許迎訊

【摘 要】京津冀協(xié)同發(fā)展有利于增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力、縮小地區(qū)差距、落實(shí)國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略和培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群。但回顧京津冀近四十年的合作歷程，可以發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展并未取得預(yù)期效果，區(qū)域一體化還處于從市場(chǎng)一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進(jìn)的階段，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”特征。區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和缺乏區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵原因。

【關(guān)鍵詞】京津冀；協(xié)同發(fā)展；困境；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；一體化

京津冀協(xié)同發(fā)展并不是一個(gè)全新的概念，早在1976年，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)就組織了京津唐國(guó)土規(guī)劃課題研究。隨后，國(guó)家有關(guān)部門又提出過(guò)“大北京”“首都經(jīng)濟(jì)圈”“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“京津冀都市圈”“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”等概念。[1]但迄今為止，京津冀協(xié)同發(fā)展始終未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更談不上實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。[2]目前京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題，為京津冀一體化順利推進(jìn)提供切實(shí)可行的政策建議和制度保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，京津冀協(xié)同發(fā)展依然面臨著一些問(wèn)題亟待解決。

一、區(qū)域發(fā)展不平衡

京津冀地區(qū)以占全國(guó)1.9%的國(guó)土面積、8%的人口，在2013年創(chuàng)造了全國(guó)10.9%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是我國(guó)最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。但在區(qū)域內(nèi)部，地區(qū)間的發(fā)展差距巨大，存在著明顯的“中心—外圍”二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。其中，北京和天津占據(jù)“中心”地位，而河北省則處于“外圍”。從工業(yè)化階段來(lái)看，北京已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則仍處于工業(yè)化中期階段。北京和天津?qū)颖钡囊貑蜗蛭?，?dǎo)致對(duì)河北的輻射帶動(dòng)效應(yīng)有限。

二、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出

根據(jù)環(huán)保部對(duì)全國(guó)空氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，京津冀是全國(guó)空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，全國(guó)空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市中有7個(gè)位于這一地區(qū)。除大氣污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草場(chǎng)退化、水源短缺等問(wèn)題也日益突出。出現(xiàn)這些問(wèn)題的根源在于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于重工業(yè)。生態(tài)環(huán)境的惡化對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但同時(shí)也為區(qū)域協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境提供了倒逼機(jī)制。

三、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象明顯

京津冀區(qū)域發(fā)展的典型特征是區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出，其背后推手是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，是指由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。[3]行政層級(jí)之間是自上而下的垂直運(yùn)行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動(dòng)力發(fā)生的，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”猶如一堵看不見(jiàn)的“玻璃幕墻”，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束。在行政區(qū)分割背景下，在“財(cái)政分權(quán)”和“官員晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又致力于轄區(qū)間的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有濃厚的行政干預(yù)色彩?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象在中國(guó)普遍存在，但在京津冀地區(qū)尤為突出。這一地區(qū)既有北京這樣的首都城市，又有京津兩大直轄市，各種行政部門匯聚于此，國(guó)有企業(yè)比重較高，導(dǎo)致政府的行政干預(yù)力量過(guò)強(qiáng)。而且京津冀三地的行政級(jí)別明顯不對(duì)等，單靠地方政府合作來(lái)解決區(qū)域間的矛盾不太現(xiàn)實(shí)。因此，行政區(qū)分割和行政地位的不對(duì)等，是造成長(zhǎng)期以來(lái)京津冀區(qū)際要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商品貿(mào)易不暢的重要原因。

四、缺乏區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，從來(lái)都是一個(gè)不可分割的整體。但由于行政區(qū)劃的束縛，三地之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并不緊密，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)大于合作。目前，長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)形成了層次分明的四級(jí)區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制：第一級(jí)是長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)出席的定期會(huì)商機(jī)制，決定區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)和重點(diǎn)；第二級(jí)是常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)主持的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”，落實(shí)和推進(jìn)區(qū)域重大合作事項(xiàng)；第三級(jí)是22個(gè)城市市長(zhǎng)參與的“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，推進(jìn)城市之間專項(xiàng)合作；第四級(jí)是部門間及行業(yè)間的合作機(jī)制，側(cè)重于微觀領(lǐng)域的合作與討論。而反觀京津冀地區(qū)，盡管在1981年就在全國(guó)最早成立了河北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，但至今尚未建立區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。1986年成立的以天津?yàn)橹行牡沫h(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，由于區(qū)域范圍太廣（地跨五省二市），且缺少北京的參與，推動(dòng)區(qū)域合作的動(dòng)力明顯不足。2004年京津冀達(dá)成的《廊坊共識(shí)》提出要“盡快建立京津冀省市長(zhǎng)高層定期聯(lián)席會(huì)議制度”，但并未有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。2004年國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但由于三地對(duì)都市圈的地域范圍爭(zhēng)論不下，至今該項(xiàng)規(guī)劃仍束之高閣。行政級(jí)別和經(jīng)濟(jì)地位不對(duì)等更是加大了京津冀地區(qū)自發(fā)協(xié)調(diào)的難度。由于京津冀缺乏一種有效的區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，三方合作陷入了“共識(shí)多、行動(dòng)少”的怪圈，對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的障礙。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳耀，陳梓，侯小菲：《京津冀一體化背景下的產(chǎn)業(yè)格局重塑》，載于《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第6期。

[2]張可云，蔡之兵：《京津冀協(xié)同發(fā)展歷程、制約因素及未來(lái)方向》，載于《河北學(xué)刊》，2014年第6期。

[3]劉君德：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析》，載于《理論前沿》，2004年第10期。