摘 要 在轉(zhuǎn)基因食品安全性莫衷一是的情況下，公眾對轉(zhuǎn)基因食品安全的擔心，實質(zhì)是對目前轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管缺乏信心。我國轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管體制已經(jīng)初具規(guī)模，但監(jiān)管缺陷妨礙著轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的安全有效，因此需要加強轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的設計和完善，以此捍衛(wèi)民眾“從農(nóng)田到餐桌”的“舌尖上的安全”。

關鍵詞 轉(zhuǎn)基因食品 食品安全 法律監(jiān)管

作者簡介：毛富松，四川大學法學院法律碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-220-02

轉(zhuǎn)基因食品的介入對傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體制造成了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)，其安全性需要足夠的應用時間和空間進行跟蹤研究才能得到確切定論，針對轉(zhuǎn)基因食品建立完善的監(jiān)管體系在保障公眾權(quán)益的同時可以促進轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，因此轉(zhuǎn)基因食品的法律監(jiān)管需要政府主管部門的高度重視。

一、轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題

轉(zhuǎn)基因食品存在潛在的安全風險是不爭的事實，世界各國對于其未知的風險表現(xiàn)出較大的疑慮，投入了國家力量盡可能地規(guī)避其潛在的威脅，主要有美國的寬松監(jiān)管模式、歐盟的嚴格監(jiān)管模式、日本的折中監(jiān)管模式。在這樣的背景下，我國對轉(zhuǎn)基因食品的認識態(tài)度成為對其如何監(jiān)管的基準。2014年3月，農(nóng)業(yè)部部長在全國兩會上傳達了對轉(zhuǎn)基因食品的國家態(tài)度：一是在研究上要積極，堅持自主創(chuàng)新；二是在推廣上要慎重，做到確保安全。積極尋求突破的同時加以謹慎的態(tài)度，避免承受不必要的風險。2015年中央一號文件提出“加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術研究、安全管理、科學普及”，更加明確了對轉(zhuǎn)基因食品的國家態(tài)度——轉(zhuǎn)基因食品的積極推廣要建立在充分的信息公開和尊重消費者自由選擇權(quán)的基礎上。法律監(jiān)管不能忽視本國國情和傳統(tǒng)觀念，我國公眾保守觀念濃厚，對待新興事物接受過程緩慢，自我維權(quán)意識薄弱，更依賴對轉(zhuǎn)基因食品強有力的監(jiān)管。借鑒世界各國的監(jiān)管制度，結(jié)合“積極”、“慎重”的國家態(tài)度，筆者認為日本的“嚴格監(jiān)管下的鼓勵發(fā)展”模式更適合中國，這對我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管制度提出了新的挑戰(zhàn)。

二、我國轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管存在的問題

當前我國轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管制度初步形成，但由于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管認識和實踐之間的差距，我國對轉(zhuǎn)基因食品的安全法律監(jiān)管和轉(zhuǎn)基因技術的迅速發(fā)展脫節(jié)，轉(zhuǎn)基因食品的法律監(jiān)管僅依靠抽象的法律制度或技術規(guī)范是不能真正發(fā)揮作用的，因此我國轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管現(xiàn)實嚴峻，存在諸多問題有待改善。

（一）轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管綜合性法律缺失

我國在轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管上還沒有一部綜合性法律，盡管國務院、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局相繼針對轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的某一方面作出規(guī)定，彼此之間構(gòu)成了初步的法律監(jiān)管體系，但固有的零散性、單一性、臨時性和應急性，使得在監(jiān)督管理執(zhí)行過程中錯綜復雜，法律制度行之困難?？偠灾覈D(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的法律制度比較零散、立法層次較低、缺失綜合性立法，仍需要貫穿“預防原則”和“全程控制理念”的具有最高效力法律，來加強轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的約束力，承擔起轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管中領頭羊的作用，以此結(jié)束法規(guī)規(guī)章林立的格局，構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管體系。

（二）轉(zhuǎn)基因食品的安全性評價體系不健全

轉(zhuǎn)基因食品其安全性一直遭到質(zhì)疑，關鍵在于目前缺少對轉(zhuǎn)基因食品進行全面安全評價和長遠安全評估的方法。首先，缺少安全評價具體標準：相關法律只規(guī)定了簡單的安全等級，但劃分安全等級的標準模糊，僅是“具體劃分標準由國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定”一筆帶過，沒有客觀化的法律標準加以明確界定。其次，評估步驟不具備可操作性：只對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價和安全等級確定了簡單步驟，對于轉(zhuǎn)基因食品的安全評價沒有實質(zhì)的可操作性。再次，對轉(zhuǎn)基因食品的安全性評價建立在檢測的基礎上，但目前我國沒有專門的轉(zhuǎn)基因食品檢測機構(gòu)，也沒有統(tǒng)一的檢測國家標準，導致了轉(zhuǎn)基因食品檢測制度混亂，對轉(zhuǎn)基因食品作出的檢測和安全性評價不具有說服力和權(quán)威性。

（三）標識制度不完善

中國實行轉(zhuǎn)基因食品的標識管理，依法對轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類作物17種產(chǎn)品實行按目錄強制標識，但標識目錄范圍太窄，對于新興的轉(zhuǎn)基因食品出現(xiàn)了標識的漏洞；轉(zhuǎn)基因食品強制標識渠道狹窄，主要針對正規(guī)大型超市的轉(zhuǎn)基因食品，對于小型超市、農(nóng)貿(mào)市場、零售商販的轉(zhuǎn)基因食品呈現(xiàn)直接無標識的現(xiàn)狀，無標識的轉(zhuǎn)基因食品活躍于民眾日常生活；《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》作為我國轉(zhuǎn)基因食品標識制度監(jiān)管的范本，規(guī)定針對無包裝和標簽的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可采取設立標志板的方式進行標識，但此監(jiān)管措施僅流于形式，同時強制標識實施力度和主管部門監(jiān)督管理力度不夠。

三、我國轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律制度的設計與完善

我國消費者自我維權(quán)意識薄弱，這決定了政府必須承擔起對轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)、評估、生產(chǎn)、流通等各個環(huán)節(jié)更多的監(jiān)管義務。雖然我國現(xiàn)存的法律制度基本上形成了轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管體系，但我國轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，需要加強對轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律制度的設計和完善。

（一）建立轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管綜合性法律

構(gòu)架與時俱進的轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管制度，需要創(chuàng)新監(jiān)管思路、明確監(jiān)管主體、理清監(jiān)管職責、統(tǒng)一監(jiān)管標準。

第一，立法思路上創(chuàng)立監(jiān)管體制立體化：我國目前對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管體系仍是以農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品安全委員會等國家公權(quán)部門為主的平面化結(jié)構(gòu)，過分的權(quán)力集中容易降低監(jiān)管透明度，建立監(jiān)管體制立體化，充分整合政府、社會、公眾的力量，政府的主導性法律監(jiān)管、轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自律性監(jiān)管、消費者組織的社會性監(jiān)督、公眾參與機制，多管齊下，力求實現(xiàn)陽光下運行的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，在轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管中運用權(quán)力制衡的理念，可以克服權(quán)力過分集中的缺陷，增強轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的透明度和效率。

第二，立法內(nèi)容上明確監(jiān)管主體的監(jiān)管職責：國務院設立轉(zhuǎn)基因食品安全委員會作為統(tǒng)一管理機構(gòu)，加強其權(quán)威性，負責整體指揮、協(xié)調(diào)部門職能，提高監(jiān)管效能以減少監(jiān)管盲區(qū)；國家食品藥品管理部門負責對轉(zhuǎn)基因食品的安全風險監(jiān)測和評估，制定轉(zhuǎn)基因食品安全標準，確保轉(zhuǎn)基因食品對人類健康的安全性和營養(yǎng)價值質(zhì)量，同時負責轉(zhuǎn)基因食品上市的審批；國務院質(zhì)量監(jiān)督部門對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)過程實施監(jiān)管；工商行政管理部門負責對轉(zhuǎn)基因食品流通銷售實施監(jiān)管；衛(wèi)生部負責轉(zhuǎn)基因食品安全信息公布、組織查處轉(zhuǎn)基因食品安全重大事故。

第三，立法體系上配套相符完成銜接：在修訂食品安全法過程中，將散落在法規(guī)規(guī)章中有關轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，以避免立法上的沖突，形成以《轉(zhuǎn)基因食品安全法》綜合立法為主、相關法律條款相輔、轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)規(guī)章相結(jié)合的監(jiān)管體系。

（二）完善安全性評價制度和檢測制度

轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管的良好運行建立在完善的安全性評價制度上，而完善的安全評價制度是成立在充分的科學數(shù)據(jù)和科學分析之上。

第一，轉(zhuǎn)基因食品安全評價準確來說是專業(yè)性較強的科學問題，安全評價制度的完善需要相關領域?qū)＜业难芯?，依?jù)科學數(shù)據(jù)進行詳盡地分析給出可操作性的安全評價標準。

第二，增加轉(zhuǎn)基因食品人體試驗制度：藥品在投入市場前需要進行三期臨床試驗，確保藥品的安全性和治療有效性，轉(zhuǎn)基因食品雖非藥品，但通過合法、嚴謹且科學的人體試驗，可為轉(zhuǎn)基因食品安全性驗證提供最具說服力的證據(jù)。轉(zhuǎn)基因食品人體試驗是對轉(zhuǎn)基因食品安全性進行科學論證的最佳途徑。鑒于目前對轉(zhuǎn)基因食品人體試驗沒有明確的立法規(guī)定，因此對于轉(zhuǎn)基因食品人體試驗的開展在嚴格的審查監(jiān)管下，可借鑒藥品的三期人體試驗，初步形成轉(zhuǎn)基因食品的三期人體試驗：第一期，檢驗新研發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的有毒性和安全性；第二期，確定合適的轉(zhuǎn)基因食品攝入量，同時進一步測定該轉(zhuǎn)基因食品的食用安全性和初步試驗轉(zhuǎn)基因食品的營養(yǎng)性。第三期，測試研發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的營養(yǎng)性，同時檢測該轉(zhuǎn)基因食品的食用安全性。轉(zhuǎn)基因食品人體試驗關乎受試者的生命健康，更需要主管部門更加嚴格的審查、批準、指引和監(jiān)督。

第三，健全監(jiān)測制度：加強同國際間的科研合作，設立專門的檢測機構(gòu)，提高檢測機構(gòu)的能力水平，保證檢測結(jié)果的準確性；借鑒國際通用的檢測標準和檢測方式以此建立統(tǒng)一的檢測標準、檢測方式、檢測環(huán)境，從而保證檢測結(jié)果的精確性和權(quán)威性；明確規(guī)定檢測程序和檢測項目內(nèi)容，同時注重檢測人員的專業(yè)培訓。

（三）完善強制標識制度及可追蹤制度

新修食品安全法要求對轉(zhuǎn)基因食品進行標識，完善強制標識制度應考慮以下幾點：

第一，要明確標識制度的標準。當前我國“不含有或檢測不出轉(zhuǎn)基因成分”的標識標準不具有現(xiàn)實可操作性，應當借鑒歐盟，將轉(zhuǎn)基因成分在轉(zhuǎn)基因食品中的技術臨界值用法律明確規(guī)定下來。

第二，要明確規(guī)定標識的內(nèi)容，增加信息含量。在轉(zhuǎn)基因食品強制標簽上必須注明該食品真實組成成分、營養(yǎng)成分、轉(zhuǎn)基因成分的構(gòu)成和來源、轉(zhuǎn)基因成分的添加環(huán)節(jié)和所占比例、轉(zhuǎn)基因食品潛在危險性等級、可能對人體引發(fā)危害結(jié)果的不良反應等信息內(nèi)容。

第三，要明確標識對象，適當擴大標識范圍。不再局限于對大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類作物的強制標識，更新擴大到所有可能含轉(zhuǎn)基因成分的食品都需要進行標識。第四，要明確獨特條形碼的應用，建立轉(zhuǎn)基因食品獨特的標志系統(tǒng)，延伸形成從農(nóng)田到餐桌的可追蹤制度。

2015年中央一號文件中提出了“要建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺”。田間檔案是相關的具體舉措，憑借這個田間的生產(chǎn)記錄檔案，可追溯農(nóng)產(chǎn)品品種、種植田塊、采收時間、種植者、加工者等信息，確保高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品走向市場。轉(zhuǎn)基因食品在建立田間檔案的基礎上，在首次投放市場時，同時為其設置一個獨一無二的識別碼，記錄著轉(zhuǎn)基因食品從生產(chǎn)到流通銷售整個過程的來源和去向，形成轉(zhuǎn)基因食品流通鎖鏈，當發(fā)現(xiàn)該轉(zhuǎn)基因食品一旦在某個流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生風險和危害，根據(jù)形成的信息資料鏈，便于監(jiān)管部門對引發(fā)問題的轉(zhuǎn)基因食品快速定位，采取禁止流通和緊急召回的相關監(jiān)管措施，有效阻止態(tài)勢的惡化。同時通過追蹤制度，根據(jù)對轉(zhuǎn)基因食品消費者的身體和環(huán)境進行長期跟蹤調(diào)查，及時反饋信息和發(fā)展動態(tài)，為轉(zhuǎn)基因食品的安全性研究提供了可靠的信息資料。

四、結(jié)語

轉(zhuǎn)基因食品由于沒有經(jīng)過長遠的安全評估，存在著未知的風險是不可爭議事實，這種風險無法消除，卻可以通過國家的力量、公眾的努力把風險降低，面對轉(zhuǎn)基因食品該退該進的局面，加強對轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)范化監(jiān)管是我們最富有成效的努力，轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管的完善，在保護國民生命和經(jīng)濟安全的同時，也促進了轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

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