力度上已經(jīng)具有和稅類似的強制性。據(jù)此推導(dǎo)拉弗曲線在稅收領(lǐng)域的適用性問題無需贅言，將其援用至我國社會保障繳費領(lǐng)域應(yīng)該順理成章。

我們通過一些具體數(shù)字亦可佐證拉弗曲線對于社會保障繳費的適用性。剛剛出爐的“十三五”規(guī)劃綱要要求各地適當(dāng)降低社保繳費率，而目前社保繳費占企業(yè)用工成本的四成左右，社保費率之高一直是企業(yè)難以承受之痛，企業(yè)為此不敢大量招工，也不愿意為員工加工資，“惜工如金”，以至于進(jìn)一步壓榨現(xiàn)有員工。此類現(xiàn)象無不表明，社保繳費比例對員工工資存在明顯的擠出效應(yīng)，以占比最重的養(yǎng)老保險為例，數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)繳費率的提高對員工工資和企業(yè)雇傭人數(shù)都存在較大擠出效應(yīng)，具體為繳費率每提高1%，員工工資被擠占06%；同時對雇傭人數(shù)影響達(dá)08%，其雇傭減少比例在勞動密集型和低工資型企業(yè)中的效應(yīng)更為明顯。為此有的地區(qū)已開始改革試點。如上海社保繳費最新政策調(diào)整涉及了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，總體費率下降25%，預(yù)計2016年全年由此一項可為企業(yè)減負(fù)約135億元。社保繳費率的適當(dāng)降低從近期看是社保整體收入減少，但從長遠(yuǎn)來看，社保費率降低符合供給側(cè)改革大勢，能夠充分釋放企業(yè)活力，提升居民消費信心，長此以往，社會保障覆蓋面與繳費基數(shù)必然得到顯著提升，社保總收入也會穩(wěn)步增加。

三、我國開征社會保障稅的現(xiàn)實條件及隱憂

1.社會保障費改稅缺乏法制基石

一方面目前我國社會保障法制中除對殘疾人、婦女、兒童以及老年人權(quán)益等方面頒布了相應(yīng)法律之外，有關(guān)社會救助等法律至今尚未建立健全①；另一方面我國社保統(tǒng)籌層次還很低，至上而下的各級人大乃至政府部門在有關(guān)社會保障方面所頒布的法規(guī)、政策繁多雜亂，且與社保有關(guān)聯(lián)的法律或法規(guī)政策間缺乏協(xié)調(diào)呼應(yīng)，常現(xiàn)顧此失彼之弊，盡顯我國現(xiàn)行社會保障運行機制存在著先天不足，故在法律準(zhǔn)備工作未完備之前， 新稅政策倉促出臺的后果可能十分難堪。“未曾出土先有節(jié)”，只有建立在健全法制之上的規(guī)范化社保資金籌集形式尤可期，能夠保證資金使用和管理的高效運轉(zhuǎn)。

2.二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對費改稅的制約

劉易斯（A.Lewis，1954）所謂的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)問題之所在，我國城鄉(xiāng)之間在某些領(lǐng)域還存在明顯的勢差，費改稅因為涉及的因素錯綜復(fù)雜，首先應(yīng)適應(yīng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”現(xiàn)實。就征稅問題上農(nóng)村與城市相比可謂涇清渭濁?！皞鹘y(tǒng)”問題包括目前龐大的農(nóng)民工群體，其流動性較大，工作跨度大，薪酬不穩(wěn)定，且農(nóng)村勞動力無薪資，致使城鎮(zhèn)和農(nóng)村的納稅人范圍界定、稅率確定以及稅基等經(jīng)緯萬端，漫無頭緒。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“新興”問題又隨之而來，如城市中興起的各種新型自由職業(yè)，還有居民收入來源日趨多元等一系列問題都為社保稅的開征造成莫大難題。況且在中央政府已經(jīng)免除農(nóng)業(yè)稅和新農(nóng)合參保率已接近百分之百衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生司司長楊青表示，2011年，全國參加新農(nóng)合人數(shù)為832億人，參合率超過97%，全年受益1315億人次。的大背景下推行費改稅顯得于情不合、于理不通。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊性、農(nóng)民收入水平較低以及城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民的存在等問題，都降低了向農(nóng)民征收社保稅的現(xiàn)實性。

3.開征社會保障稅或使政府陷入兩難

首先是與已經(jīng)參與社保的民眾利益沖突。目前我國社會保障繳費采取的是包括五險等在內(nèi)的個人賬戶和社會統(tǒng)籌結(jié)合的混合模式。個人賬戶根據(jù)個人實際情況繳納，實行完全基金積累，而社會統(tǒng)籌帶有政府的救濟(jì)性質(zhì)，實行現(xiàn)收現(xiàn)付。亦即，繳費模式的本質(zhì)體現(xiàn)個人儲蓄與政府救濟(jì)有機結(jié)合，核心賬戶仍是個人。社保繳費的目的在于充實個人賬戶，一旦施行費改稅，便將個人賬戶積累全盤化作公共積累，這樣一來，因為犧牲了民眾利益必將遭致強烈異議。若要費改稅，也只可對社會統(tǒng)籌施以變動；對個人賬戶的財富則萬不可侵犯，如此，又會加大社會保障碎片化問題。我國目前階段建立社保制度的基本原則是強化繳費與待遇之間的必然聯(lián)系，這個原則不能輕易動搖。政府希望通過社會保障促進(jìn)公平，但若在此問題上處理不妥則反會拉大不公平現(xiàn)象。

其次是政府將兜底社會保障責(zé)任。目前社會保障制度采取的是由個人、企業(yè)和政府三方共同承擔(dān)方式，此制度下政府財政負(fù)擔(dān)相對較輕。數(shù)據(jù)顯示，目前我國政府承擔(dān)社保費用占財政收入的10%左右，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家。一旦實行費改稅，意味著完全將政府推向前臺，承擔(dān)社會保障的無限責(zé)任。一字之差，改變的卻是社保制度的根本屬性，如此一來，政府稅收將成為社保資金唯一來源。而從國家財力考量，2016年中央財政擬安排218萬億李克強總理在十二屆全國人大三次會議上所做的政府工作報告中指出，2016年擬安排218萬億財政赤字。財政赤字應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，在財政赤字率進(jìn)一步提高的背景下，如果讓國家財政兜底社會保障責(zé)任，難免不對其能力提出質(zhì)疑。其實任何片面強調(diào)國家責(zé)任而忽視社會作用和個人參與的改革，最終都將不是徹上徹下的改革。

四、關(guān)于社會保障稅費改革進(jìn)路的再省思

1.拉弗曲線效應(yīng)啟示：合理確定社會保障水平

目前我國社會保障亟待解決的現(xiàn)實問題是社保資金缺口加大，這是關(guān)乎我國社保體系能否建立長效機制的重要一環(huán)。據(jù)《世界社會保障報告（2010—2011）》本書全稱《世界社會保障報告（2010一2011）——危機期間和后危機時代的社會保障覆蓋》，由國際勞工組織于2010年發(fā)布，是第一本系統(tǒng)性介紹世界各國社會保障發(fā)展情況的報告。，我國單位和個人繳納社會保險費率之和在40%左右，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的20%預(yù)警線，顯然已處在“禁稅區(qū)”之內(nèi)。在目前我國企業(yè)利潤每況愈下大背景下，企業(yè)或?qū)⑾敕皆O(shè)法地逃避繳費，或盡量不加入社保，以期降低成本；另一方面，高昂的社保費將使勞動力成本上升，導(dǎo)致就業(yè)形勢惡化。根據(jù)拉弗曲線效應(yīng)，必須合理地確定社會保障水平。

首先應(yīng)保護(hù)費源，擴大費基。費源是社保的根基，費基是征收的對象。在經(jīng)濟(jì)類問題中，我們通常解決問題的辦法在于將“蛋糕”做大，即量的擴增，增加費源和費基是最合乎常理的做法。造成目前我國社保資金缺口的一個很大原因在于老百姓的參與度不高，實際繳費人口太少，而較少的繳費人數(shù)不足以撐起我國完善的社會保障體系。因此，從拉弗曲線效應(yīng)容易得出一個啟示：政府需要在稅源稅基問題上進(jìn)行制度改善，延遲退休年齡的做法應(yīng)該說契合了這一點。未來我國將逐步實行漸進(jìn)式延遲退休方案①，預(yù)估到2045年不論男女退休年齡均為65歲。這為解決社保資金缺口問題提出了較為可行的措施。

其次應(yīng)制定適當(dāng)?shù)馁M率以促進(jìn)社保收入提高，充實社?；稹＠碚撋隙愔圃O(shè)計應(yīng)在稅入與稅率之間尋找平衡點。引申到費率問題上，應(yīng)當(dāng)在考慮獲取更多社保收入的同時，兼顧費率變動對老百姓切身利益的影響，畢竟，社會保障的宗旨在于保障百姓幸福。降低費率既保護(hù)了繳費人的利益，也會大大提高普通老百姓的繳費積極性，讓費率進(jìn)入合理區(qū)間，最終增加社?？偸杖?，一舉多得。我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策正由以往單一強調(diào)擴大內(nèi)需轉(zhuǎn)向同時兼顧優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)改革刺激經(jīng)濟(jì)增長。中央在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革方向發(fā)力的一個重要措施便是為企業(yè)減負(fù)，減負(fù)方式包括降低原材料供應(yīng)價格、降低審批成本、為企業(yè)減稅等。我國社保繳費制度中的繳費主體是企業(yè)和個人，養(yǎng)老保險繳費辦法是企業(yè)繳工人工資收入的20%，個人繳8%。單從這一項即可窺探企業(yè)成本中所承繳的社保費用是相當(dāng)大的，因此從長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，這部分繳費比例應(yīng)適度降低，以契合供給側(cè)改革新趨勢。同時費率設(shè)計不能停留在理論分析層面，而要結(jié)合實際，在現(xiàn)有繳費制度基礎(chǔ)上不斷調(diào)試和完善。

①漸進(jìn)式延遲退休方案由中國社會科學(xué)院提出，旨在通過較為緩慢穩(wěn)妥的方式逐步延長退休年齡，盡量降低因退休政策調(diào)整給社會成員帶來的影響。

第三應(yīng)設(shè)計合理的社保繳費政策。目前我國社會保障采取五險形式，每種保險繳納方式與繳納比例不盡相同，另外地域間流動社保賬戶的便攜性較差，所得效益未被廣大老百姓完全知悉，這對社會保障繳費政策的制定提出了較高的要求。如何協(xié)調(diào)各種保險間的繳費比例需要考慮的因素很多，很可能牽一發(fā)而動全身。此外，社保繳費群體多為工薪階層，他們有較為穩(wěn)定的收入，因此征收過程較為簡易；而其他一些具有非工資收入的群體由于收入來源廣泛、復(fù)雜，征繳機構(gòu)難以對收入信息悉數(shù)掌握，往往容易出現(xiàn)漏繳逃費等情況，社保統(tǒng)籌效應(yīng)因此將大打折扣，公平性也必遭受質(zhì)疑。所以，政策的制定必須本著公平原則惠及全體大眾。

2.社會保障稅目前并不符合我國國情

到底是社會保障費還是稅更適合我國現(xiàn)有的國情，需要首先厘清稅與費的差異。稅費的差異主要體現(xiàn)在征收主體不同，法律效力不同，兩者的性質(zhì)也有很大差異。稅的征稅主體主要是國家稅務(wù)機關(guān)，包括國稅、地稅和海關(guān)，所收款項統(tǒng)一上交財政，并納入政府預(yù)算；而費的征繳部門十分繁多，眾多的政府職能部門甚至事業(yè)單位都具有收費權(quán)利，并且每種費都有其特定用途。在法律效力上，稅是由法律規(guī)定的，具有強制性；費是由政府部門制定實施的，具有一定的靈活性。在性質(zhì)上，稅收還具有無償性和固定性；而費則具有有償性和可調(diào)性。

從目前國際形勢來看，世界上大部分建立社會保障制度的國家都是采取繳稅形式。但在此必須澄清一個觀念，某些國家的社會保障稅其實并不能稱為嚴(yán)格意義上的稅，其本質(zhì)類似于我國社會保障費。從其他一些國家社會保障改革過程來看，費改稅并非改革重點，而是突出強調(diào)了將現(xiàn)收現(xiàn)付的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦侠淼姆e累制模式。從改革思路分析，若我國采取社會保障由費到稅的改革，將由目前的社會保障轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶Ｕ夏Ｊ?，從而?zé)任主體也將發(fā)生根本性改變；而從國外的改革趨勢不難探出，他們恰是在由傳統(tǒng)的國家保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ夏Ｊ?。對比分析，若一味地推崇費改稅，確有弄巧成拙之嫌。

所以，社會保障繳費方式改革應(yīng)當(dāng)有兩個方向，一是立足現(xiàn)有繳費模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，二是由繳費模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂漳Ｊ剑瑹o論稅費，都有其合理性。筆者以為，現(xiàn)有繳費模式確有不足，改革勢在必行，但具體選擇何種模式實得斟酌。就目前國情來看，此時若推行費稅改革，無疑會增加改革的難度和成本。首先體現(xiàn)在社保部門與稅務(wù)機關(guān)間的制度成本上。我國現(xiàn)行社保繳費主體既有社保部門也有稅務(wù)機關(guān)，但稅務(wù)機關(guān)承擔(dān)的只是代收角色，故而無需承擔(dān)較大責(zé)任，主體責(zé)任仍由社保機構(gòu)或者政府最后統(tǒng)攬。一旦實施稅費改革，征收主體全由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)，其所承擔(dān)之責(zé)任必然增加。其次，我國國情較為復(fù)雜，社會保障的繳費模式賦予了社會保障在制定法規(guī)政策時具有一定的靈活性和針對性，而稅收強制性特征反而會抹殺這種人性化特征。再者，我國仍是發(fā)展中國家的基本國情未變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍離不了外資的推動。一些地方政府在招商引資時往往會以免繳社會保障費為優(yōu)惠政策提高吸引力，進(jìn)而增加更多的就業(yè)崗位促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但若推行社會保障稅形式，稅收被以法律形式確定，減稅政策便屬于違法行為，其間取舍，必然是需要考量的問題。

3.現(xiàn)有社會保障制度應(yīng)納入法治軌道

當(dāng)下對社保制度改革的目的就是要填補社保資金缺口以及建立長效且惠及全體人民的社會保障制度。我國社保制度的碎片化特征明顯，不同地區(qū)制定的社保政策、規(guī)定必然缺乏全局性和科學(xué)性，整合社會保障體系將是一個必經(jīng)階段。德國在建立社會保障制度初期也面臨著與我國類似的碎片化問題，后來經(jīng)過相關(guān)的立法改革，將社會保障體系進(jìn)行整合，從而形成了從搖籃到墳?zāi)沟慕K身保障體制。推進(jìn)我國社保立法工作顯得刻不容緩，應(yīng)盡快制定《社會保障法》，為社會保障稅費改革奠定堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前我國政府正在積極推行法制化國家建設(shè)。法制建設(shè)的前提就是有法可依，建立精細(xì)的法律規(guī)范，如此才可于法有據(jù)，有章可循，才可實現(xiàn)效率與公平相統(tǒng)一。若將來需要開征社會保障稅，稅收必然納入法制軌道，而保障法仍是最重要的一環(huán)。只有立法工作與征繳模式協(xié)同，才能實現(xiàn)最大社會效益，不應(yīng)有所偏廢。

①拔鵝毛理論由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哥爾柏（Kolebe）提出，他把征稅形象地比喻為“如何拔最多的鵝毛，聽到最少的鵝叫”的行為。

拙以為現(xiàn)行條件不具備立即開征社會保障稅的基礎(chǔ)，但可為將來開征社會保障稅做部分的前期銜接準(zhǔn)備。例如，社會保障費目前是由社保部門和稅務(wù)機關(guān)共同征繳，這種方式存在著多方收費、多方管理的弊病，可大膽嘗試由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一代收社會保障費，并適時逐漸地將社?；鸺{入財政預(yù)算之中，為將來可能開征社會保障稅做一些準(zhǔn)備。同時國家應(yīng)加強稅法等相關(guān)宣傳，提高納稅人的納稅積極性，強化普通百姓的納稅人意識。稅務(wù)部門也要加強征稅方式選擇，征稅就是拔鵝毛①，但以何種方式拔下更多的毛，同時減少鵝的痛苦是一門藝術(shù)，稅務(wù)部門需得修煉。

4.正確處理社會保障體系中政府、市場與個體的關(guān)系

在社會保障體系中有三個重要部分，分別是政府、市場與個體。談及政府與市場的關(guān)系，根據(jù)國外的發(fā)展沿革，社會保障曾歷經(jīng)三個階段，分別是政府全面干預(yù)階段，以庇古（Arthur Cecil Pigou）的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯（John Maynard Keynes）的國家干預(yù)思想為代表；第二階段是以弗里德曼（Milton Friedman）貨幣學(xué)派為代表的市場調(diào)節(jié)理論階段；第三階段則是兩種機制協(xié)同階段。政府干預(yù)有其積極的影響，包括制定社會保障相關(guān)規(guī)劃并付諸實施，通過財政支出充實社保資金，再者政府享有立法權(quán)以及對法律的監(jiān)督權(quán)。但同時政府的干預(yù)又不可避免地帶來負(fù)面效應(yīng)，主要在于政府行為的統(tǒng)一性、強制性和穩(wěn)定性會讓資源配置缺乏效率，進(jìn)而引發(fā)不公平現(xiàn)象，這恰恰是市場的優(yōu)勢所在。市場是目前在資源配置上最高效的手段；但市場由于其本身的盲目性，容易造成失靈，繼而產(chǎn)生道德風(fēng)險。由此可見，兩者各有利弊，最佳選擇就是促使兩者協(xié)同，發(fā)揮各自優(yōu)勢，政府在制定具體干預(yù)形式和干預(yù)程度時，需要與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段相匹配，確保我國社會保障制度更為合理高效。

政府與個體在社會保障體系中始終是一種博弈關(guān)系。政府與個體在權(quán)利與義務(wù)上是單向性的關(guān)系，公民是權(quán)利主體，政府是義務(wù)主體。例如政府在實行社會救助時，為避免政府養(yǎng)懶漢的情況出現(xiàn)，會要求受救助者從事一定的公益勞動或者社會勞動，這即是兩者博弈的體現(xiàn)。此外，若未來推行社保稅政策，政府與納稅人之間將不可避免地產(chǎn)生博弈，政府方面會制定各種嚴(yán)厲政策，確保征繳工作高效和征收資金足額，但由于工資收入管理不規(guī)范，會給納稅人以可鉆之空，比如少繳社保稅、拖欠等。為避免政府與個體博弈帶來的負(fù)面效應(yīng)，政府在制定政策時應(yīng)考慮納稅人的實際權(quán)益，本著有益于納稅人的角度，充分調(diào)動納稅人的積極性，讓這種博弈的負(fù)面效應(yīng)最小，以期獲得以納稅人權(quán)益為基礎(chǔ)的歸一。

五、結(jié)語

任何一項改革要取得成功必然少不了扎實的理論支撐作為保障。翻閱相關(guān)文獻(xiàn)資料顯示，關(guān)于我國社會保障稅費改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但筆者從眾文之中發(fā)現(xiàn)不免存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費改革，缺乏學(xué)術(shù)獨立性的現(xiàn)象降低了部分文章的實用價值，也使稅費改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷。再細(xì)讀部分文章內(nèi)容時，筆者發(fā)現(xiàn)，在社會保障問題上過多文章偏向于研究具有完善社會保障體系的西方發(fā)達(dá)國家，而這些國家中有很多其發(fā)展沿革與文化背景著實與我國相去甚遠(yuǎn)，過分夸大這些國家社保制度對我國的借鑒作用，于我國而言并無益處，符合我國國情的社保問題研究還不夠豐富。鑒于此，拙以為，是否應(yīng)將目光適當(dāng)投向亞洲特別是與中國近鄰的具有較為成熟社保制度的國家，這些國家或多或少都受到儒家文化的熏陶，與我國有類似的文化背景和理念。受儒家文化影響的國家和我國一樣都較為重視社會保障中家庭所起的作用，傳統(tǒng)家庭成員之間的互助模式以及家庭所承擔(dān)的責(zé)任對社會保障體系所起的積極作用無疑是從歐美國家借鑒不了的經(jīng)驗。因此現(xiàn)有理論猶不足矣支持推行稅費改革，各家之言仍需再論。

部分觀點對社會保障費改稅之后能增強其強制性自信不疑，但筆者對此提出兩點疑義。一者，對稅能提高資金征收的強制性抱審慎懷疑態(tài)度。一般而言，稅的強制性的確會比費更高，因此有人認(rèn)為征稅可大大減少社保繳費的逃費現(xiàn)象。但就我國現(xiàn)實情況來看，論及繳稅我們繞不開的話題就是逃稅問題，既然逃費逃稅現(xiàn)象還存在，那么對于大費周章的費稅改革的收效就不得不提出筆者的質(zhì)疑。二者，我國社會保障制度中很多都是以國務(wù)院行政法規(guī)形式頒布的，鑒于我國國情，在我國法律體系還未完善的進(jìn)程中，國務(wù)院頒布的條例不是法律，而是行政法規(guī)，屬于規(guī)范性文件，但具有法律文件性質(zhì)，在實施過程中與法律效力一致，社保的繳費亦是此情況。所以，既然社保繳費政策已經(jīng)具有法律文件性質(zhì)，費改稅后，以正式法律條令確定下來，兩種條令之間的效力會有多大差別，還不得而知。

涉及有關(guān)社會保障費稅改革中的詳細(xì)內(nèi)容時，我們無法回避一些難以確定的因素，包括哪些人應(yīng)當(dāng)被納入征稅范圍，是否還會存在政府機構(gòu)職員、事業(yè)單位、企業(yè)職工和其他職業(yè)者相區(qū)別的情況，是否要和其他稅收采取相同的征收形式，征稅客體是單一工資薪金還是包括其他財產(chǎn)性收入，是對社會保障范圍內(nèi)的某一部分征稅，還是對整體征稅，都是需要再細(xì)細(xì)斟酌、深謀遠(yuǎn)慮的。

總之，對于改革模式的選擇應(yīng)遵循幾點原則，首先是由簡及難推行改革，使改革的進(jìn)程更加順暢。其次應(yīng)處理好頂層設(shè)計與具體實際之間的關(guān)系，切不可鼓吹紙上談兵之計。最后改革應(yīng)更有利于促進(jìn)社會公平，造福更多的普通百姓。真正建立具有中國特色的、人民群眾誠心擁護(hù)的社會保障制度。

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（責(zé)任編輯：張琦）